Rešenje Ustavnog suda o inicijativama za ocenu ustavnosti Zakona o penzijskom osiguranju

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koje se tiču posebnih uslova penzionisanja i načina obračuna penzije. Inicijative za proširenje prava na porodičnu penziju na vanbračne partnere su odbačene.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-90/2008
30.06.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 30. juna 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvataju se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 43. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05 i 63/06) i inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 63. stav 3. istog zakona.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 63. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 85/05).

3. Odbacuju se inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 28, 29, 30. i 34. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 28, 29, 30. i 34, ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 43. stav 2. i ustavnosti odredbe člana 63. stav 3. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05 i 63/06), kao i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 63. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 85/2005).

U inicijativi kojom se osporavaju odredbe člana 28, 29, 30. i 34. Zakona iz tačke 1. izreke, navodi se, pored ostalog, da su osporene odredbe u nesaglasnosti s odredbama člana 18. stav 1. Ustava, kao i da se njima, suprotno odredbi člana 21. Ustava, vrši diskriminacija lica koja žive u vanbračnoj zajednici u odnosu na lica koja žive u braku. Takođe, osporene odredbe su, prema mišljenju inicijatora, u suprotnosti i sa odredbom člana 62. stav 5. Ustava, jer ne priznaju pravo na porodičnu penziju vanbračnom partneru preminulog osiguranika, čime krše i menjaju suštinu Ustavom zajamčenog prava o jednakosti bračne i vanbračne zajednice pred zakonom. Inicijator predlaže da Ustavni sud "utvrdi nesaglasnost navedenih odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju sa zahtevom da nadležni organi Republike Srbije ovaj zakon odnosno odredbe o kojima je reč usklade sa napred označenim odredbama Ustava Republike Srbije". U inicijativi kojom se osporava samo odredba člana 29. istog zakona, navodi se da je osporena odredba ''potpuno zastarela i diskriminatorska'', jer ne daje pravo udovama koje nakon smrti svojih bračnih drugova imaju navršenih 48 godina života da primaju supružnikovu porodičnu penziju, dok se u inicijativi, kojom se osporava odredba člana 28. stav 1. ovog zakona, navodi da je osporena odredba neustavna, jer se, suprotno odredbama člana 21. i člana 62. stav 5. Ustava, pravi diskriminacija između vanbračne i bračne zajednice.

U inicijativi kojom se osporava odredba člana 43. stav 2. Zakona iz tačke 1. izreke, navodi se, pored ostalog, da se osporenom odredbom, suprotno zabrani iz odredaba člana 21. st. 1, 2. i 3. Ustava, vrši diskriminacija lica koja ispunjavaju sve zakonske uslove za sticanje staža osiguranja koje se računa sa uvećanim trajanjem u skladu sa prvim stavom člana 43. Zakona, a koja ta prava ne mogu steći usled neispunjavanja uslova postavljenih propisanom odredbom. Inicijator smatra da se osporenom odredbom lica koja u momentu ostvarivanja prava na starosnu penziju nisu ovlašćena lica, odnosno zaposleni iz člana 42. Zakona, dovode u neravnopravan položaj u odnosu na ona lica koja, u momentu ostvarivanja prava, imaju to svojstvo (status), jer ne mogu ostvariti pravo utvrđeno stavom prvim člana 43. Zakona iako ispunjavaju sve uslove iz tog stava, kao i lica koja u momentu ostavrivanja prava imaju navedeni status. Time su, smatra inicijator, povređene i odredbe člana 20. i člana 194. st. 3 i 5. Ustava, kao i odredbe člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. st. 1. i 2. Protokola 12 uz navedenu konvenciju.

U inicijativi kojom se osporava odredba člana 63. stav 3. Zakona iz tačke 1. izreke, navodi se da se osporenom odredbom Zakona definiše godišnji lični koeficijent na štetu osiguranika, i to tako što im se pomenuti koeficijent smanjuje u prvoj i poslednjoj godini staža osiguranja na način da se broj meseci trajanja staža osiguranja deli sa svih 12 meseci u godini, čime se osiguranici dovode u neravnopravan položaj, suprotno odredbama čl. 21. i 23. Ustava.

Povodom inicijative kojom se osporava odredba člana 63. Zakona iz tačke 2. izreke, prvobitno je bio formiran predmet IUz-208/2008 koji je naknadno spojen sa ranije formiranim predmetom IUz-90/2008. U inicijativi se navodi, uz citiranje odredaba čl. 69, 70, 82, 83, 84, 86. i 88. Ustava, da objedinjavanje (transformacija) fondova učinjena osporenom odredbom Zakona prenebregava svojinske i druge različite odnose unutar fondova i predstavlja oblik eksproprijacije privatne svojine u korist državne svojine, što ustavno nije moguće. Dalje se navodi da su prema Ustavu sva tri oblika svojine ravnopravna, a ne potčinjena, kako to određuje zakonodavac u izmeni Zakona, čiji se deo osporava. Inicijator smatra da Ustavom uspostavljene garantije za privatnu svojinu zakonodavcu zabranjuju prevođenje pojedinih kategorija dobara i prava i menjanja ranije uspostavljenih svojina iz privatne autonomije u državno upravljanje i prenošenje ovlašćenja odlučivanja na državu ili državne subjekte. Stoga inicijator predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom će osporenu odredbu Zakona proglasiti neustavnom.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenim odredbama člana 28. Zakona utvrđeno da se članovima porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava iz člana 27. ovog zakona smatraju: 1) bračni drug; 2) deca (rođena u braku ili van braka ili usvojena, pastorčad koju je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao, unučad, braća i sestre i druga deca bez roditelja, odnosno deca koja imaju jednog ili oba roditelja koji su potpuno nesposobni za rad, a koju je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao); 3) roditelji (otac i majka, očuh i maćeha i usvojioci) koje je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao (stav 1.) i da pravo na porodičnu penziju može ostvariti i bračni drug iz razvedenog braka ako mu je sudskom presudom utvrđeno pravo na izdržavanje (stav 2.). Osporenim odredbama člana 29. Zakona bilo je, u vreme podnošenja inicijative, utvrđeno da udova stiče pravo na porodičnu penziju: 1) ako je do smrti bračnog druga, navršila 50 godina života, ili 2) ako je, do smrti bračnog druga, ili u roku od jedne godine od dana smrti bračnog druga, postala potpuno nesposobna za rad, ili 3) ako je, posle smrti bračnog druga, ostalo jedno dete ili više dece koja imaju pravo na porodičnu penziju po tom bračnom drugu, a udova obavlja roditeljsku dužnost prema toj deci, kao i da udova koja u toku trajanja prava prema tom osnovu postane potpuno nesposobna za rad, zadržava pravo na porodičnu penziju dok postoji ta nesposobnost (stav 1.), da udova koja do smrti bračnog druga nije navršila 50 godine života, ali je navršila 45 godina života, stiče pravo na porodičnu penziju kad navrši 50 godina života (stav 2.) i da udova koja u toku trajanja prava na porodičnu penziju stečenog na način iz stava 1. tač. 2) i 3) ovog člana navrši 50 godine života, trajno zadržava pravo na porodičnu penziju, a da udova kojoj pravo na porodičnu penziju prestane pre navršenih 50, ali posle navršenih 45 godina života može ponovo ostvariti pravo kad navrši 50 godina života (stav 3.). Odredbama člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 101/10) izmenjene su osporene odredbe uvećanjem godina života udove. Osporenim odredbama člana 30. Zakona bilo je, u vreme podnošenja inicijative, utvrđeno da udovac stiče pravo na porodičnu penziju: 1) ako je do smrti bračnog druga, navršio 55 godina života, ili 2) ako je, do smrti bračnog druga, ili u roku od jedne godine od dana smrti bračnog druga, postao potpuno nesposoban za rad, ili 3) ako je, posle smrti bračnog druga, ostalo jedno dete ili više dece koja imaju pravo na porodičnu penziju po tom bračnom drugu, a udovac obavlja roditeljsku dužnost prema toj deci, kao i da udovac koji u toku trajanja prava po tom osnovu postane potpuno nesposoban za rad, zadržava pravo na porodičnu penziju dok postoji ta nesposobnost (stav 1.) i da udovac koji u toku trajanja prava na porodičnu penziju stečenog na način iz stava 1. tač. 2) i 3) ovog člana navrši 55 godina života, trajno zadržava pravo na porodičnu penziju (stav 2.). I ove odredbe su menjane odredbama člana 13. navedenog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju osiguranju, uvećavanjem godina života udovca. Osporenim odredbama člana 34. Zakona utvrđeno je da se članovima uže porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, u smislu ovog zakona, smatraju bračni drug i deca (rođena u braku ili van braka ili usvojena, pastorčad i unuci) (stav 1.) i da se članovima šire porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, u smislu ovog zakona, smatraju roditelji (otac, majka, očuh, maćeha i usvojioci), braća, sestre i druga deca bez roditelja, odnosno deca koja imaju jednog ili oba roditelja koji su potpuno nesposobni za rad, a koju je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao (stav 2.). Odredbama člana 43. Zakona, čiji je stav 2. osporen, bilo je, u vreme podnošenja inicijative, utvrđeno da osiguranik iz člana 42. ovog zakona kome prestane zaposlenje s pravom na penziju pre ispunjenja uslova iz člana 19. ovog zakona, stiče pravo na starosnu penziju ako je navršio najmanje 53 godine života i 20 godina staža osiguranja, od čega najmanje 10 godina efektivno provedenih na radnim mestima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem (stav 1.) i da pravo na starosnu penziju pod uslovima iz stava 1. ovog člana ne može steći osiguranik koji u momentu ostvarivanja prava nije ovlašćeno lice odnosno zaposleni iz člana 42. ovog zakona (stav 2.). Odredbama člana 21. već navedenog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju osiguranju izmenjena je odredba stava 1. osnovnog teksta člana 43. Zakona uvećavanjem godina života, staža osiguranja i godina osiguranika efektivno provedenih na radnim mestima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, kao uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju za ovu kategoriju osiguranika, dodati su novi st. 3, 4. i 5, ali je osporeni stav 2. ostao nepromenjen. Osporenom odredbom člana 63. stav 3. Zakona utvrđeno je da godišnji lični koeficijent predstavlja odnos ukupne zarade, osnovice osiguranja i visine ugovorene naknade osiguranika, za svaku kalendarsku godinu i prosečne godišnje zarade u Republici za istu kalendarsku godinu. Osporenom odredbom člana 63. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju utvrđeno je da Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti i Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika, koji su osnovani Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 27/92, 82/92, 28/95 i 12/96) i nastavili sa radom u skladu sa odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 52/96, 46/98, 29/01 i 80/02) i Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 i 84/04), na dan 1. januara 2008. godine postaju jedan fond - Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, organizovan kao jedno pravno lice sa statusom organizacije za obavezno socijalno osiguranje u kome se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i obezbeđuju sredstva za ovo osiguranje, kao i da će se finansijsko poslovanje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje obavljati putem tri podračuna: osiguranika zaposlenih, osiguranika samostalnih delatnosti i osiguranika poljoprivrednika do 1. januara 2011. godine, a od tog dana - putem jednog računa.

Ustav Republike Srbije utvrđuje: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, a da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, kao i da se odrdbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. stav 1.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. stav 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (član 58. 1, 2. i 3.); da se vanbračna zajednica izjednačava sa brakom, u skladu sa zakonom (član 62. stav 5.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom, da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ("Službeni list SCG - Međunarodni ugovori", br. 9/03 i 5/05) utvrđeno je da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.), a Protokolom broj 12 uz ovu konvenciju je utvrđeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1. (član 1. st. 1. i 2.).

Odredbom člana 43. Zakona, čiji je stav 2. osporen, propisani su posebni uslovi pod kojima određene kategorije osiguranika utvrđene odredbom člana 42. Zakona, mogu ostvariti pravo na starosnu penziju pre ispunjenja uslova iz člana 19. Zakona. Ovi uslovi, kako su oni bili utvrđeni pre izmena i dopuna Zakona iz 2010. godine, moraju biti ispunjeni kumulativno, tj. osiguranik mora da ima navršenih i 53 godine života i 20 godina staža osiguranja, od čega najmanje 10 godina efektivno provedenih na radnim mestima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem, ali mora i da u momentu ostvarivanja prava ima status ovlašćenog lica, odnosno zaposlenog iz člana 42. Zakona (policijski službenici - uniformisana ovlašćena službena lica i policijski službenici koji rade na posebno složenim, specifičnim, odnosno operativnim poslovima; zaposleni u Ministarstvu spoljnih poslova koji rade na poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem; pripadnici Bezbednosno-informativne agencije, pripadnici Vojnobezbednosne agencije i Vojnoobaveštajne agencije; zaposleni u Upravi za izvršenje krivičnih sankcija koji rade na poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem; ovlašćena službena lica Poreske policije u smislu propisa o poreskoj administraciji; profesionalna vojna lica prema propisima o Vojsci Srbije; ostali policijski službenici koji rade na radnim mestima, odnosno poslovima na kojima se staž osiguranja računa sa uvećanim trajanjem). Dakle, Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju utvrđeni su povoljniji uslovi za sticanje prava na starosnu penziju za određene kategorije osiguranika navedene u članu 42. Zakona. Posebni uslovi za sticanje prava na starosnu penziju propisani su za ove kategorije lica (osiguranika) iz razloga prevremene psihofičke iscrpljenosti zbog specifičnog radnog iskustva i nemogućnosti efikasnog rada do godina života za sticanje prava na penziju propisanih u okviru opštih uslova za sticanje prava na starosnu penziju iz člana 19. Zakona. Pri tome posebno treba imati u vidu da se sredstva za finansiranje povoljnijih uslova za kategorije osiguranika iz člana 42. Zakona obezbeđuju u budžetu (član 206. Zakona), da su za ostale kategorije osiguranika utvrđeni znatno restriktivniji uslovi za sticanje prava iz sistema penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i da utvrđivanje uslova u pogledu ostvarivanja prava na starosnu penziju sa radnog mesta iz člana 42. Zakona ima za cilj sprečavanje eventualnih zloupotreba mogućnosti sticanja prava na penziju pod povoljnijim uslovima koji važe za posebne kategorije osiguranika, imajući u vidu specifičnost poslova osiguranika iz člana 42. Zakona i nemogućnosti efikasnog rada do godina života za sticanje prava na penziju propisanih u okviru opštih uslova za sticanje prava na starosnu penziju. Ukoliko osiguranik iz člana 42. Zakona, promeni radno mesto, odnosno počne da radi na radnom mestu koje nije definisano u članu 42. Zakona pravo na starosnu penziju može ostvariti pod opštim uslovima propisanim Zakonom. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da pravo na starosnu penziju spada u red prava kojima osiguranik slobodno disponira, pod uslovima utvrđenim zakonom, podnošenjem zahteva za ostvarivanje tog prava (član 82. stav 5. Zakona). Dakle, osiguranik iz člana 42. Zakona može da se opredeli za mogućnost koju mu pružaju odredbe člana 42. st. 1. i 2. Zakona i da koristi pravo na starosnu penziju pod uslovima propisanim tim odredbama ili da promenom radnog mesta i početkom rada na tom radnom mestu izgubi tu mogućnost i time se, u stvari, opredeli za ostvarivanje prava na starosnu penziju pod opštim uslovima.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se osporenom odredbom člana 43. stav 2. Zakona navedenog u tački 1. izreke ne povređuje načelo zabrane smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava, kako to pogrešno tvrdi inicijator, jer se njome ne ograničava, smanjuje ili ukida samo pravo i time dostignuti nivo tog prava. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da treba praviti razliku između prava u sticanju i stečenog prava. Naime, pravo u sticanju je ono pravo koje tek treba da nastane ispunjenjem zakonom propisanih uslova, što je slučaj kada se zasnivanjem radnog odnosa stiče svojstvo osiguranika, ali se time istovremeno ne stiče i pravo po osnovu penzijskog osiguranja, dakle, ni pravo na starosnu penziju uređenu odredbom člana 42. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, dok je stečeno pravo ono pravo koje je osiguranik po osnovu penzijskog osiguranja, ispunjenjem zakonom propisanih uslova, već stekao i počeo (ili treba da počne) da koristi. U tom smislu, samo kada je određeno pravo već ostvareno (što u ovom predmetu nije slučaj), a da je, pritom, došlo i do smanjivanja dostignutog nivoa tog prava, moglo bi biti reči o povredi načela iz člana 20. stav 2. Ustava. Stoga se i ne može govoriti o dostignutom nivou ljudskih prava, a time ni o njegovom smanjivanju uređivanjem uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju ovih kategorija osiguranika na način na koji je to urađeno osporenom odredbom Zakona. Takođe, osporenom zakonskom odredbom se ne povređuje ustavni princip jednakosti koji proizlazi iz ustavnog principa zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, jer se osporenom odredbom ne stvara nejednakost (diskriminacija) osiguranika iz člana 42. Zakona, odnosno ne pravi njihovo razlikovanje, isključivanje, ograničavanje ili davanje prednosti s obzirom na svojstva utvrđena odredbom člana 21. stav 3. Ustava, odnosno po osnovama kao što su rasa, boja, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili drugo poreklo, imovina, rođenje ili drugi status. Naprotiv, sva lica (osiguranici) iz člana 42. Zakona ostvaruju pravo na starosnu penziju pod istim uslovima. U tom smislu, osporena odredba nije nesaglasna ni sa odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, odnosno odredbama člana 1. st. 1. i 2. Protokolom broj 12 uz ovu konvenciju. Takođe, Ustavni sud je ocenio da zakonodavac osporenom odredbom Zakona nije izašao izvan okvira Ustavom datog ovlašćenja da zakonom uredi penzijsko osiguranje, što podrazumeva utvrđivanje i načina i uslova za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i da određivanje osporenom odredbom i ovog uslova, pored uslova utvrđenih odredbom stava 1. člana 43. Zakona, predstavlja izraz zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje.

Kada je u pitanju ocena ustavnosti osporene odredbe člana 63. stav 3. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Ustavni sud smatra za potrebnim da ukaže da se, saglasno odredbi člana 61. tog Zakona, visina starosne i invalidske penzije određuje tako što se lični bodovi pomnože sa vrednošću opšteg boda na dan ostvarivanja prava. Dakle, određivanje visine penzije zasniva se na bodovnom sistemu, prema kome se sve penzije iskazuju u ličnim bodovima. Visina penzije određuje se prema formuli koja predstavlja proizvod ličnih bodova i vrednosti opšteg boda, koji je isti za sve osiguranike na dan ostvarivanja prava. Bodovnim sistemom obezbeđuje se da osiguranik za isti staž i za iste zarade, ima isti broj ličnih bodova, a samim tim i istu penziju, nezavisno od toga kada se ostvaruje pravo na penziju (u toku kalendarske godine ili u različitim kalendarskim godinama). Prema Zakonu, lični bodovi osiguranika predstavljaju proizvod ličnog koeficijenta osiguranika i njegovog penzijskog staža (član 62.), a godišnji lični koeficijent predstavlja odnos ukupne zarade osiguranika, odnosno osnovice osiguranja počev od 1. januara 1970. godine za svaku kalendarsku godinu i prosečne godišnje zarade u Republici za istu kalendarsku godinu (član 63. stav 1. Zakona). Odredbom stava 2. člana 63. Zakona, kao i osporenom odredbom stava 3. istog člana utvrđen je način poređenja zarade, odnosno osnovice osiguranja sa prosečnom zaradom u Republici, tako da se zarade, odnosno osnovice osiguranja (koje su bile osnov za plaćanje doprinosa) u neto iznosu dele sa prosečnom neto zaradom u Republici, a zarade, odnosno osnovice osiguranja u bruto iznosu (koje su bile osnov za plaćanje doprinosa) dele sa prosečnom bruto zaradom u Republici.

Utvrđujući način poređenja zarade, odnosno osnovice osiguranja sa prosečnom zaradom u Republici, zakonodavac osporenom odredbom Zakona nije, po oceni Ustavnog suda, povredio Ustav. Naime, Ustav utvrđuje da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.) i da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.), što znači da se prava iz penzijskog osiguranja ostvaruju pod uslovima i na način utvrđen zakonom, konkretno Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju. Dakle, Ustav ne samo da ne utvrđuje na neposredan način određena prava po osnovu penzijskog osiguranja, nego ne uređuje ni uslove i način ostvarivanja tih prava pa tako ni sistem utvrđivanja visine prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, uključujući i način određivanja godišnjeg ličnog koeficijenta i način poređenja zarade, odnosno osnovice osiguranja sa prosečnom zaradom u Republici, već se sva ova pitanja uređuju zakonom, pri čemu zakonodavac nema posebnih ustavnih ograničenja, sem onih utvrđenih u osnovnim ustavnim načelima (npr. zabrana diskriminacije). Stoga, prema oceni Ustavnog suda, osporenom odredbom Zakona zakonodavac se kretao u okviru Ustavom datih ovlašćenja da zakonom uredi penzijsko osiguranje, pri čemu tom odredbom nije povredio ustavni princip jednakosti koji proizlazi iz ustavnog principa zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava. Naime, osporenom odredbom Zakona ne stvara se nejednakost (diskriminacija) osiguranika, odnosno ne pravi njihovo razlikovanje, isključivanje, ograničavanje ili davanje prednosti s obzirom na svojstva utvrđena odredbom člana 21. stav 3. Ustava, odnosno po osnovama kao što su rasa, boja, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili drugo poreklo, imovina, rođenje ili drugi status, kako to neosnovano i bez navođenja bilo kakvih argumenata tvrdi inicijator, pri čemu i pogrešno interpretira osporenu odredbu. Naprotiv, osporena zakonska odredba jednako se odnosi na sve osiguranike koji su, pod uslovima propisanim zakonom, stekli pravo na starosnu ili invalidsku penziju. Samo uređivanje načina poređenja zarade, odnosno osnovice osiguranja sa prosečnom zaradom u Republici, koje je u funkciji određivanja godišnjeg ličnog koeficijenta, stvar je zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje.

Osporenom odredbom člana 63. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju navedenog u tački 2. izreke utvrđeno je da Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti i Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika, koji su do do dana početka primene osporene odredbe (1. januar 2008. godine), bili odvojena pravna lica sa statusom samostalnih (posebnih, i jedne od drugih nezavisnih) organizacija za obavezno socijalno osiguranje u kojima se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i obezbeđuju sredstva za ovo osiguranje, od navedenog datuma postaju jedan fond - Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, organizovan kao jedno pravno lice sa statusom organizacije za obavezno socijalno osiguranje u kome se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i obezbeđuju sredstva za ovo osiguranje, s tim da se finansijsko poslovanje ovog fonda obavlja putem tri podračuna - osiguranika zaposlenih, osiguranika samostalnih delatnosti i osiguranika poljoprivrednika do 1. januara 2011. godine, a od tog dana - putem jednog računa.

Ustavni sud ukazuje da je Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, pored ostalog, utvrđeno i da se sredstva za penzijsko i invalidsko osiguranje, odnosno prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja obezbeđuju, odnosno ostvaruju kod republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje (član 9.), da penzijsko i invalidsko osiguranje obezbeđuje i sprovodi fond, kao i da je fond pravno lice sa statusom organizacije za obavezno socijalno osiguranje u kome se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i obezbeđuju sredstva za ovo osiguranje (član 150.). Dakle, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje je javna ustanova osnovana zakonom radi obavljanja poslova koji se odnose na sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, tj. radi se o državnom sistemu koji je nosilac onog dela penzijskog podsistema (postoji i podsistem dobrovoljnog penzijskog osiguranja) koji treba da osigura osnovni nivo socijalne sigurnosti građana. U tom smislu, on je institucionalizovani izraz ustavne obaveze Republike Srbije da penzijsko osiguranje uredi zakonom i da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. Pri tome, za razliku od drugog podsistema penzijskog osiguranja, ovaj podsistem počiva na načelu solidarnosti i uzajamnosti, a prava po osnovu penzijskog osiguranja finansiraju se iz tekućeg priliva (ne kapitalizacijom prikupljenih doprinosa, kao kod drugog podsistema koji je, inače, zasnovan i na načelu dobrovoljnosti).

S obzirom na takvu pravnu prirodu fonda, ciljeve zbog kojih je fond osnovan i načela na kojima se zasniva sistem obaveznog penzijskog osiguranja, Ustavni sud ne nalazi da ima osnova za tvrdnju da je osporena odredba nesaglasna sa odredbama čl. 69. i 70. Ustava. Naime, "spajanjem" tri fonda u jedan ni na koji način se ne dovodi u pitanje Ustavom zajemčeno pravo građana na socijalnu zaštitu iz stava 1. člana 69. Ustava, niti ustavno određenje iz stava 2. istog člana da se prava na socijalno osiguranje uređuju zakonom, utoliko više što se osporenom odredbom i ne uređuju prava na socijalnu zaštitu i prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno osiguranje. Takođe, ne dovodi se u pitanje ni određenje iz stava 5. člana 69. Ustava da se fondovi socijalnog osiguranja osnivaju u skladu sa zakonom, već upravo suprotno, osporena odredba Zakona u celosti sprovodi taj ustavni zahtev, pri čemu nije od ustavnopravnog značaja pitanje da li će isti biti ostvaren kroz tri fonda, kao što je to prethodno bio slučaj, ili kroz jedan fond, kako to ustanovljava osporena odredba.

Odredbama čl. 82, 83, 84. i 86. Ustava, koje inicijator navodi bez dovođenja u direktnu vezu sa tvrdnjom o neustavnosti osporene zakonske odredbe, utvrđuju se osnovna načela ekonomskog uređenja u Republici Srbiji (član 82.), jemče sloboda preduzetništva (član 83.), jednakost pravnog položaja svih na tržištu i zabrana ograničavanja slobode konkurencije (član 84.) i ravnopravnost svih oblika svojine (član 86.). Osporenom odredbom Zakona, po oceni Ustavnog suda, ni na koji način ne dovode se u pitanje načela na kojima se zasniva ekonomsko uređenje u Republici Srbiji, niti negira ustavno jemstvo slobode preduzetništva, jednakopravnog položaja na tržištu i ravnopravnost svih oblika svojine. Naime, iz obaveze i prava Republike Srbije da penzijsko osiguranje uredi zakonom i obaveze da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, proizilazi i pravo države da se opredeli za odgovarajući sistem penzijskog osiguranja. Država se opredelila za sistem (podsistem) obaveznog osiguranja, sa svim njegovim (već navedenim) karakteristikama, ali je ostavila mogućnost osnivanja i dobrovoljnih penzijskih fondova (Zakon o dobrovoljnim penzijskim fondovima i penzijskim planovima - "Službeni glasnik RS", broj 85/05). Pri tome, Ustavni sud ukazuje i da su fondovi koji su do početka primene osporene odredbe Zakona postojali i fukcionisali kao samostalni pravni subjekti (Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti i Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje poljoprivrednika), imali istu pravnu prirodu (javne ustanove osnovane zakonom radi obavljanja poslova koji se odnose na sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja) i da su služili za ostvarivanje istih prava, pod istim uslovima i po istom postupku, s tom razlikom što je svaki od tih fondova obezbeđivao prava iz penzijskog osiguranja drugoj kategoriji osiguranika (osiguranik zaposleni, osiguranik samostalnih delatnosti i osiguranik poljoprivrednik). Stoga, osporenom odredbom člana 63. Zakona iz 2005. godine nije promenjena ni suština ni pravna priroda obaveznog penzijskog osiguranja, niti je došlo do promene u pravima i načinu ostvarivanja prava po osnovu penzijskog osiguranja, a spajanjem tri fonda u jedan nije došlo do bitne promene ni u pravnoj prirodi ni ulozi i funkciji fonda koji je sada, kao jedan i jedinstven organ, javna ustanova osnovana zakonom radi obavljanja poslova koji se odnose na sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, kao što su to isto bili i ranije postojeći fondovi, niti je, kako to neosnovano tvrdi inicijator, došlo do eksproprijacije privatne svojine u korist državne svojine, s obzirom da ni jedan od ranije postojećih fondova, pa tako ni fond samostalnih delatnosti i fond poljoprivrednika, nisu bili institucije privatnopravnog već isključivo javnopravnog karaktera.

U pogledu osporenih odredaba čl. 28, 29, 30. i 34. Zakona iz tačke 1. izreke, Ustavni sud ukazuje i na to da su odredbama člana 18. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju utvrđena prava koja se po osnovu penzijskog i invalidskog osiguranja mogu sticati i ostvarivati, kao i slučajevi i rizici po osnovu kojih se ta prava stiču i ostvaruju. Jedno od takvih prava jeste i pravo na porodičnu penziju, koje se stiče po osnovu smrti osiguranika (član 18. tačka 3) podtačka (1)). U slučaju smrti osiguranika, penzijskim i invalidskim osiguranjem obezbeđuje se članovima njegove porodice materijalna i socijalna sigurnost kroz pravo na porodičnu penziju. Da bi se pravo na porodičnu penziju moglo ostvariti moraju biti ispunjeni zakonom utvrđeni uslovi kako na strani umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, tako i posebni uslovi koje treba da ispunjavaju članovi porodice. U tom smislu: odredbom člana 27. Zakona utvrđeni su uslovi koji treba da budu ispunjeni na strani umrlog osiguranika, odnosno korisnika da bi članovi njegove porodice mogli da ostvare pravo na porodičnu penziju (tzv. opšti uslovi koji treba da budu ispunjeni na strani umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava); osporenim odredbama člana 28. Zakona utvrđen je krug članova porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava koji mogu da ostvare pravo na porodičnu penziju; osporenom odredbom člana 29. Zakona utvrđeni su posebni uslovi koje udova, kao član porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, mora da ispunjava da bi stekla pravo na porodičnu penziju; osporenim odredbama člana 30. Zakona utvrđeni su posebni uslovi koje treba da ispunjava udovac, kao član porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava, da bi ostvario pravo na porodičnu penziju; osporenim odredbama člana 34. Zakona utvrđeno je ko se, u smislu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, smatra članom uže, odnosno šire porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava na penziju.

Odredbe čl. 28, 29, 30. i 34. Zakona osporavaju se, jednom od inicijativa, tvrdnjom da se tim odredbama, time što se licu koje nije bilo u braku sa umrlim osiguranikom, odnosno korisnikom, ne priznaje status člana porodice umrlog osiguranika (korisnika) i time ne priznaje ni pravo na porodičnu penziju, vanbračni drug dovodi u nejednak položaj sa bračnim drugom, suprotno odredbama člana 21. i člana 62. stav 5. Ustava, te traži da Sud zahteva od nadležnog organa da uskladi osporene odredbe sa Ustavom. U inicijativi kojom se osporava samo odredba člana 29. Zakona ne navode se ustavnopravni razlozi osporavanja, niti se navode odredbe Ustava u odnosu na koje bi, eventualno, trebalo vršiti ocenu ustavnosti osporene odredbe, dok se u inicijativi kojom se osporava odredba člana 28. stav 1. Zakona, navodi da se osporenom odredbom, suprotno odredbama člana 21. i člana 62. stav 5. Ustava, pravi diskriminacija između vanbračne i bračne zajednice. Iz navedenog jasno sledi da inicijator koji osporava odredbe čl. 28, 29, 30. i 34. Zakona, kao ni inicijator koji osporava samo odredbu člana 28. stav 1. Zakona, ne tvrde da su osporene odredbe nesaglasne sa Ustavom zbog onih lica koje osporene odredbe utvrđuju kao lica koja mogu, pod određenim uslovima, da ostvare pravo na porodičnu penziju, već, u suštini, zbog toga što tim odredbama kao korisnik prava na porodičnu penziju nije određen i vanbračni drug, s obzirom na to da je odredbom člana 62. stav 5. Ustava vanbračna zajednica izjednačena sa bračnom. Dakle, intencija inicijatora nije da se iz pravnog poretka "uklone" osporene zakonske odredbe, jer se time ne bi postiglo izjednačavanje vanbračnih sa bračnim partnerom u mogućnosti ostvarivanja prava na porodičnu penziju, već da, kako to naročito prvi inicijator eksplicitno traži, "nadležni organi Republike Srbije ovaj zakon odnosno odredbe o kojima je reč usklade sa napred označenim odredbama Ustava Republike Srbije".

Navedeno implicira zaključak da se, sa jedne strane, tim inicijativama na indirektan način traži postupanje Ustavnog suda kao tzv. pozitivnog zakonodavca, a sa druge strane, da se jednom od inicijativa zahteva da nadležni organi Republike Srbije osporene odredbe usklade sa Ustavom. Tim povodom, Ustavni sud ukazuje da ovaj sud ne stvara normu, tj. da nema ulogu i ovlašćenja tzv. pozitivnog zakonodavca, već isključivo nadležnost da ukida postojeću normu, odnosno da ima, saglasno odredbama člana 167. stav 1. Ustava, isključivo ulogu i ovlašćenja tzv. negativnog zakonodavca. Takođe, Ustavni sud ukazuje da je, saglasno odredbi člana 105. Zakona o Ustavnom sudu (″Službeni glasnik RS″, broj 109/08), ovlašćen da, pored ostalog, Narodnoj skupštini, kao zakonodavnom organu, daje mišljenja i ukazuje na potrebu donošenja i izmenu zakona i preduzimanje drugih mera radi zaštite ustavnosti i zakonitosti, ali i da nije ovlašćen da od zakonodavnog organa zahteva određeno postupanje, uključujući i predlog iz inicijative da se "zahteva da nadležni organi Republike Srbije osporene odredbe usklade sa Ustavom Republike Srbije". Saglasno navedenom, Ustavni sud ocenjuje da nema osnova za postupanje ovog suda u navedenom smislu, odnosno da Sud nije nadležan za odlučivanje ovim povodom. Ovo utoliko više što ni eventualna utvrđujuća odluka Ustavnog suda u odnosu na osporene odredbe Zakona za posledicu ne bi imala otklanjanje neravnopravnosti između bračne i vanbračne zajednice, odnosno bračnih i vanbračnih partnera u pogledu ostvarivanja prava na porodičnu penziju, već bi dovela do neosnovanog i neustavnog ukidanja prava na porodičnu penziju i licima utvrđenim osporenim odredbama, kojima to pravo nesporno pripada. Međutim, Ustavni sud ukazuje i da je Ustavom Republike Srbije utvrđeno da je vanbračna zajednica izjednačena sa bračnom, u skladu sa zakonom (član 62. stav 5.) i da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom (član 66. stav 1.), čime su, dakle, i bračna i vanbračna zajednica Ustavom ne samo priznate zajednice, već su, kao takve, i izjednačene. Takođe, Ustavom se porodici jemči posebna zaštita, pri čemu Ustavni sud ukazuje da, kada je u pitanju porodica (porodična zajednica), Ustav ne pravi razliku između bračne i vanbračne (porodične) zajednice. Polazeći od navedenih odredaba Ustava, a uvažavajući pravnu prirodu i svrhu instituta porodične penzije, Ustavni sud je zaključio da, saglasno odredbi člana 105. Zakona o Ustavnom sudu, Narodnoj skupštini uputi pismo u kome će ukazati na potrebu da se osporenim odredbama čl. 28, 29, 30. i 34. (ali i odredbama čl. 28a i 30a) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju kojima je uređeno pravo na porodičnu penziju, a koje je navedenim odredbama priznato bračnom drugu osiguranika, odnosno korisnika (udova i udovac), urede i prava vanbračnog druga, odnosno vanbračne udove i udovca, u skladu sa Ustavom i priznatim međunarodnim aktima.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je, u smislu odredbe člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, našao da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 43. stav 2. Zakona iz tačke 1. izreke i neustavnosti odredbe člana 63. stav 3. istog zakona, kao i da nema osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 63. stav 1. Zakona iz tačke 2. izreke, odlučujući kao u tač. 1. i 2. izreke, a da su se, odnosu na inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 28, 29, 30. i 34. Zakona iz tačke 1. izreke, stekli uslovi, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, za odbacivanje istih, rešavajući kao u tački 3. izreke.

Ustavni sud je zaključio da se ovo rešenje objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije", zbog šireg značaja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tačka 5) u vezi člana 53. stav 3. i člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, člana 82. stav 1. tačka 1. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (″Službeni glasnik RS″, br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o inicijativama za ocenu ustavnosti Zakona o penzijskom osiguranju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti