Ustavnost prelaznog režima za izbor Saveta Regulatora za medije

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o elektronskim medijima. Sud je ocenio da je zakonodavac bio ovlašćen da propiše prelazni period za prestanak mandata članova Saveta radi sprovođenja novih zakonskih kriterijuma.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-88/2024
20.03.2025.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić i dr Milan Škulić, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 20. marta 2025. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 126. stav 1. Zakona o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, broj 92/23).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za ocenu ustavnosti odredbe člana 126. stav 1. Zakona navedenog u izreci, kojom je predviđeno da članovi Saveta izabrani u skladu sa Zakonom o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, br. 83/14, 6/16 - dr. zakon i 129/21) nastavljaju da obavljaju tu funkciju do isteka jedne godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.

U inicijativi se navodi da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 3, člana 21. stav 1, člana 53. i člana 197. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije. Prema stanovištu navedenom u inicijativi, osporenim zakonskim rešenjem aktuelni članovi Saveta Regulatornog tela za elektronske medije se stavljaju u nejednak položaj u odnosu na buduće članove Saveta i uskraćuje im se pravo na vršenje javne funkcije pod jednakim uslovima. Ovo iz razloga što se Zakonom uspostavljaju dva paralelna sistema prestanka mandata članova Saveta, tako što su odredbama čl. 18. i 19. Zakona propisani „redovni“ uslovi za prestanak mandata (istek vremena na koje je član Saveta izabran, smrt člana Saveta, razrešenje i podnošenje ostavke), dok je osporenom odredbom propisan poseban osnov za prestanak mandata koji važi samo za „aktuelni saziv Saveta“. Time se, po mišljenju podnosioca inicijative, narušavaju načela jednakosti svih pred zakonom i pravne sigurnosti, odnosno predvidivost zakona i zaštita legitimnih očekivanja svih građana, jer licima koja su već izabrana na funkciju člana Saveta mandat prestaje pod različitim i nejasnim uslovima koji nisu bili na snazi u vreme njihovog izbora. U inicijativi se ukazuje da je osporeno zakonsko rešenje diskriminatorno, jer licima koja budu birana na funkciju člana Saveta mandat može prestati samo iz zakonom jasno propisanih razloga. Nesaglasnost osporene odredbe Zakona sa ustavnim principom zabrane povratnog dejstva zakona obrazlaže se time da osporena odredba kojom se propisuje poseban osnov za prestanak mandata aktuelnih članova Saveta ima povratno dejstvo na mandate koji su započeli pre njenog donošenja, a koji osnov nije postojao u momentu izbora ovih članova Saveta na funkciju. Ukazujući da u konkretnom slučaju nije utvrđeno da opšti interes nalaže da osporena odredba ima povratno dejstvo, zaključuje se da sporno zakonsko rešenje nije u skladu ni sa odredbom stava 2. člana 197. Ustava. Podnosilac inicijative je predložio da Ustavni sud pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 126. stav 1. Zakona i da, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe Zakona.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, broj 92/23), koji je Narodna skupština donela na sednici održanoj 26. oktobra 2023. godine, stupio na snagu 4. novembra 2023. godine. Saglasno odredbi člana 129. Zakona, danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, br. 83/14, 6/16-dr. zakon i 129/21). Osporena odredba člana 126. stav 1. Zakona nalazi se u delu IX Zakona – „PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE“ i njome je predviđeno da članovi Saveta izabrani u skladu sa Zakonom o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, br. 83/14, 6/16 - dr. zakon i 129/21) nastavljaju da obavljaju tu funkciju do isteka jedne godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Ustavni sud nalazi da su za razmatranje navoda i razloga iznetih u inicijativi od značaja i sledeće odredbe važećeg Zakona o elektronskim medijima:

- član 6. stav 1. kojim je propisano da je Regulatorno telo za elektronske medije (Regulator), osnovano ovim zakonom, samostalna i nezavisna regulatorna organizacija sa svojstvom pravnog lica, koja vrši javna ovlašćenja u cilju: delotvornog sprovođenja utvrđene politike u oblasti pružanja medijskih usluga u Republici Srbiji; unapređivanja kvaliteta i raznovrsnosti usluga elektronskih medija; doprinosa očuvanju, zaštite i razvoja slobode mišljenja i izražavanja i slobodnog protoka informacija; u cilju zaštite interesa javnosti u oblasti elektronskih medija, obezbeđivanja pluralizma i zabrane diskriminacije i zaštite korisnika usluga elektronskih medija, u skladu sa odredbama ovog zakona, na način primeren demokratskom društvu;

- član 8. kojim je propisano da je Savet Regulatora jedan od organa Regulatora;

- član 10. kojim je predviđeno: da Savet Regulatora (Savet) ima devet članova koji se biraju iz reda uglednih stručnjaka iz oblasti koje su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Regulatora i da član Saveta može biti samo lice koje ima ugled u javnosti, koje se svojim radom i aktivnostima zalagalo za slobodu izražavanja, slobodan protok informacija, ostvarivanje ljudskih prava, razvoj civilnog društva, unapređenje demokratije, poštovanje ustavnosti i zakonitosti (stav 1.); da član Saveta može biti samo lice koje ima visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine, koje je državljanin Republike Srbije i ima prebivalište na teritoriji Republike Srbije, kao i da je prilikom predlaganja i izbora članova Saveta potrebno voditi računa o principu rodne ravnopravnosti (stav 2.); da se stručnjacima iz oblasti koje su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Regulatora smatraju: 1) lica u nastavnom ili naučnoistraživačkom zvanju koja imaju najmanje deset godina radnog iskustva u struci, na fakultetima na kojima se studira novinarstvo, komunikologija i mediji, u oblastima i naučnim disciplinama u vezi sa novinarstvom, komunikologijom i medijima, ukoliko studijski programi na tim fakultetima postoje najmanje 20 godina; 2) novinari i urednici sa najmanje deset godina iskustva na poslovima proizvodnje i uređivanja sadržaja ili rukovođenja u elektronskim medijima, na radiju i televiziji; 3) stručnjaci koji imaju najmanje deset godina iskustva u poslovanju elektronskih medija, ili se bave medijskim tržištem i ostalim poslovima u oblasti elektronskih medija u stručnim domaćim i međunarodnim organizacijama, naročito: pravnici, politikolozi, komunikolozi, sociolozi; 4) muzički umetnici, pisci, producenti, dramski i audiovizuelni umetnici koji imaju najmanje deset godina iskustva u radu na programima elektronskih medija; 5) istraživači medija koji se najmanje deset godina bave istraživanjem medija na univerzitetima, institutima i drugim stručnim organizacijama ili organizacijama civilnog društva (stav 3.);

- član 11. stav 1. kojim je propisano da članove Saveta bira Narodna skupština, na predlog ovlašćenih predlagača;

- član 12. prema kome ovlašćenje i dužnost da predlažu po dva člana Saveta imaju sledeći ovlašćeni predlagači: 1) Zaštitnik građana, poverenik za ravnopravnost, poverenik za zaštitu informacija od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti; 2) univerziteti akreditovani u Republici Srbiji; 3) udruženja izdavača elektronskih medija u Republici Srbiji čiji članovi imaju najmanje 30 dozvola za pružanje audio i audio-vizuelnih medijskih usluga, a registrovana su najmanje tri godine pre raspisivanja javnog poziva; 4) udruženja novinara u Republici Srbiji, od kojih svako udruženje ima najmanje 300 članova sa plaćenom članarinom, a registrovana su najmanje tri godine pre raspisivanja javnog poziva; 5) udruženja filmskih, scenskih i dramskih umetnika i udruženja kompozitora u Republici Srbiji, ako su registrovana najmanje tri godine pre raspisivanja javnog poziva; 6) udruženja čiji su ciljevi ostvarivanje slobode izražavanja ako su registrovana najmanje tri godine pre dana raspisivanja javnog poziva a imaju najmanje tri realizovana projekta u ovoj oblasti u poslednje tri godine; 7) udruženja čiji su ciljevi zaštita dece, ako su registrovana najmanje tri godine pre dana raspisivanja javnog poziva a imaju najmanje tri realizovana projekta u ovoj oblasti u poslednje tri godine; 8) nacionalni saveti nacionalnih manjina; 9) crkve i verske zajednice;

- član 15. stav 1. kojim je propisano da član Saveta ne može biti: 1) lice koje obavlja javnu funkciju u Republici Srbiji, autonomnoj pokrajini, odnosno jedinici lokalne samouprave, u smislu propisa koji uređuju oblast sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija; 2) funkcioner u političkoj stranci, u smislu propisa koji uređuju oblast sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija; 3) lice koje je vlasnik ili vlasnik udela pružaoca medijskih usluga, akcionar, član organa upravljanja i drugih organa, zaposlen, lice pod ugovorom ili lice koje ima interes u pravnim licima koja se bave delatnošću proizvodnje, distribucije ili emitovanja radio i televizijskog programa ili sa njima povezanim delatnostima; 4) lice koje je pravosnažno osuđeno za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest meseci; 5) lice kome je od strane odgovarajućih organa novinarskih i medijskih organizacija iz člana 12. tač. 4) i 5) ovog zakona, izrečena sankcija zbog neprofesionalnog i neetičkog ponašanja u obavljanju novinarske delatnosti; 6) lice koje svojim delovanjem i ponašanjem dovodi u pitanje ugled Regulatora i njegovu samostalnost i nezavisnost.

- član 17. kojim je određeno da se član Saveta bira na period od šest godina i ne može biti ponovo biran;

- član 18. kojim je propisano da mandat člana Saveta prestaje: 1) istekom vremena na koje je član Saveta izabran; 2) smrću člana Saveta; 3) razrešenjem iz razloga predviđenih ovim zakonom; 4) podnošenjem ostavke Narodnoj skupštini u pismenoj formi, u kom slučaju mandat člana Saveta prestaje danom dostavljanja ostavke.

Takođe, Ustavni sud ukazuje da je potrebno imati u vidu i pojedine odredbe Zakonom o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, br. 83/14, 6/16-dr.zakon i 129/21) koji je prestao da važi stupanjem na snagu osporenog Zakona, i to odredbe:

- člana 7. kojim je bilo propisano da Savet Regulatora ima devet članova koji se biraju iz reda uglednih stručnjaka iz oblasti koje su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Regulatora (medijski stručnjaci, ekonomisti, pravnici, inženjeri telekomunikacija i sl.), da je član Saveta funkcioner u smislu propisa kojima se uređuje sukob interesa pri vršenju javnih funkcija, kao i da član Saveta može biti samo lice koje ima visoko obrazovanje, koje je državljanin Republike Srbije i ima prebivalište na teritoriji Republike Srbije;

- člana 9. stav 1. kojim je bilo predviđeno da ovlašćenje i dužnost da predlažu po dva člana Saveta imaju ovlašćeni predlagači: 1) nadležni odbor Narodne skupštine; 2) nadležni odbor Skupštine Autonomne pokrajine Vojvodine; 3) univerziteti akreditovani u Republici Srbiji zajedničkim dogovorom; 4) udruženja izdavača elektronskih medija u Republici Srbiji čiji članovi imaju najmanje 30 dozvola za pružanje audio i audio-vizuelnih medijskih usluga i udruženja novinara u Republici Srbiji, od kojih svako ponaosob ima najmanje 500 članova, a registrovana su najmanje tri godine pre raspisivanja javnog poziva, zajedničkim dogovorom; 5) udruženja filmskih, scenskih i dramskih umetnika i udruženja kompozitora u Republici Srbiji, ako su registrovana najmanje tri godine pre raspisivanja javnog poziva, zajedničkim dogovorom; 6) udruženja čiji su ciljevi ostvarivanje slobode izražavanja i zaštita dece, ako su registrovana najmanje tri godine pre dana raspisivanja javnog poziva a imaju najmanje tri realizovana projekta u ovoj oblasti u poslednje tri godine, zajedničkim dogovorom; 7) nacionalni saveti nacionalnih manjina, zajedničkim dogovorom; 8) crkve i verske zajednice, zajedničkim dogovorom.

Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje se traži pokretanje ustavnosudskog postupka je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (član 21. stav 1.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo i da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona. (član 197. st. 1. i 2.).

Polazeći od nadležnosti Narodne skupštine da, saglasno odredbi člana 97. tačka 10. Ustava, uređuje, pored ostalog, sistem u oblasti javnog informisanja, kao i odredbe člana 137. stav 3. Ustava, kojom je utvrđeno da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima, Ustavni sud konstatuje da je Narodna skupština bila nadležna za donošenje novog, sada važećeg Zakona o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, broj 92/23), kojim se, kako je propisano odredbom člana 1. Zakona, u skladu sa međunarodnim aktima i standardima, uređuje, između ostalog, organizacija i rad Regulatornog tela za elektronske medije. Ustavni sud dalje konstatuje da važećim Zakonom donetim 2023. godine nije izmenjen pravni položaj Regulatornog tela za elektronske medije, kao i da je Savet Regulatora i dalje jedan od organa predviđenih Zakonom, ali da su odredbama člana 10. Zakona uslovi propisani za izbor člana Saveta i po obimu i po sadržini znatno širi od uslova koji su bili predviđeni ranije važećim Zakonom, kao i da važeći Zakon, za razliku od Zakona koji je prestao da važi, u članu 15. stav 1. detaljno propisuje razloge zbog kojih neko lice ne može biti član Saveta. Takođe, Zakonom koji je na snazi drugačije je uređeno pitanje trajanja mandata članova Saveta. Konačno, Ustavni sud konstatuje da postoji razlika i u odnosu na subjekte koji imaju svojstvo ovlašćenih predlagača kanditata za članove Saveta, koja ne može biti tumačena samo kao preciznije definisanje subjekata koji su bili ovlašćeni predlagači prema ranije važećem Zakonu, budući da, saglasno odredbama člana 12. Zakona, svojstvo ovlašćenog predlagača više nemaju nadležni odbori Narodne skupštine i Skupštine Autonomne pokrajine Vojvodina. Štaviše, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbi člana 13. stav 1. Zakona, odbor Narodne skupštine nadležan za informisanje, koji je imao svojstvo ovlašćenog predlagača, sada ima administrativno-tehničku ulogu u postupku izbora članova Saveta.

Imajući u vidu različito uređivanje navedenih pitanja, Ustavni sud ocenjuje da je Narodna skupština bila nadležna da uredi i prelazni režim vezano za nastavak, odnosno prestanak mandata članova Saveta koji su izabrani u skladu sa Zakonom koji je prestao da važi. U tom smislu, Ustavni sud ističe da je Narodna skupština, u okviru zakonodavne politike koju je nadležna da vodi, bila ovlašćena da predvidi: a) da mandat ranije izabranih članova Saveta prestaje stupanjem na snagu Zakona, b) da ranije izabrani članovi Saveta nastavljaju da obavljaju funkciju do isteka mandata na koji su izabrani, ili v) da ranije izabrani članovi Saveta nastavljaju da obavljaju funkciju do isteka određenog vremenskog perioda u kome treba da bude sproveden izbor članova Saveta u skladu sa važećim Zakonom. Opredeljujući se osporenom odredbom Zakona za prelazno rešenje po kome članovi Saveta izabrani u skladu sa Zakonom o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, br. 83/14, 6/16 - dr. zakon i 129/21) nastavljaju da obavljaju tu funkciju do isteka jedne godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, zakonodavac, po oceni Ustavnog suda, nije propisao novi razlog za prestanak funkcije člana Saveta, već je uredio tzv. tranzicioni period koji omogućava da se do dana prestanka mandata članova Saveta izabranih na osnovu Zakona koji je prestao da važi, izaberu novi članovi Saveta, a da se, do njihovog izbora, obezbedi kontinuitet u vršenju nadležnosti Saveta.

Polazeći od izloženog, te činjenice da je osporena odredba jasna i određena, Ustavni sud je utvrdio da nisu prihvatljivi navodi inicijative kojima se osporava saglasnost odredbe člana 126. stav 1. Zakona sa odredbama čl. 3, 21. i 53. Ustava.

U odnosu na navode inicijatora o nesaglasnosti osporene odredbe Zakona sa ustavnim principom zabrane povratnog dejstva zakona iz člana 197. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da se osporenom odredbom, kao prelaznim rešenjem, uređuje postojeća (zatečena) pravna situacija u kojoj se lica obuhvaćena osporenom odredbom nalaze na dan stupanja na snagu Zakona, te stoga nisu prihvatljivi ni navodi inicijative o nesaglasnosti člana 126. stav 1. Zakona sa odredbama člana 197. Ustava.

Imajući u vidu sve prethodno izloženo, Ustavni sud je našao da je inicijativa neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 126. stav 1. Zakona o elektronskim medijima („Službeni glasnik RS“, broj 92/23), te je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), inicijativu odbacio.

Kako Ustavni sud nije našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporene odredbe, to nije bilo osnova ni za razmatranje predloga za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu ove zakonske odredbe.

S obzirom na izloženo Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Ustavnost prelaznog režima za izbor Saveta Regulatora za medije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti