Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o eksproprijaciji
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijative za utvrđivanje neustavnosti više odredaba Zakona o eksproprijaciji. Sud je ocenio da su osporena rešenja o javnom interesu, naknadi, rokovima i korisnicima eksproprijacije u skladu sa Ustavom, štiteći i javni interes i načelo pravne sigurnosti.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2009. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 1, 5, 6. i 8, člana 15. st. 3. i 4, čl. 20, 36, 42, i 72a Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', br. 53/95, 23/01-Odluka Saveznog ustavnog suda i 20/09).
2. Odbacuje se inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba čl. 12. i 43a Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 1, 5, 6, 8. i 12, člana 15. st. 3. i 4, čl. 20, 36, 42, 43a i 72a Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 53/95, ''Službeni list SRJ'', broj 16/01-Odluka Saveznog ustavnog suda i ''Službeni glasnik RS'', br. 23/01-Odluka Ustavnog suda i 20/09).
Podnosilac prve inicijative smatra da osporenom odredbom člana 1. Zakona nije izvršeno terminološko usklađivanje i preciziranje predmeta uređivanja ovog zakona, saglasno odredbi člana 58. stav 2. Ustava, imajući u vidu da ustavna odredba ne sadrži reč''eksproprijacija'' koja postoji u osporenoj odredbi Zakona, što je, kako inicijator smatra, u suprotnosti sa odredbom člana 194. stav 3. Ustava, kojom je utvrđeno da svi zakoni i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao ni sa odredbom člana 18. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da se ljudska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, pa se stoga i ustavne odredbe kojima su ta prava garantovana neposredno primenjuju, bez njihovog unošenja u zakon, jer se zakonom može samo propisivati način ostvarivanja prava zajemčenih Ustavom. Povodom osporenih odredaba člana 5. Zakona, inicijator navodi da ove odredbe nisu u saglasnosti sa odredbama člana 21. st. 1. 2. i 3. i člana 36. Ustava, jer na osnovu osporene odredbe stava 1. ovog člana Zakona korisnici eksproprijacije kao investitori mogu da ostvaruju pravo službenosti samo na osnovu ovog zakona, čime su stavljeni u nejednak položaj u odnosu na druga pravna i fizička lica koja pravo službenosti mogu da ostvaruju po zakonu kojim se uređuju svojinskopravni odnosi, a gde nije potrebno utvrđivanje javnog interesa, gde se postupak ne završava u dvostepenom postupku i gde se o naknadi za ustanovljeno pravo službenosti odlučuje uz učešće veštaka, a ne određuje se od strane državnog organa, što, po navodima inicijatora, predstavlja sukob interesa, imajući u vidu ko su pretežni korisnici eksproprijacije po odredbama osporenog Zakona. Što se tiče odredbe stava 2. istog člana inicijator smatra da za ustanovljenje zakupa predviđeno ovom osporenom odredbom Zakona nema osnova u odredbama člana 58. Ustava. Podnosilac inicijative dalje navodi da su odredbe člana 6. Zakona suvišne i nepotrebne i da se na ove odredbe odnose iste primedbe koje je izneo povodom ustanovljavanja službenosti, propisanih odredbom stava 1. člana 5. Zakona. Osporavajući odredbe člana 8. Zakona inicijator navodi da eksproprijacija u korist subjekata koji su navedeni u stavu 1. ovog člana može dovesti do faktičkog oduzimanja prava svojine jednog lica u korist drugog privatnog lica, što je u suprotnosti sa odredbama člana 58. Ustava. Iste razloge inicijator navodi i pri osporavanju odredaba člana 72a Zakona. Inicijator takođe osporava pravo da se eksproprijacijom može ustanoviti pravo službenosti u korist građana, što je predviđeno stavom 2. osporenog člana 8. Zakona, s obzirom na to da, po navodima inicijatora, građanin ne može biti subjekt eksproprijacije, odnosno korisnik eksproprijacije, jer u tom slučaju ona nije uspostavljena u javnom, već u privatnom interesu. Povodom osporenih odredaba člana 12. Zakona inicijator ne navodi razloge ustavnopravne prirode za njihovo osporavanje, već traži odgovor na pitanje ''da li vlasniku građevinskog objekta koji je eksproprisan, a koji nije raniji sopstvenik zemljišta, prestaje pravo korišćenja tog zemljišta, iako je za isto platio naknadu radi izgradnje objekta?'' Što se tiče odredaba člana 20. osporenog Zakona inicijator smatra da se ovim odredbama krši član 199. stav 1. Ustava, jer građanin ima pravo da učestvuje u postupku kada se rešava o njegovim pravima i obavezama, a što pretpostavlja i njegovo izjašnjenje-saslušanje radi zaštite njegovih prava i interesa. On takođe smatra da se ovim osporenim odredbama Zakona krši i član 36. stav 2. Ustava, kojim je zajemčeno pravo na pravno sredstvo. Podnosilac inicijative smatra da rokovi utvrđeni odredbama st. 4, 5. i 6. člana 36. Zakona, kojima su propisani rokovi posle kojih raniji sopstvenik ne može podneti zahtev za poništaj ili izmenu pravosnažnog rešenja, nisu u saglasnosti sa Ustavom, jer ovakva zakonska rešenja predstavljaju podržavljenje privatne svojine, bez osnova u Ustavu, čime se, po navodima inicijatora, uvodi nacionalizacija, koja Ustavom nije dozvoljena. Povodom osporenih odredaba člana 42. Zakona, inicijator smatra da se prilikom određivanja naknade za eksproprisano poljoprivredno ili građevinsko zemljište, vlasnici tih nepokretnosti dovode u neravnopravan položaj kako u odnosu na korisnike eksproprijacije, tako i u odnosu na vlasnike drugih vrsta nepokretnosti, jer se procena vrednosti eksproprisanog zemljišta vrši od strane nadležnog državnog organa, što nije slučaj kod drugih vrsta nepokretnosti čija procena se vrši od strane veštaka. Na kraju, inicijator navodi da upućivanje na pojedine članove nekog drugog zakona, kako je to predviđeno odredbama tač. 1. i 2. stava 1. člana 43a Zakona nije u skladu sa Ustavom, imajući u vidu da izmene odredaba tih zakona automatski povlače i izmene osporenog Zakona.
Drugom inicijativom su osporene samo odredbe člana 15. st. 3. i 4. Zakona. Inicijator smatra da su osporene odredbe u suprotnosti sa odredbama člana 58. Ustava, jer se vlasniku poljoprivrednog zemljišta koje se ekspropriše radi izgradnje infrastrukturnih objekata, onemogućava da naknadu za oduzeto zemljište dobije u novcu, već je dobija u vidu drugog poljoprivrednog zemljišta čime, po navodima inicijatora, faktički dolazi do prinudne trampe zemlje. Po mišljenju inicijatora osporene odredbe Zakona su u suprotnosti i sa odredbama člana 82. Ustava, jer se ovim odredbama privatna svojina na poljoprivrednom zemljištu koje se ekspropriše radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata, dovodi u neravnopravan položaj, time što se jedino za poljoprivredno zemljište prilikom eksproprisanja ranijem vlasniku naknada ne određuje u novcu, već u vidu drugog poljoprivrednog zemljišta. Iz navedenog inicijator zaključuje da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti i sa odredbama člana 86. Ustava, jer samo kod navedenog slučaja eksproprijacije privatna svojina nema jednaku pravnu zaštitu, pošto se prilikom njenog oduzimanja ranijem vlasniku ne ostavlja mogućnost da za eksproprisano zemljište dobije naknadu u novcu. Inicijator takođe smatra da je osporenim odredbama Zakona izvršena diskriminacija po osnovu vlasništva na poljoprivrednom zemljištu koje se ekspropriše radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata, pa su ove odredbe stoga u suprotnosti i sa odredbama člana 21. Ustava.
Podnosilac treće inicijative osporava odredbe člana 15. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji (''Službeni glasnik RS'', broj 20/09), tj. člana 42. osnovnog teksta Zakona. Po navodima inicijatora, osporenom odredbom Zakona stavljen je u neravnopravan položaj vlasnik u odnosu na korisnika eksproprijacije, jer se određuje da državni organ procenjuje tržišnu cenu poljoprivrednog i građevinskog zemljišta, koje od vlasnika oduzima država u javnom interesu. Time se, po mišljenju inicijatora, vlasniku eksproprisanih nepokretnosti narušava Ustavom zajemčeno pravo na jednaku zaštitu prava pred sudovima i drugim državnim organima, utvrđeno članom 36. Ustava. Inicijator smatra da se iz istih razloga narušava i Ustavom zajemčeno pravo vlasnika eksproprisane nepokretnosti na pravo na naknadu koja ne može biti niža od tržišne cene, saglasno odredbi člana 58. stav 2. Ustava.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Zakon o eksproprijaciji je donela Narodna skupština na sednici od 26. decembra 1995. godine, a stupio je na snagu 1. januara 1996. godine. Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji na sednici od 18. marta 2009. godine, a razlozi za donošenje ovog zakona, kako je predlagač Zakona naveo u obrazloženju Predloga Zakona, su se odnosili na potrebu da se prošire oblasti u kojima se može utvrditi javni interes zbog novih oblika investicija koje su od strateškog interesa za Republiku Srbiju, da se izvrši preciziranje pojedinih zakonskih rešenja, kao i da se izvrši pravno-tehničko i terminološko usaglašavanje sa pozitivno pravnim propisima koji su doneti od 1996. godine do dana predlaganja ovog zakona. Usvojene izmene i dopune Zakona su stupile na snagu 27. marta 2009. godine.
Pojedine odredbe Zakona o eksproprijaciji iz 1995. godine su u više navrata bile predmet ocene ustavnosti pred Saveznim ustavnim sudom i Ustavnim sudom Republike Srbije. Za neke od tih odredaba se ponovo u podnetim inicijativama traži ocena ustavnosti (odredbe čl. 12, 15, 20. i 36. Zakona). Polazeći od navedenog, Ustavni sud je konstatovao da je Savezni ustavni sud na sednici od 13. marta 2001. godine doneo odluku o utvrđivanju neustavnosti odredbe člana 44. ovog Zakona, koja je prestala da važi na osnovu ove odluke. Istovremeno, Savezni ustavni sud je tada ocenio da odredbe člana 12. stav 2, člana 15, člana 20. stav 1, člana 34, člana 35. stav 1, člana 36. st. 3. i 4, čl. 45. do 50, člana 57. stav 3. i člana 60. ovog Zakona nisu nesaglasne sa Ustavom Savezne Republike Jugoslavije. Takođe je Ustavni sud Republike Srbije na sednici od 4. jula 2002. godine doneo rešenje kojim nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 12, 15, 20, 34, 35, 36, 45. do 51, člana 57. stav 3. i člana 60. Zakona o eksproprijaciji iz 1995. godine.
Pored navedenog, Ustavni sud konstatuje da je, nakon donošenja navedene odluke i rešenja donet novi Ustav od 2006. godine, pa je saglasno tome i ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona o eksproprijaciji izvršena u odnosu na važeći Ustav.
Osporenim odredbama Zakona o eksproprijaciji propisano je: da se nepokretnosti mogu eksproprisati ili se svojina na njima može ograničiti samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 1.); da eksproprijacijom može da se ustanovi i službenost na nepokretnosti ili zakup na zemljištu na određeno vreme (nepotpuna eksproprijacija), da se zakup može ustanoviti samo u slučaju kada će se zemljište, s obzirom na svrhu za koju se zakup predlaže, koristiti ograničeno vreme, a najviše do tri godine (za istraživaje rudnog i drugog blaga, korišćenje kamenoloma, vađenje gline, peska i šljunka, zakup prirodnih dobara za stavljanje pod zaštitu i sl.) i da je, po proteku roka na koji je izvršena nepotpuna eksproprijacija, korisnik eksproprijacije dužan da zemljište vrati u prvobitno stanje (član 5.); da se zemljište koje treba da služi određenoj potrebi u vezi sa izgradnjom objekata i ustanovljenjem službenosti, za koje je u skladu sa ovim zakonom utvrđen javni interes (radi smeštaja radnika, materijala, mašina i sl.) može privremeno zauzeti, a najduže do tri godine (privremeno zauzimanje), kao i da će se privremeno zauzimanje ukinuti čim prestane potreba zbog koje je određeno i zemljište vratiti u prvobitno stanje (član 6.); da se eksproprijacija može vršiti za potrebe Republike Srbije, autonomne pokrajine, grada, grada Beograda, opštine, javnih fondova, javnih preduzeća, privrednih društava koja su osnovana od strane javnih preduzeća, kao i za potrebe privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom osnovanih od strane Republike Srbije, autonomne pokrajine, grada, grada Beograda, ili opštine, ako zakonom nije drukčije određeno i da se u postupku eksproprijacije može ustanoviti službenost u korist subjekata iz stava 1. ovog člana, kao i u korist građana, ako je to zakonom predviđeno, radi postavljanja vodovodnih cevi, električnih i telefonskih kablova i sl. (član 8.); da eksproprijacijom građevinskog objekta na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini sopstveniku takvog objekta prestaje pravo korišćenja zemljišta pod objektom i zemljišta koje služi za njegovu redovnu upotrebu i da za zemljište na kome je prestalo pravo korišćenja, raniji sopstvenik tog zemljišta ima pravo na naknadu, ukoliko mu naknada ranije nije isplaćena (član 12.); da se u slučaju eksproprijacije poljoprivrednog zemljišta radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata, naknada za to zemljište određuje davanjem u svojinu ranijem sopstveniku drugog odgovarajućeg poljoprivrednog zemljišta iste kulture i klase ili odgovarajuće vrednosti u istom mestu ili bližoj okolini i da se ukoliko korisnik eksproprijacije nije u mogućnosti da ponudi drugo odgovarajuće poljoprivredno zemljište iz stava 3. ovog člana, naknada određuje u novcu (član 15. st. 3. i 4.); da se rešenje kojim se odlučuje o predlogu za utvrđivanje javnog interesa može doneti i bez prethodnog saslušanja stranaka, da se rešenje Vlade kojim je usvojen predlog za utvrđivanje javnog interesa objavljuje u "Službenom glasniku Republike Srbije" i smatra se da je dostavljeno strankama u postupku danom objavljivanja, a da se protiv rešenja Vlade kojim se odlučuje o predlogu za utvrđivanje javnog interesa, može, u roku od 30 dana od dana njegovog dostavljanja, odnosno objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", pokrenuti upravni spor kod nadležnog suda (član 20. st. 10, 12. i 13.); da po isteku roka od pet godina od pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno od dana zaključenja sporazuma o naknadi, raniji sopstvenik eksproprisane nepokretnosti, odnosno njegov naslednik ne može podneti zahtev za poništaj ili izmenu pravosnažnog rešenja o eksproprijaciji, da će se, u slučaju eksproprijacije za potrebe eksploatacije mineralnih sirovina, pravosnažno rešenje o eksproprijaciji poništiti ili izmeniti u smislu stava 3. ovog člana, ako korisnik eksproprijacije u roku od šest godina od pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno od dana zaključenja sporazuma o naknadi, nije izvršio znatnije pripremne i druge radove neophodne za eksploataciju mineralnih sirovina, da u slučaju kad je eksproprijacija izvršena za potrebe eksploatacije mineralnih sirovina na površinskim kopovima, raniji sopstvenik eksproprisane nepokretnosti, odnosno njegov naslednik, ne može podneti zahtev za poništaj ili izmenu pravosnažnog rešenja o eksproprijaciji po isteku roka od osam godina od pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno od dana zaključenja sporazuma o naknadi (član 36. st. 4, 5. i 6. ); da se naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište i građevinsko zemljište određuje u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako zakonom nije drukčije propisano i da procenu tržišne cene iz stava 1. ovog člana vrši organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnostima (član 42.); da za oduzeto građevinsko zemljište u državnoj, odnosno javnoj svojini, korisniku tog zemljišta pripada pravo na naknadu, i to - ranijem sopstveniku i drugom licu koje pravo korišćenja izvodi iz prava ranijeg sopstvenika, u smislu člana 84. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS" br. 47/03 i 34/06) - u visini tržišne vrednosti zemljišta i licu koje je postalo korisnik građevinskog zemljišta u državnoj svojini do 13. maja 2003. godine, u smislu člana 87. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS" br. 47/03 i 34/06) - u visini sredstava uloženih za pribavljanje tog zemljišta (član 43a stav 1. tač. 1) i 2)); da ako je javni interes utvrđen u skladu sa ovim zakonom u korist javnog preduzeća, a za potrebe njegovog zavisnog privrednog društva, rešenje o utvrđivanju javnog interesa može se, na zajednički zahtev javnog preduzeća i njegovog zavisnog privrednog društva, izmeniti tako da korisnik eksproprijacije bude zavisno privredno društvo, ako to društvo po odredbama ovog zakona može biti korisnik eksproprijacije i da u slučaju iz stava 1. ovog člana zavisno privredno društvo ima prava i obaveze javnog preduzeća u pogledu eksproprijacije nepokretnosti i izmirenja naknade za eksproprisanu nepokretnost (član 72a).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je, pored ostalog: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinačnog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1, 2. i 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 86. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 194. stav 3.); da svako ima pravo da koristi svoj jezik u postupku pred sudom, drugim državnim organom ili organizacijom koja vrši javna ovlašćenja, kada se rešava o njegovom pravu ili obavezi (član 199. stav 1.).
Iz navedenih odredaba Ustava sledi da je pravo svojine jedno od Ustavom zajemčenih prava i da to pravo može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Prema tome, eksproprijacija kao prinudna mera kojom se vrši oduzimanje nepokretnosti ili ograničava pravo svojine na nepokretnostima u javnom interesu, mora biti uređena zakonom, jer se radi o oduzimanju, odnosno ograničavanju jednog od Ustavom zajemčenih prava. Odredbom člana 1. osporenog Zakona određeno je pod kojim uslovima se nepokretnosti mogu eksproprisati, odnosno kada se pravo svojine na njima može ograničiti, pa je u tom smislu preuzeta odredba člana 58. stav 2. Ustava, koja istovremeno predstavlja i ustavni osnov za donošenje ovog zakona. Po oceni Ustavnog suda, ne stoje navodi inicijatora da osporena odredba člana 1. Zakona nije u saglasnosti sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava, s obzirom na to da u Ustavu stoje reči: ''Pravo svojine može biti oduzeto...'', dok je u osporenom članu 1. Zakona navedeno: ''Nepokretnosti se mogu eksproprisati...'', jer ova razlika u pojmovnom smislu, ne predstavlja nesaglasnost navedenih odredaba. Naime, predmet eksproprijacije mogu biti samo nepokretnosti pod kojima se, u smislu ovog zakona, podrazumevaju zemljišta, zgrade i drugi grđevinski objekti, pa se saglasno tome, oduzimanje prava svojine i ograničenje tog prava može vršiti eksproprijacijom samo na navedenim nepokretnostima, a ne i na drugim stvarima koje mogu biti predmet prava svojine, što znači da je navedenom ustavnom odredbom o ograničenjima prava svojine obuhvaćena i eksproprijacija nepokretnosti. Stoga je, po oceni Ustavnog suda, osporena odredba u skladu i sa odredbom člana 194. stav 3. Ustava, jer je predmet uređivanja osporenog Zakona određen saglasno ustavnopravnim odredbama koje se odnose na ovlašćenje za uređivanje pitanja obuhvaćenim ovim Zakonom. U pogledu navoda inicijatora da ova osporena odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 18. stav 1. Ustava, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani, jer oduzimanje ili ograničavanje prava svojine u javnom interesu predstavlja Ustavom dopušteno ograničenje zajemčenog prava na imovinu, te se stoga sva pitanja koja se tiču eksproprijacije kao oblika ograničavanja prava svojine moraju urediti zakonom, a što je saglasno odredbi člana 20. stav 1. Ustava.
Povodom navoda inicijatora da su osporenim odredbama člana 5. Zakona, kojima je propisano, između ostalog, da se eksproprijacijom može ustanoviti i službenost na nepokretnosti, povređene odredbe čl. 21. st. 1, 2. i 3. Ustava, jer se korisnici eksproprijacije stavljaju u nejednak položaj u odnosu na vlasnike povlasnog dobra, koji uživaju pravo službenosti, saglasno Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa, Ustavni sud je konstatovao da se ne mogu vršiti poređenja u pogledu načina ostvarivanja i uživanja ovih prava po osnovu dva različita zakona, pa stoga, u konkretnom slučaju, ne postoji narušavanje ustavnog načela zabrane diskriminacije po različitim osnovima. Naime, ovo načelo podrazumeva da se za subjekte koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji moraju obezbediti isti uslovi za ostvarivanje nekog prava, što i jeste određeno osporenim odredbama člana 5. Zakona. S obzirom na to da inicijator navodi iste razloge za osporavanje odredaba člana 6. Zakona, kojima je uređeno privremeno zauzeće zemljišta koje služi određenoj potrebi u vezi sa izgradnjom objekta, Ustavni sud je ocenio, da ove odredbe nisu nesaglasne sa Ustavom, iz razloga koji su navedeni prilikom ocene ustavnosti odredaba člana 5. Zakona.
Što se tiče navoda inicijatora da su osporene odredbe člana 8. Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 58. stav 2. Ustava, jer se na osnovu ovih odredaba omogućava manjinskim privatnim vlasnicima u privrednim društvima sa većinskim državnim kapitalom da postanu suvlasnici na oduzetoj nepokretnosti, čime se u tom delu vrši oduzimanje privatne svojine jednog lica u korist privatne svojine drugog lica, Ustavni sud je ocenio da se osporenim odredbama ne narušava ustavni princip da se eksproprijacija može vršiti samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona. Naime, ne može se smatrati da je eksproprijacija izvršena delom u tzv. ''privatnom interesu'', ako je korisnik eksproprijacije privredno društvo sa većinskim državnim kapitalom, jer suvlasnički odnos u privrednom društvu i utvrđivanje javnog interesa za eksproprijaciju su pitanja koja se ne mogu dovesti u pravnu vezu, pa se saglasno tome ne može odredbom kojom se određuju subjekti za čije potrebe se može vršiti eksproprijacija dovesti u vezu sa odredbom o utvrđivanju javnog interesa. Iz istih razloga i odredba stava 2. člana 8. Zakona, kojom je predviđeno da se u toku eksproprijacije može ustanoviti službenost u korist građana, po oceni Suda, nije u suprotnosti sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava, kao ni odredba člana 72a Zakona, kojom je propisano pod kojim uslovima zavisno privredno društvo nekog javnog preduzeća može postati korisnik eksproprijacije umesto tog javnog preduzeća, jer su razlozi za osporavanje ove odredbe identični razlozima za osporavanje odredaba člana 8. Zakona.
U vezi osporenih odredaba člana 15. st. 3. i 4. Zakona, kojima je predviđeno da će se vlasniku poljoprivrednog zemljišta koje se ekpropriše radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata obezbediti naknada davanjem u svojinu nekog drugog odgovarajućeg poljoprivrednog zemljišta, a samo izuzetno naknada u novcu ukoliko korisnik eksproprijacije nije u mogućnosti da ponudi odgovarajuće poljoprivredno zemljište, Ustavni sud je ocenio da nisu u nesaglasnosti sa Ustavom zajemčenim principom da se za eksproprisanu nepokretnost mora dobiti naknada koja ne može biti niža od tržišne. Naime, Ustav pojam naknade ne ograničava samo na davanje u novcu, već naknada može podrazumevati i davanje drugog odgovarajućeg zemljišta čija vrednost ne može biti niža od tržišne vrednosti eksproprisanog zemljišta. Stoga i odredba člana 11. Zakona o eksproprijaciji propisuje da se naknada za eksproprisanu nepokretnost određuje u novcu, ukoliko ovim zakonom nije drukčije određeno. Jedan od slučajeva kada se naknada za eksproprisano zemljište ne određuje u novcu predviđen je odredbama člana 15. st. 3. i 4. Zakona. Imajući u vidu da se vlasnicima eksproprisanog poljoprivrednog zemljišta određuje naknada u drugom odgovarajućem poljoprivrednom zemljištu, koje mora biti iste kulture i klase ili odgovarajuće vrednosti, u istom mestu ili bližoj okolini, Ustavni sud je konstatovao da su na ovaj način utvrđeni kriterijumi kojima se štiti princip da naknada ne može biti niža od tržišne, pa stoga, po oceni Suda, ovi vlasnici zemljišta, na osnovu osporenih zakonskih odredaba nisu dovedeni u nejednak položaj na tržištu, niti je narušen ustavni princip o jednakoj pravnoj zaštiti svih oblika svojine. Ustavni sud je takođe ocenio da osporene odredbe člana 15. st. 3. i 4. Zakona nisu nesaglasne sa odredbama člana 21. Ustava, jer se njima ne krši princip zabrane diskriminacije, imajući u vidu da se ovim principom ne obezbeđuje apsolutna jednakost, već jednakost za sve one pravne subjekte koji se nađu u istoj pravnoj situaciji, što znači da svi vlasnici eksproprisanih nepokretnosti moraju da dobiju naknadu koja ne može biti manja od tržišne, a što je i predviđeno i osporenim odredbama Zakona. Ustavni sud ukazuje da je navedenim zakonskim rešenjem upravo obezbeđena zaštita vlasnika poljoprivrednog zemljišta, dakle lica koja, po pravilu, prihode ostvaruju iskorišćavanjem tog zemljišta, time što kao naknadu za eksproprisano zemljište dobijaju drugo odgovarajuće poljoprivredno zemljište kako bi njegovim iskorišćavanjem mogli da nastave da stiču prihode.
Osporenim odredbama člana 20. Zakona propisan je način i postupak utvrđivanja javnog interesa. Osporavajući odredbu stava 10. ovog člana Zakona, kojom je propisano da se rešenje kojim se odlučuje o predlogu za utvrđivanje javnog interesa može doneti i bez prethodnog saslušanja stranaka, inicijator je naveo da iste nisu u saglsanosti sa odredbom člana 199. stav 1. Ustava, koja se odnosi na upotrebu maternjeg jezika u postupku pred državnim organima i organizacijama kada se odlučuje o njegovom pravu ili obavezi. Prema oceni Ustavnog suda, ove dve odredbe se ne mogu dovesti u pravnu vezu, jer je osporenom odredbom Zakona omogućeno donošenje rešenja bez saslušanja stranaka, pa stoga se i ne može govoriti o upotrebi maternjeg jezika pred državnim organima, jer je iz ovog postupka isključena stranka, s obzirom da se radi o predlogu za utvrđivanje javnog interesa, a ne o pravima vlasnika eksproprisane nepokretnosti. Takođe, prema oceni Suda ne stoje navodi inicijatora da je osporenim odredbama stava 13. ovog člana povređeno ustavno pravo na pravno sredstvo, jer se ovim pravom jemči da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo radi zaštite svojih prava, odnosno interesa, a jedno od tih sredstava je i pokretanje upravnog spora, koje je predviđeno osporenom odredbom.
Osporenim odredbama člana 36. Zakona predviđeni su rokovi za podnošenje zahteva za poništaj ili izmenu pravosnažnog rešenja o eksproprijaciji, u slučaju da korisnik eksproprijacije nije izvršio znatnije radove na eksproprisanoj nepokretnosti, kao i prekluzivni rokovi nakon čijeg proteka raniji sopstvenik eksproprisane nepokretnosti, odnosno njegov naslednik gube pravo na podnošenje navedenih zahteva. Imajući u vidu da se poništaj, odnosno izmena pravosnažnog rešenja o eksproprijaciji sprovodi u upravnom postupku, uvođenje prekluzivnih rokova od pet godina od pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno od dana zaključenja sporazuma o naknadi za eksproprijaciju nepokretnosti i osam godina od pravosnažnosti odluke o naknadi, odnosno od dana zaključenja sporazuma o naknadi za eksproprijaciju nepokretnosti radi eksploatacije rudnog blaga, saglasno je načelu pravne sigurnosti i načelu pravnosnažnosti u upravnom postupku. Naime, određivanjem krajnjeg roka u kome raniji vlasnici eksproprisane nepokretnosti, odnosno njihovi naslednici mogu podneti zahtev za poništaj ili izmenu pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji, obezbeđena je pravna sigurnost za sve učesnike u postupku eksproprijacije, jer je svima učinjen izvesnim jedan važan element u postupku sprovođenja eksproprijacije, a odnosi se na rok u kome jedna strana – raniji sopstvenik eksproprijacije, odnosno njegov naslednik može osporavati rešenje o eksproprijaciji, odnosno nakon čijeg isteka druga strana – korisnik eksproprijacije sa sigurnošću može tvrditi da se više ne može osporavati zakonitost rešenja o eksproprijaciji. Rešenjem sadržanim u osporenoj zakonskoj odredbi upravo se obezbeđuje ostvarivanje načela pravne sigurnosti u upravnom postupku koje podrazumeva da je postupak ispitivanja zakonitosti donetih upravnih akata moguć samo do određenog trenutka. Rokovi predloženi ovim osporenim odredbama upravo određuju taj krajnji trenutak kada se više ne može napadati rešenje o eksproprijaciji od strane ranijeg vlasnika, odnosno njegovog naslednika, čime je poštovano i načelo pravnosnažnosti u upravnom postupku. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da se osporenim odredbama člana 36. Zakona ne narušava ustavno načelo o obaveznosti postojanja javnog interesa prilikom sprovođenja eksproprijacije, kao vida oduzimanja, odnosno ograničavanja prava svojine, niti se na navedeni način vrši nacionalizacija, koja Ustavom nije dozvoljena.
Povodom navoda inicijatora da se osporenom odredbom člana 42. Zakona dovode u neravnopravan položaj vlasnici eksproprisanog poljoprivrednog i građevinskog zemljišta u odnosu na korisnike eksproprijacije, jer se ovom odredbom određuje da procenu tržišne cene za eksproprijaciju ovog zemljišta vrši organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava, Ustavni sud je ocenio da se na predviđeni način ne dovode u neravnopravan položaj vlasnici eksproprisanog zemljišta, jer navedeni organ ne određuje tržišnu cenu nepokretnosti, već samo vrši njenu procenu. Naime, zadatak ovog organa je da izvrši procenu tržišne cene zemljišta koje se ekspropriše, što ujedno predstavlja i najniži iznos naknade za eksproprijaciju poljoprivrednog i građevinskog zemljišta, saglasno odredbi člana 58. stav 2. Ustava. Ovako određena cena je istovremeno i najniža cena koju korisnik eksproprijacije može ponuditi ranijem vlasniku eksproprisanog zemljišta u postupku za određivanje naknade, koji se sprovodi u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji i Zakonom o vanparničnom postupku, ukoliko se korisnik eksproprijacije i raniji vlasnik eksproprisanog zemljišta sporazumno ne dogovore o visini naknade za eksproprijaciju. Imajući u vidu da organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava vrši samo procenu tržišne cene eksproprisanog zemljišta, da ne određuje naknadu za eksproprijaciju umesto korisnika eksproprijacije i da se sprovodi postupak za određivanje naknade između nosilaca prava u postupku eksproprijacije, Ustavni sud je ocenio da se osporenim odredbama ne narušava ni Ustavom zajemčeno pravo na jednaku zaštitu prava pred sudovima i drugim državnim organima, jer se osporenom odredbom člana 42. ne zadire u prava korisnika eksproprijacije i ranijeg vlasnika eksproprisanog zemljišta u postupku za određivanje naknade za eksproprijaciju pred opštinskim organom uprave ili pred nadležnim sudom. Povodom ostalih navoda inicijatora koji se odnose na pretpostavke oko primene osporene odredbe i zalaganja za neka nova zakonska rešenja u ovoj oblasti, Ustavni sud ukazuje da saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni opravdanost i celishodnost zakonskih rešenja.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 1, 5, 6. i 8. člana 15. st. 3. i 4, čl. 20, 36, 42, i 72a Zakona o eksproprijaciji nisu osnovane, te ih, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), nije prihvatio.
Povodom osporavanja odredaba čl. 12. i 43a Zakona, Ustavni sud je zaključio da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan za davanje odgovora i tumačenja zakonskih odredaba, kao ni da ceni nomotehniku izrade zakona, a kako podneta inicijativa u ovom delu ne sadrži ustavnopravne razloge osporavanja označenih zakonskih odredaba, Sud je u ovom delu inicijativu odbacio zbog nenadležnosti, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 1. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Bosa Nenadić