Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o upravnim sporovima

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o upravnim sporovima. Sud nalazi da obavezno zastupanje preko advokata pred Vrhovnim kasacionim sudom predstavlja legitimno ograničenje prava na pristup sudu i spada u domen zakonodavne politike.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-910/2010
18.04.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednika Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. aprila 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 50. stav 2, člana 53. stav 1. i člana 77. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje preduzete na osnovu odredaba člana 50. stav 2, člana 53. stav 1. i člana 77. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su tri inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 50. stav 2. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) i jedna inicijativa za ocenu ustavnosti čl. 50, 53. i 77. istog zakona, iz čije sadržine proizlazi da se osporavaju odredbe člana 50. stav 2, člana 53. stav 1. i člana 77. Zakona.

U jednoj od inicijativa kojom je osporena odredba člana 50. stav 2. Zakona, inicijator, upoređujući odredbe čl. 18. do 20. prethodnog Zakona o upravnim sporovima, smatra da je važećom odredbom Zakona povređen član 20. stav 2. Ustava obzirom na to da se dostignuti nivo ljudskih prava ne može smanjiti, a da je "pristup drugostepenom sudu u upravnom sporu" prethodnim zakonom mogao biti ostvaren bez prisustva posrednika, odnosno advokata, dok je sada "nametanjem" obaveze fizičkim licima da rad i troškove advokata plate onemogućena "siromašnijim slojevima" mogućnost pristupa sudu, tako da se osporenim odredbama vređaju već stečena prava koja su dostigla viši nivo, saglasno članu 20. stav 2. Ustava.

Drugom inicijativom, bez označavanja odredaba Ustava u odnosu na koje se traži ocena ustavnosti odredbe člana 50. stav 2. Zakona, navodi se da je tom zakonskom odredbom "uskraćeno pravo da se štite i brane pravni i ekonomski interesi", dok je trećom inicijativom tražena ocena ustavnosti ove odredbe Zakona u odnosu na član 21. st. 1. i 2, član 36. stav 1. i član 58. Ustava i čl. 3, 6, 13. i 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, zbog povrede tih prava u postupku pred Vrhovnim kasacionim sudom u Beogradu u kome je "aplikant izložen jednom specifičnom obliku diskriminacije, administrativnog šikaniranja i onemogućavanja donošenja pravednog rešenja", budući da je pravno sposoban da sam sebe zastupa i nije u materijalnoj mogućnosti da angažuje advokata, jer je nezaposlen, izbeglica, stambeno nezbrinut i već punih dvadeset godina na ulici i narušenog zdravlja. Uz zahtev je dostavljeno rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp 636/11 od 13. januara 2012. godine kojim je odbačen zahtev za preispitivanje sudske odluke s pozivom na član 50. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, povodom kog je izjavljena i ustavna žalba.

Inicijativom kojom su osporene odredbe člana 50. stav 2, čl. 53. i 77. Zakona o upravnim sporovima, navodi se da se tim odredbama Zakona onemogućava da stranka koja je fizičko lice može samostalno ulagati pravna sredstva na presudu Upravnog suda, Vrhovnom kasacionom sudu, jer će takav zahtev biti odbačen, te da je odredbom člana 77. Zakona povređeno pravo da rasprave budu javne, a koje pravo garantuje Ustav Republike Srbije. Ističe se da su osporenim odredbama Zakona povređene odredbe čl. 16, 20, 22, 32, 36, 142. i 194. Ustava Republike Srbije, član 49. Zakona o upravnim sporovima i „Zakon o ratifikaciji Konvencije o ljudskim pravima“. Ovom inicijativom tražena je obustava izvršenja rešenja Vrhovnog kasacionog suda UZP 156/10 od 21. septembra 2010. godine.

Imajući u vidu ovakvu sadržinu inicijativa Ustavni sud je povodom pojedinih inicijativa za ocenu ustavnosti člana 50. stav 2. Zakona konstatovao da formalno sadrže zahtev za ocenu ustavnosti, a da se ne navode odredbe Ustava u odnosu na koje se traži ocena ustavnosti, ili da se u pojedinim od njih navode odredbe Ustava i međunarodnih ugovora, bez ustavnopravnih razloga osporavanja odredaba Zakona, te da se takve inicijative ne mogu smatrati zahtevom za ocenu ustavnosti zakona budući da ne sadrže stvarni razlog za ocenu ustavnosti. Osim toga, u pojedinim inicijativama traži se ocena međusobne saglasnosti odredaba istog zakona, za šta Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan. Stoga je Ustavni sud ove inicijative odbacio, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku povodom ostalih inicijativa, Ustavni sud je utvrdio:

Osporene odredbe čl. 50. i 53. Zakona o upravnim sporovima nalaze se među odredbama čl. 49. do 65. Zakona, u poglavlju IX „Vanredna pravna sredstava“, u pododeljku 1. „Zahtev za preispitivanje sudske odluke“, i njima je, pored ostalog, propisano da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke, da se zahtev može podneti zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari (član 49. st. 1. i 3.), da se zahtev predaje Vrhovnom kasacionom sudu, na način određen u članu 20. st. 1, 2. i 4. ovog zakona (član 50. stav 1.), da se, kada je stranka fizičko lice zahtev predaje preko punomoćnika iz reda advokata (osporeni član 50. stav 2.), i da će Vrhovni kasacioni sud nedozvoljen ili neblagovremeni zahtev ili zahtev koji je podnelo neovlašćeno lice, odbaciti rešenjem (osporeni član 53. stav 1.). Osporenom odredbom člana 77. Zakona koja se nalazi u poglavlju XIV prelaznih i završnih odredaba i odnosi se na sprovođenje neokončanih postupaka, propisano je: da će se postupci po tužbama, zahtevima za vanredno preispitivanje sudske odluke i tužbama za ponavljanje postupka podnetim do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati pred Upravnim sudom, po pravilima postupka koja su važila do dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 1.) i da će se postupci po žalbama izjavljenim protiv presuda donetih u upravnom sporu i zahtevima za zaštitu zakonitosti podnetim do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati pred Vrhovnim kasacionim sudom po pravilima postupka koja su važila do dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 2.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se Ustavom jemče i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati i da su, pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.), da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale, te da građani imaju pravo da se obrate međunarodnim institucijama radi zaštite svojih sloboda i prava zajemčenih Ustavom (član 22.), da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.); da se svakome, pod uslovima određenim zakonom, jemči pravo na pravnu pomoć, da pravnu pomoć pružaju advokatura, kao samostalna i nezavisna služba, i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, kao i da se zakonom određuje kada je pravna pomoć besplatna (član 67.); da je Vrhovni kasacioni sud najviši sud u Republici Srbiji (član 143. stav 4.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Ustavni sud je, polazeći od odredaba člana 97. tačka 2. i člana 99. tačka 7. Ustava, prema kojima je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi ostvarivanje i zaštitu slobode i prava građana, kao i postupak pred sudovima, a time i postupak sudske zaštite pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima, ocenio da je u okviru navedenih ustavnih ovlašćenja, sadržano i ovlašćenje zakonodavca da uređujući sudski postupak propiše vrste pravnih sredstava i način zastupanja stranaka u postupku preispitivanja pravnosnažne odluke Upravnog suda pred Vrhovnim kasacionim sudom.

Imajući u vidu da je osporenim stavom 2. člana 50. Zakona o upravnim sporovima propisano da zahtev za preispitivanje pravnosnažne sudske odluke Upravnog suda, kada je stranka fizičko lice, predaje punomoćnik iz reda advokata, Ustavni sud je ocenio da je u nadležnosti zakonodavca da zbog složenosti postupka, važnosti spora i efikasnosti suđenja pred Vrhovnim kasacionim sudom, kao najvišim sudom koji štiti prava stranaka propiše da se zahtev fizičkog lica za preispitivanje sudske odluke predaje preko punomoćnika iz reda advokata, odnosno da stranka koja je fizičko lice ne može sama neposredno da preda zahtev, već to u njeno ime jedino može da učini punomoćnik iz reda advokata. Naime, Ustavni sud smatra da iako je pravo na pristup sudu deo prava na pravično suđenje zajemčeno članom 32. Ustava, samo pravo na pristup najvišem sudu, Vrhovnom kasacionom sudu nije neograničeno pravo, niti se može izjednačiti sa pravom na pristup prvostepenom organu. I prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, pravo na pristup sudu vezuje se samo sa niže sudske instance, s obzirom da je u praksi tog suda zauzeto stanovište da se pristup najvišoj sudskoj instanci može suziti na različite načine, ali se tad vodi računa o odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava, te ono mora biti neophodno, tj. u svrhu koju Ustav dopušta u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava. Imajući u vidu da je zahtev za preispitivanje pravnosnažne sudske odluke Upravnog suda vanredno pravno sredstvo, koje se podnosi saglasno članu 49. stav 3. Zakona o upravnim sporovima zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari, to po oceni Ustavnog suda proizlazi, da je uslovljavanje u osporenoj odredbi člana 50. stav 2. Zakona da kada je stranka fizičko lice, zahtev za preispitivanje pravnosnažne sudske odluke Upravnog suda, predaje Vrhovnom kasacionom sudu punomoćnik iz reda advokata, predstavlja legitiman, proporcionalan i nužan oblik ograničenja predaje ovog vanrednog pravnog sredstva budući da se razlozi zbog kojih se ono može izjaviti svode na pravna pitanja i da je, saglasno članu 32. stav 1. Ustava, cilj da se okonča u razumnom roku postupak pred najvišim sudom u Republici.

Stoga, po oceni Ustavnog suda, odredba člana 50. stav 2. Zakona, kao ni sa njom u neposrednoj vezi odredba člana 53. stav 1. Zakona prema kojoj će nedozvoljen ili neblagovremen zahtev ili zahtev koji je podnelo neovlašćeno lice Vrhovni kasacioni sud odbaciti rešenjem, nisu nesaglasne Ustavu. Da li je takvo rešenje opravdano i celishodno i da li je razlog takvog zakonodavnog rešenja brzina, blagovremenost, delotvornost, ozbiljnost i sigurnost same predaje zahteva najvišem sudu od strane pravno kvalifikovanog lica, te da li poskupljuje troškove postupka, stvar je zakonodavne politike koju Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje. Osim toga, članom 74. Zakona o upravnim sporovima propisano da će se na pitanja postupka rešavanja upravnih sporova koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjivati odredbe zakona kojima se uređuje parnični postupak, što dalje znači i shodnu primenu odredaba tog zakona koje se odnose na oslobađanje od plaćanja troškova postupka, odnosno priznanje stranci prava na besplatnu pravnu pomoć. Otuda ne stoji navod inicijatora da se "siromašnijim slojevima" onemogućava pristup sudu. S obzirom na to da se u jednoj od inicijativa navodi da se osporenom odredbom člana 50. stav 2. Zakona "vređaju stečena prava stranaka", Ustavni sud ukazuje da se u procesnom pravu "stečena prava" samo izuzetno mogu pojaviti i da je prema preovlađujućem teorijskom stavu, kada su pravna sredstva u pitanju, merodavno vreme donošenja odluke koja se pobija. Stoga se pravna sredstva propisana prethodnim zakonom ne mogu smatrati stečenim pravima u smislu odredbe člana 20. stav 2. Ustava, niti zadiru u dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava, kako se u toj inicijativi navodi.

Povodom osporenih odredaba člana 77. Zakona kojima je, kao prelaznim odredbama propisana primena odredaba zakona koje su važile do stupanja na snagu ovog zakona na neokončane postupke, odnosno da će se postupci po tužbama, zahtevima za vanredno preispitivanje sudske odluke i tužbama za ponavljanje postupka podnetim do dana stupanja na snagu ovog zakona, odnosno da će se postupci po žalbama izjavljenim protiv presuda donetih u upravnom sporu i zahtevima za zaštitu zakonitosti podnetim do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati pred Upravnim sudom, odnosno pred Vrhovnim kasacionim sudom, po pravilima postupka koja su važila do dana stupanja na snagu ovog zakona, Ustavni sud je ocenio da je stvar zakonodavca kako će urediti sprovođenje neokončanih postupaka, po tužbama i po pravnim sredstvima iz prethodnog Zakona o upravnim sporovima, i da li će propisati da se ti postupci završe po pravilima postupka po kojem su i počeli. Ustavni sud konstatuje da ustavno pravo svakog da sud javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama ne podrazumeva obaveznost održavanja javnih rasprava pred svakom instancom koja odlučuje o pravima i obavezama tog lica. Takođe, i prema preovlađujućem teorijskom stavu za primenu novog ili starog zakona merodavno je vreme donošenja odluke, što bi dalje značilo da za zahtev za preispitivanje sudske odluke treba da važe pravila koja važe za ostala pravna sredstva. Stoga navedene odredbe Zakona nisu nesaglasne članu 32. stav 1. Ustava kojima je uređeno da svako ima pravo, da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama.

Iz svega navedenog, po oceni Suda, proizlazi da nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 50. stav 2, člana 53. stav 1. i člana 77. Zakona o upravnim sporovima. Prema članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), kad Ustavni sud nađe da je inicijativa neprihvatljiva jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti, inicijativu će rešenjem odbaciti. Stoga je Ustavni sud podnetu inicijativu odbacio i rešio kao u tački 1. izreke.

S obzirom na to da je Ustavni sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje koja je preduzeta na osnovu osporenih odredaba Zakona, Sud je odbacio, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, te je rešeno kao u tački 2. izreke.

Saglasno iznetom, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) člana 46. tačka 3) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 82. stav 2. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o upravnim sporovima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti