Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o javnom tužilaštvu

<p style="text-align: justify;">Ustavni sud, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, mr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. jula 2015. godine, doneo je <p> <p style="text-align: center;">R E Š E Nj E <p> <p style="text-align: justify;">1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-US, 121/12, 101/13, 111/14-US i 117/14). <p style="text-align: justify;">2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora. <p style="text-align: justify;">3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini. <p style="text-align: justify;"> <p style="text-align: center;">O b r a z l o ž e nj e <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">I <p> <p style="text-align: justify;">Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-US, 121/12 i 101/13). Podnosioci prve inicijative smatraju da je odredba člana 73. stav 5. Zakona neustavna i suprotna članu 51. Zakona o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98 - dr. zakon, 49/99 - dr. zakon, 34/01 - dr. zakon, 39/02, 49/05 - US, 79/05 - dr. zakon i 23/13 – US), jer se ovom zakonskom odredbom stavljaju u neravnopravan položaj javni tužioci i zamenici javnih tužilaca u pogledu ostvarivanja prava na naknadu za odvojen život, a što je suprotno članu 21. Ustava, kojim je zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu, i odredbama čl. 18. do 23. Zakona o radu (''Službeni glasnik RS'', br. 24/05, 61/05, 54/09 i 32/13), kojima se zabranjuje posredna ili neposredna diskriminacija prema licima koja traže posao ili su već zaposlena. Podnosioci inicijative, takođe, smatraju da je stav 2. člana 73. Zakona u koliziji sa Zakonom o radnim odnosima u državnim organima, jer naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca nisu određena posebnom odredbom Zakona, već u okviru člana 73. Zakona koji reguliše platu u slučaju premeštaja, odnosno upućivanja na rad u drugi državni organ, organizaciju, ustanovu ili međunarodnu organizaciju, kao i uvećanje plate. U inicijativi se dalje navodi da je odredbom ovog člana Zakona predviđeno da naknade i ostala primanja propisuje Državno veće tužilaca, iako je odredbom člana 51. stav 2. Zakona o radnim odnosima u državnim organima propisano da se visina, uslovi i način isplate naknada utvrđuju aktom Vlade, što je i učinjeno donošenjem Uredbe o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih, odnosno postavljenih lica. Na kraju, inicijator traži da Ustavni sud obustavi primenu osporenih odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona o javnom tužilaštvu, do donošenja konačne odluke. <p style="text-align: justify;">Podnosilac druge inicijative osporava odredbe člana 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', broj 101/13), kojima je izvršena dopuna člana 73. Zakona, dodavanjem novih st. 5. i 6. ovog člana Zakona. U inicijativi se navodi da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama člana 21. Ustava, imajući u vidu da se propisanim zakonskim rešenjima predviđa nejednak tretman lica kojima se priznaje pravo na naknadu za odvojen život, jer je ovo pravo priznato javnim tužiocima, odnosno zamenicima javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, u javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i u apelacionim javnim tužilaštvima, dok isto to pravo nije priznato javnim tužiocima, odnosno zamenicima javnih tužilaca u višim i osnovnim javnim tužilaštvima. S tim u vezi, podnosilac inicijative smatra da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojima je utvrđena zabrana diskriminacije po bilo kom osnovu. Inicijator takođe smatra da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 18. i člana 60. st. 1. i 4. Ustava, imajući u vidu da Ustav u okviru zajemečenog prava na rad, svakome garantuje i pravo na pravičnu naknadu za rad, iz čega, prema shvatanju inicijatora, sledi da se pravo na naknadu za odvojen život ne može priznati samo određenim nosiocima javnotužilačke funkcije, već svim javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca koji pod jednakim uslovima ostvaruju pravo na rad i pravo na naknadu po ovom osnovu. U inicijativi se dalje navodi da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 46. Posebnog kolektivnog ugovora za državne organe (''Službeni glasnik RS'', br. 23/98 i 11/09). <p style="text-align: justify;">U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je na osnovu odredaba člana 33. stav 2. i člana 34. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US) dostavio 10. marta 2014. godine podnete inicijative Narodnoj skupštini na mišljenje. Narodna skupština nije dostavila Ustavnom sudu u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, mišljenje povodom navoda iz inicijativa. Nakon toga, Ustavni sud je na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.<strong> <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">II <p> <p>U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio: <p style="text-align: justify;">Zakon o javnom tužilaštvu je donela Narodna skupština na sednici održanoj 22. decembra 2008. godine. Ovaj zakon je stupio na snagu danom konstituisanja Državnog veća tužilaca, a počeo je da se primenjuje od 1. januara 2010. godine, izuzev odredaba od 74. do 84. Zakona, koje su počele da se primenjuju od dana konstituisanja Državnog veća tužilaca. Osnovni tekst Zakona je menjan i dopunjavan više puta, a poslednje izmene i dopune ovog zakona su izvršene Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, broj 101/13), koji je donela Narodna skupština na sednici održanoj 20. novembra 2013. godine i koji je stupio na snagu 21. novembra 2013. godine. Tom prilikom su, između ostalog, izvršene i dopune osporenog člana 73. Zakona, dodavanjem novog st. 5. i 6. ovog člana Zakona. <p style="text-align: justify;">Zakonom o javnom tužilaštvu uređeni su organizacija i nadležnost javnih tužilaštava, uslovi i postupak za izbor i prestanak funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, prava i dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, vrednovanje rada javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, napredovanje i disciplinska odgovornost javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, obavljanje poslova pravosudne uprave i tužilačke uprave u javnim tužilaštvima, obezbeđivanje sredstava za rad javnih tužilaštava i druga pitanja od značaja za rad javnih tužilaštava. Osporenim odredbama člana 73. st. 2. i 5. Zakona je propisano: da naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten, odnosno upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju propisuje Državno veće tužilaca, uz saglasnost ministarstva nadležnog za pravosuđe (stav 2.); da pravo na naknadu za odvojen život imaju javni tužioci, odnosno zamenici javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima (stav 5.). <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">III <p> <p style="text-align: justify;">Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe <strong><em>Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa, da se niko tih prava ne može odreći (član 60. st. 1. i 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti rada i organizaciju nadležnost i rad republičkih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 8, 16. i 17.); da je Narodna skupština najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji (član 98.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3.); da se osnivanje, organizacija i nadležnost javnog tužilaštva uređuju zakonom (član 157. stav 1.); da je Državno veće tužilaca samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje samostalnost javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u skladu sa zakonom (član 164. stav 1.); da Državno veće tužilaca predlaže Narodnoj skupštini kandidate za prvi izbor za zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike javnog tužioca u drugom javnom tužilaštvu, odlučuje u postupku za prestanak funkcije zamenika javnih tužilaca, na način predviđen Ustavom i zakonom, vrši i druge poslove određene zakonom (član 165.). <p style="text-align: justify;">Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona: <p style="text-align: justify;"><strong><em>Zakonom o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-US, 121/12, 101/13, 111/14-US i 117/14), pored već navedenih odredaba člana 73. ovog zakona, propisano je: da javno tužilaštvo Republike Srbije čine Republičko javno tužilaštvo, apelaciona javna tužilaštva, viša javna tužilaštva, osnovna javna tužilaštva i javna tužilaštva posebne nadležnosti (član 13. stav 1.); da javni tužilac i zamenik javnog tužioca ostvaruju prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 50. stav 4.); da zamenik javnog tužioca može biti trajno premešten u drugo javno tužilaštvo istog stepena, samo uz svoju pismenu saglasnost, da rešenje o premeštaju donosi Republički javni tužilac, da u slučaju iz člana 57. ovog zakona (ako javno tužilaštvo bude ukinuto, ili ako bude smanjen broj zamenika javnog tužioca u javnom tužilaštvu), zamenik javnog tužioca može biti premešten i bez svoje saglasnosti, na osnovu odluke Državnog veća tužilaca, da zamenik javnog tužioca nastavlja trajno da obavlja funkciju u javnom tužilaštvu u koje je premešten (član 62.); da zamenik javnog tužioca može, uz svoju pismenu saglasnost, biti upućen u drugo javno tužilaštvo najduže na jednu godinu, da na predlog javnog tužioca posebne nadležnosti, zamenik javnog tužioca može, uz svoju pismenu saglasnost, biti upućen u javno tužilaštvo posebne nadležnosti najduže na četiri godine, da kada se zamenik javnog tužioca upućuje u tužilaštvo višeg stepena, mora ispunjavati uslove za izbor za zamenika javnog tužioca tužilaštva u koje se upućuje, da izuzetno, zamenik javnog tužioca može biti upućen i bez svoje saglasnosti u drugo javno tužilaštvo istog ili nižeg stepena, zbog nedovoljnog broja zamenika javnog tužioca u drugom javnom tužilaštvu, da upućivanje iz stava 3. ovog člana može trajati najduže jednu godinu, da rešenje o upućivanju donosi Republički javni tužilac (član 63.); da zamenik javnog tužioca može biti upućen, radi obavljanja stručnih poslova, u Državno veće tužilaca, ministarstvo nadležno za pravosuđe, instituciju nadležnu za obuku u pravosuđu i međunarodnu organizaciju u oblasti pravosuđa, da se upućivanje iz stava 1. ovog člana vrši na predlog rukovodioca organa, odnosno institucije ili organizacije u koju se zamenik javnog tužioca upućuje, po pribavljenom mišljenju javnog tužioca u kome zamenik javnog tužioca vrši svoju funkciju, uz pismenu saglasnost zamenika javnog tužioca, da upućivanje može trajati najduže tri godine, da rešenje o upućivanju donosi Državno veće tužilaca (član 64.).<p style="text-align: justify;">Članom 13. <strong><em>Zakona o Državnom veću tužilaca („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 101/10 i 88/11) propisano je da Državno veće tužilaca: <p style="text-align: justify;">- utvrđuje listu kandidata za izbor Republičkog javnog tužioca i javnih tužilaca koju dostavlja Vladi; <p style="text-align: justify;">- predlaže Narodnoj skupštini kandidate za prvi izbor za zamenika javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije zamenika javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- bira zamenike javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike javnog tužioca u višem javnom tužilaštvu; <p style="text-align: justify;">- odlučuje o prestanku funkcije zamenika javnih tužilaca; <p style="text-align: justify;">- utvrđuje razloge za razrešenje javnog tužioca i zamenika javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- određuje javno tužilaštvo u kojem će javni tužilac i zamenici javnog tužioca nastaviti da vrše funkciju zamenika javnog tužioca u slučaju ukidanja javnog tužilaštva; <p style="text-align: justify;">- odlučuje o udaljenju Republičkog javnog tužioca;<p style="text-align: justify;">- odlučuje po prigovoru na odluku o udaljenju javnog tužoca i zamenika javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad javnih tužilaštava za tekuće rashode i vrši nadzor nad njihovim trošenjem, u skladu sa zakonom; <p style="text-align: justify;">- utvrđuje koje su druge funkcije, poslovi ili privatni interesi u suprotnosti sa dostojanstvom i samostalnošću javnog tužilaštva; <p style="text-align: justify;">- postavlja vršioca dužnosti Republičkog javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- odlučuje po prigovoru na odluku Republičkog javnog tužioca o tome kada se smatra da nije bilo izbora javnog tužioca i zamenika javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- daje mišljenje o izmenama postojećih ili donošenju novih zakona koji uređuju položaj i postupanje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, organizaciju javnog tužilaštva, kao i drugih zakona koje javna tužilaštva primenjuju; <p style="text-align: justify;">- donosi Etički kodeks; <p style="text-align: justify;">- vodi lični list za svakog javnog tužioca, zamenika javnog tužioca i zaposlenog u javnom tužilaštvu; <p style="text-align: justify;">- imenuje i razrešava Disciplinskog tužioca i njegove zamenike i članove Disciplinske komisije i njihove zamenike; <p style="text-align: justify;">- donosi odluke o pravnim lekovima u disciplinskom postupku; <p style="text-align: justify;">- donosi Pravilnik o merilima za vrednovanje rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca; <p style="text-align: justify;">- donosi odluku o pravnom leku protiv odluke o vrednovanju rada javnog tužioca i zamenika javnog tužioca; <p style="text-align: justify;">- odlučuje o prigovorima u postupku izbora za članove Državnog veća iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca; <p style="text-align: justify;">- obavlja poslove u vezi sa sprovođenjem Nacionalne strategije reforme pravosuđa; <p style="text-align: justify;">- utvrđuje sadržinu programa obuke za zamenike javnih tužilaca koji se prvi put biraju na funkciju i tužilačke pomoćnike u skladu sa zakonom; <p style="text-align: justify;">- predlaže program obuke za javne tužioce i zamenike javnih tužilaca koji trajno obavljaju funkciju; <p style="text-align: justify;">- obavlja i druge poslove predviđene zakonom. <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">IV <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: justify;">Polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno od odredaba člana 97. tačka 16. i člana 157. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi osnivanje, organizaciju i nadležnost javnog tužilaštva. Saglasno navedenom, Skupština je Zakonom o javnom tužilaštvu uredila organizaciju i nadležnost javnih tužilaštava, uslove i postupak za izbor i prestanak funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, prava i dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, vrednovanje rada javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, napredovanje i disciplinsku odgovornost javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, obavljanje poslova pravosudne uprave i tužilačke uprave u javnim tužilaštvima, obezbeđivanje sredstava za rad javnih tužilaštava i druga pitanja od značaja za rad javnih tužilaštava. U okviru navedenih pitanja regulisanih ovim zakonom, zakonodavac je uredio i određena pitanja koja se odnose na materijalni položaj nosilaca javnotužilačke funkcije, a vezana su za ostvarivanje prava iz radnog odnosa javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca. Tako su odredbama čl. 69. do 72. Zakona uređena pitanja koja se odnose na način određivanja osnovne plate javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, zatim na platne grupe u koje su razvrstani javni tužioci i zamenici javnih tužilaca i koeficijente svake platne grupe. kao i na pravo na uvećanje osnovne plate i pravo na naknadu za odvojen život. Kako je odredbom člana 50. stav 4. Zakona propisano da javni tužilac i zamenik javnog tužioca ostvaruju prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, Ustavni sud ukazuje da se na sva pitanja iz domena ostvarivanja prava iz radnog odnosa ovih lica koja nisu propisana Zakonom o javnom tužilaštvu primenjuju propisi kojima su uređena prava iz radnog odnosa izabranih lica, iz čega sledi da je u oblasti uređivanja pitanja iz radnog odnosa javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Zakon o javnom tužilaštvu lex specialis u odnosu na propise kojima su ova pitanja uređena za izabrana lica u državnim organima. <p style="text-align: justify;">Međutim, kako zakon kojim bi na jedinstven način bila uređena pitanja iz radnog odnosa izabranih lica nije donet, to je neophodno najpre sagledati koji su to sve propisi od značaja za regulisanje ostvarivanja prava iz radnog odnosa izabranih lica, odnosno onog segmenta u ostvarivanju ovih prava koji se odnosi na pravo na ostvarivanje naknada i drugih primanja ovih lica. <p style="text-align: justify;">S tim u vezi, Ustavni sud podseća na genezu uređenja ovih odnosa od 1991. godine, kada su jednim zakonom, tj. Zakonom o radnim odnosima u državnim organima bila uređena prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa svih zaposlenih u državnim organima, zatim prava, obaveze i odgovornosti izabranih i postavljenih lica, kao i određena prava predsednika Republike u oblasti radnih odnosa. Ovim zakonom su bila uređena, između ostalog i pitanja koja su se odnosila na plate, naknade i druga primanja navedenih lica. Nakon toga je Narodna skupština Republike Srbije na sednici održanoj 7. decembra 1998. godine usvojila Zakon o posebnim pravima i obavezama izabranih lica, koji je stupio na snagu 16. decembra 1998. godine, a čija primena je trebalo da otpočne 1. januara 1999. godine. Odredbom člana 42. Zakona bilo je propisano da danom stupanja na snagu tog zakona prestaju da važe odredbe Zakona o radnim odnosima u državnim organima, u delu koji se odnose na prava i obaveze predsednika Republike, narodnih poslanika i lica koje bira Narodna skupština, tj. izabranih lica. Međutim, primena ovog zakona nikada nije otpočela, jer je Narodna skupština Republike Srbije, u toku trajanja vacatio legis ovog zakona, donela poseban zakon o njegovom prestanku važenja (Zakon o prestanku važenja Zakona o posebnim pravima i obavezama izabranih lica donet je 29. decembra 1998. godine, a stupio je na snagu narednog dana, tj. 30. decembra.). <p style="text-align: justify;">Nakon toga, 13. juna 2001. godine Narodna skupština Republike Srbije donosi Zakon o platama u državnim organima i javnim službama, kojim je ponovo jednim aktom uređen način utvrđivanja plata, dodataka, naknada i ostalih primanja izabranih, postavljenih i imenovanih lica u državnim organima, kao i zaposlenih u državnim organima i organizacijama, u organima i organizacijama teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i u javnim službama. U pogledu određivanja naknada i drugih primanja ovih lica, odredbom člana 11. stav 1. ovog zakona propisano je da izabrano, imenovano i postavljeno lice i zaposleni u državnim organima i organizacijama, organima i organizacijama teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i u javnim službama imaju pravo na naknadu plate i druga primanja u visini utvrđenog aktom Vlade, ako posebnim zakonom nije drukčije uređeno. Iz navedenog sledi da je zakonodavac prepustio Vladi da svojim aktom utvrdi visine naknada i drugih primanja lica određenih ovim zakonom, ali je predvideo i mogućnost uređenja ovih pitanja na drugačiji način od predviđenog, i to samo na osnovu posebnog zakona. Međutim, danom početka primene Zakona o javnom tužilaštvu, tj. od 1. januara 2010. godine, prestaju da važe odredbe Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, u delu koji se odnosi na način utvrđivanja plata, dodataka i naknada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca (član 139.) <p style="text-align: justify;">Ustavni sud dalje konstatuje da su 2005. godine doneta dva zakona kojima su uređena prava, obaveza i odgovornosti državnih službenika u Republici Srbiji, čime je radnopravna regulativa zaposlenih u državnim organima izdvojena iz do tada zajedničke regulative, kojom su pored prava, obaveza i odgovornosti zaposlenih u državnim organima bila uređena i pitanja pojedinih prava, obaveza i odgovornosti, funkcionera, izabranih i postavljenih lica u državnim organima. Tako su Zakonom o državnim službenicima, kao posebnim zakonom iz oblasti radnih odnosa, koji predstavlja <em>lex specialis u odnosu na Zakon o radu, na sistemski način uređena pitanja koja se odnose na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa državnih službenika, koji su zaposleni u državnim organima i organizacijama i njihovim službama, a koja imaju istog poslodavaca – Republiku Srbiju. Saglasno navedenom, odredbom člana 190. stav 1. ovog zakona je propisano da danom stupanja na snagu ovog zakona (1. jul 2006. godine) prestaje da se na radne odnose u državnim organima primenjuje Zakon o radnim odnosima u državnim organima, dok se shodna primena tog zakona produžava u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona, koji još uvek nije donet, tako da se ovaj zakon još uvek primenjuje u oblasti regulisanja radnopravnih odnosa u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave. U isto vreme kada i Zakon o državnim službenicima donet je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika, koji je takođe stupio na snagu 1. jula 2006. godine i kojim su uređene plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika. I ovim zakonom je dato ovlašćenje Vladi da donese uredbu kojom će odrediti uslove za ostvarivanje prava na naknadu troškova koji su propisani Zakonom, njihovu visinu i način ostvarivanja (član 37. stav 2. Zakona). <p style="text-align: justify;">Saglasno navedenom, Vlada je na osnovu ovlašćenja iz člana 11. stav 1. Zakon o platama u državnim organima i javnim službama i člana 37. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, na sednici održanoj 20. septembra 2007. godine donela dve posebne uredbe kojima je uredila uslove, visinu i način ostvarivanja prava na naknade i druga primanja izabranih i postavljenih lica sa jedne strane i naknada troškova i otpremnina državnih službenika i nameštenika sa druge strane, pri čemu Ustavni sud ističe da su ova pitanja do tada takođe bila uređena jedinstvenim aktom, tj. Uredbom Vlade o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima, na koju se pogrešno pozivaju podnosioci inicijative, imajući u vidu da je ista prestala da važi 29. septembra 2007. godine (član 54. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika). <p style="text-align: justify;">Uredbom o naknadama i drugim primanjima izabranih i postavljenih lica u državnim organima uređeni su uslovi pod kojima ova lica ostvaruju pravo na naknadu troškova koji nastaju u vezi sa njihovim radom u državnom organu i druga primanja, način ostvarivanja prava i visina naknade troškova i drugih primanja. Odredbama ove uredbe su određeni uslovi pod kojima ova lica ostvaruju: pravo na dodatak za pripravnost (član 2. Uredbe), (koje je priznato samo sudijama, javnim tužiocima, zamenicima javnih tužilaca i sudijama prekršajnih sudova); pravo na naknadu troškova smeštaja (član 3. Uredbe) i pravo na razliku zarade (član 4. Uredbe). U pogledu prava na naknadu drugih troškova, poput troškova prevoza za dolazak na rad i za odlazak sa rada, službenog putovanja u zemlji, službenog putovanja i selidbe u inostranstvo, rada i boravka na terenu, privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada, kao i pravo na otpremninu pri odlasku u penziju, Ustavni sud konstatuje da ova prava nisu uređena ovom uredbom, već se na njih shodno primenjuju odredbe uredbe Vlade kojima su uređene naknade troškova i otpremnina državnih službenika i nameštenika, s tim što se na izabrana i postavljena lica u državnim organima ne odnose odredbe ove uredbe kojima su utvrđeni posebni slučajevi u kojima državni službenik ili nameštenik nema pravo na naknadu troškova za odvojen život. Pravo na dodatak na platu za minuli rad, prekovremeni rad, rad u dane praznika i rad noću, izabrana i postavljena lica ostvaruju shodnom primenom odredaba opštih propisa o radu.<p style="text-align: justify;">Kako naknada za odvojeni život, predstavlja posebnu vrstu naknade troškova privremenog ili trajnog premeštaja u drugo radno mesto državnog službenika ili nameštenika (u ove naknade, pored navedenih troškova za odvojen život, spadaju još i troškovi selidbe i troškovi posete porodici), to se na ostvarivanje prava naknade troškova za odvojeni život izabranih i postavljenih lica u državnim organima shodno primenjuju odredbe navedene Uredbe, osim odredbe član 48. stav 2. Uredbe, kojom su utvrđeni posebni slučajevi u kojima državni službenik nema pravo na naknadu troškova za odvojen život. Saglasno navedenom, u pogledu ostvarivanja prava na naknadu troškova za odvojeni život za izabrana i postavljena lica u državnim organima shodno se primenjuju dve odredbe ove uredbe i to član 48. stav 1. Uredbe, kojim su utvrđeni uslovi pod kojima državni službenik ima pravo na naknadu ovih troškova i član 49. Uredbe, kojim je određena visina ove naknade. U pogledu propisanih uslova za ostvarivanje ovog prava predviđeno je da se naknada za odvojeni život od porodice naknađuje u slučaju da je državni službenik „premešten u drugo mesto rada, koje je više od 30 km udaljeno i od mesta njegovog prebivališta i od prethodnog mesta rada, da živi odvojeno od porodice i da nema rešeno stambeno pitanje u novom mestu rada.“ Što se tiče visine ove naknade, članom 49. Uredbe je propisano da se naknada isplaćuje mesečno i da iznosi 75% prosečene mesečne zarade po zaposlenom u privredi Republike Srbije, prema konačnom objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan isplate. <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">V <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: justify;">Povodom regulisanja prava na naknade i ostala primanja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, Ustavni sud ukazuje da su Zakonom o javnom tužilaštvu uređena pitanja koja se odnose na određivanje plate javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, dok ovim zakonom nisu posebno uređene naknade troškova i ostala primanja koja nosioci javnotužilačke funkcije ostvaruju za vreme obavljanja funkcije. S obzirom na to da ova pitanja nisu posebno uređena Zakonom o javnom tužilaštvu, iz odredbe člana 50. stav 4. Zakona sledi da se na ova prava nosilaca javnotužilačke funkcije primenjuju propisi koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, tj. u konkretnom slučaju radi se o navedenim uredbama Vlade kojima su uređena pitanja koja se odnose na uslove, način ostvarivanja i visinu naknada i drugih primanja<strong> izabranih i postavljenih lica u državnim organima i državnih službenika i nameštenika.<a href="file:///C:/Users/korisnik/Documents/Dokumenti%20sa%20Svetlaninog%20kompa/Odluke%20US%20-%20ODLUKE,%20RESENjA%20I%20ZAKLjUCCI/Odluke%20i%20resenja%202015/IU%20resenja/IUz-80-2014%20pokretanje.doc#_ftn1">[1] <p style="text-align: justify;">Naime, Zakonom o javnom tužilaštvu je, u domenu određivanja materijalnog položaja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, samo propisan način određivanja osnovne plate, određene su platne grupe i koeficijenti svake platne grupe, kao i osnovne plate zamenika javnih tužilaca u slučaju njihovog premeštaja ili upućivanja u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo, ustanovu ili međunarodnu organizaciju i razlozi za uvećanje osnovne plate javnog tužioca i zamenika javnog tužioca. Međutim, u okviru regulisanja navedenih pitanja, u osporenom članu 73. Zakona koji se nalazi pod rubrumom ''Plata u slučaju premeštaja, odnosno upućivanja i uvećanje osnovne plate'', zakonodavac u stavu 2. ovog člana Zakona daje ovlašćenje Državnom veću tužilaca da, uz saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe, propiše naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten ili upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo, instituciju ili međunarodnu organizaciju. Pri tome, Ustavni sud ističe da osporenim Zakonom nisu utvrđene naknade i druga primanja koja javni tužilac i zamenika javnog tužioca imaju pravo da ostvaruju na osnovu obavljanja javnotužilačke funkcije tj. u tzv. redovnim situacijama, niti ko je nadležan za njihovo propisivanje, da bi osporenim članom 73. stav 2. Zakona u delu koji se odnosi na određivanje osnovne plate u slučaju premeštaja, odnosno upućivanja, zakonodavac dao ovlašćenje Državnom veću tužilaca da zamenicima javnih tužilaca u slučaju premeštaja ili upućivanja (i to samo tada) propiše naknade i ostala primanja, a da se pri tome ne zna koje su to naknade, pod kojim uslovima se određuju, kolika im je visina, niti na koji način se ostvaruje pravo na njih. Povodom navedenog, Ustavni sud smatra da se kao osnovano može postaviti pitanje da li Državno veće tužilaca, s obzirom na svoju Ustavom utvrđenu nadležnost, može svojim aktom „izvorno“, tj. neposredno uređivati naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije, imajući u vidu da ovim zakonom, a ni drugim zakonom, nisu na poseban način uređena pitanja koja se odnose na naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije. Naime, u konkretnom slučaju može se postaviti pitanje postojanja ustavnopravnog okvira za davanje ovog ovlašćenja Državnom veću tužilaca, imajući u vidu da Zakon o državnom tužilaštvu ne sadrži odredbe kojima su utvrđeni uslovi, način i postupak za ostvarivanje prava na naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije, kao i da je Zakonom o državnom veću tužilaca, saglasno odredbama čl. 164. i 165. Ustava, utvrđena nadležnost Državnog veća tužilaca, i da je<strong> ovaj organ u domenu donošenja opštih pravnih<strong> akta, nadležan samo za donošenje Pravilnika o merilima za vrednovanje rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Takođe, može se postaviti pitanje da li rešenje iz člana 165. Ustava, da Državno veće tužilaca vrši „i druge poslove određene zakonom“, može biti pravni osnov za utvrđivanje nadležnosti Državnog veća tužilaca iz člana 73. stav 2. Zakona. <p style="text-align: justify;">U pogledu osporenog člana 73. stav 5. Zakona, Ustavni sud najpre ukazuje da je član 73. Zakona dopunjen odredbama st. 5. i 6. Zakona na osnovu izmena i dopuna ovog zakona, koje su izvršene u novembru mesecu 2013. godine, saglasno Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, broj 101/13). Ovim odredbama Zakona je propisano da pravo na naknadu za odvojen život imaju javni tužioci, odnosno zamenici javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima i da pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana utvrđuje Državno veće tužilaca. Ustavni sud dalje konstatuje da su navedenim dopunama člana 73. Zakona iz 2013. godine, po prvi put u ovom zakonu uređena određena pitanja koja se odnose na ostvarivanje prava na jednu konkretnu naknadu javnog tužioca i zamenika javnog tužioca u toku vršenja javnotužilačke funkcije, tj. naknade za odvojen život, imajući u vidu da naknade i druga primanja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca nisu bila predmet uređenja ovog zakona. <p style="text-align: justify;">Povodom navedenog, Ustavni sud konstatuje da se najpre kao sporno otvara pitanje zašto je samo naknada za odvojen život javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca utvrđena osporenim Zakonom, odnosno da li je navedeno pravo propisano ovim zakonom saglasno članu 51. stav 4. Zakona, kojim je dozvoljeno drugačije uređenje ostvarivanja prava iz radnog odnosa javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca na osnovu Zakona o javnom tužilaštvu u odnosu na propise koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica. Međutim, osporenim odredbama člana 73. st. 5. i 6. Zakona nisu određeni neki posebni, tj. drugačiji uslovi za sticanje ovog prava od uslova koji su propisani Uredbom Vlade, a odnose se na udaljenost novog radnog mesta u odnosu mesto prebivališta i prethodno radno mesto javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca, njegovu odvojenost od porodice i nerešeno stambeno pitanje, već je kao jedini uslov za sticanje ovog prava određena vrsta tužilaštva u kome svoju funkciju obavlja javni tužilac, odnosno zamenik javnog tužioca. Naime, osporenom odredbom Zakona ovo pravo je dato samo javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima, iz čega sledi da pravo na naknadu za odvojen život nemaju javni tužioci i njihovi zamenici u osnovnim i višim tužilaštvima. Saglasno navedenom, za Ustavni sud je sporno da li utvrđivanje prava na naknadu za odvojen život na način kako je to učinjeno osporenim članom 73. stav 5. Zakona predstavlja uređivanje ovog pitanja u skladu sa odredbom člana 21. stav 1. Ustava, prema kojoj su svi pred Ustavom i zakonom jednaki.<strong> Pri tome, Ustavni sud ističe da smisao instituta naknade troškova za odvojen život od porodice jeste svojevrsna kompenzacija troškova koji nastaju usled premeštaja nosioca javnotužilačke funkcije u drugo mesto rada i koji zbog toga živi odvojeno od porodice i nema rešeno stambeno pitanje u novom mestu rada. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da se kao sporno može postaviti pitanje da li ostvarivanje prava na naknadu za odvojen život javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u zavisnosti od vrste javnog tužilaštva u kome oni vrše svoju funkciju može biti legitimni osnov za različito postupanje u ostvarivanju ovog prava iz radnog odnosa, odnosno da li u konkretnoj situaciji postoji legitimni cilj za različito uređivanje prava na navedenu naknadu nosilaca javnotužilačke funkcije. <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">VI <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: justify;">Polazeći od svega navedenog, sadržine osporenih odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona, podnetih inicijativa i navedenih odredaba Ustava, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja: <p style="text-align: justify;">- da li je ovlašćenje Državnog veća tužilaca da propisuje naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten ili upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju (član 73. stav 2. Zakona), u saglasnosti sa jedne strane sa odredbama člana 98. i 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kojima je utvrđena zakonodavna nadležnost Narodne skupštine u domenu uređivanja odnosa iz nadležnosti Republike Srbije utvrđene članom 97. Ustava i člana 123. tačka 3. Ustava, kojom su utvrđena normativna ovlašćenja Vlade da donosi propise u izvršavanju zakona, a sa druge strane sa odredbama čl. 164. i 165. Ustava, kojima je opredeljen Ustavni položaj i utvrđena nadležnost Državnog veća tužilaca; <p style="text-align: justify;">- da li se utvrđivanjem prava na naknadu za odvojen život samo određenim kategorijama javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca iz osporenog člana 73. stav 5. Zakona, narušava ustavni princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava i načelo zabrane diskriminacije, utvrđeno stavom 3. istog člana Ustava, odnosno da li za ovakvo različito zakonsko uređivanje prava za lica koja se mogu naći u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji postoji objektivno i razumno opravdanje. <p style="text-align: justify;">Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbi člana 73. st. 2. i 5. Zakona o javnom tužilaštvu, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak normativne kontrole. <p style="text-align: justify;">Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja. <p style="text-align: justify;">Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci. <p> <p> <p style="text-align: center;">PREDSEDNIK VEĆA <p style="text-align: center;"> <p style="text-align: center;">Vesna Ilić Prelić <br /> <hr size="1" /> <p><a href="file:///C:/Users/korisnik/Documents/Dokumenti%20sa%20Svetlaninog%20kompa/Odluke%20US%20-%20ODLUKE,%20RESENjA%20I%20ZAKLjUCCI/Odluke%20i%20resenja%202015/IU%20resenja/IUz-80-2014%20pokretanje.doc#_ftnref1">[1] Državno veće tužilaca je dopisom A br. 229/15 od 4. juna 2015. godine obavestilo Ustavni sud da se na nosioce javnotužilačke funkcije, kada se radi o ostvarivanju prava na naknade i druga primanja koja javni tužioci i zamenici javnih tužilaca ostvaruju za vreme obavljanja javnotužilačke funkcije, primenjuju Zakon o radu, Zakon o javnom tužilaštvu, Uredba o naknadama i drugim primanjima izabranih i postavljenih lica u državnim organima i Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika.