Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o privrednim komorama

Kratak pregled

Ustavni sud odbacio je inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama. Sud je utvrdio da osporene odredbe o osnivanju komora po delatnostima i o likvidacionom ostatku nisu u suprotnosti sa Ustavom i Evropskom konvencijom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-92/2012
04.12.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 4. decembra 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom člana 3. stav 1, kojim se posle člana 2. dodaje novi član 2a i člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama (''Službeni glasnik RS'', broj 36/09).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 2a i 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama (''Službeni glasnik RS'', broj 36/09).

U inicijativi se navodi da se davanjem mogućnosti za osnivanje komora prema delatnostima koje privredni subjekti obavljaju, na osnovu člana 2a Zakona, formalno daje mogućnost ukidanja institucija čije je postojanje od opšteg javnopravnog interesa, čime se, prema mišljenju inicijatora, narušava jedinstvenost i snaga zastupnika privrede, tj. Privredne komore Srbije, kao nacionalne asocijacije privrede koja predstavlja stožer okupljanja interesa privrednih subjekata na nivou Republike Srbije, kao jedinstvenog privrednog područja, saglasno članu 82. stav 2. Ustava. U inicijativi se dalje navodi da se razbijanjem jedinstvenog, otvorenog i slobodnog tržišta preko uspostavljanja komora različitih ovlašćenja i pravnih obeležja, odnosno postojećih komora kao institucija javnog prava i komorskih organizacija kao udruženja koja to nisu (član 55. Ustava), prema shvatanju inicijatora, uspostavlja diskriminacija u pogledu statusa komora i njenih članova – privrednih subjekata, uključivši i preduzetnike, što član 2a Zakona čini nesaglasnim sa odredbama čl. 21. i 84. Ustava. Inicijator ističe da nikada u svojoj istoriji Privredna komora Srbije nije bila osnovana od strane države, odnosno država nije zakonom ili drugim aktom osnivala privredne komore (konstitutivno dejstvo), već je konstatovala njeno postojanje (deklarativno dejstvo), definisala osnovne principe teritorijalne i funkcionalne organizacije u cilju saradnje sa državnim i drugim organima, prihvatajući je kao relevantnog partnera, najčešće joj davajući javnopravna ovlašćenja (koje se daju organizacijama koje su van sistema državnih organa) i status institucije od javnopravnog značaja. U inicijativi se dalje ukazuje da imajući u vidu da Privredna komora Srbije ima svoju imovinu, koju je sticala određenim pravnim poslovima, odnosno u skladu sa zakonom kojim je uređen režim sticanja stvarnih prava i na osnovu odluka svoje skupštine, to, prema shvatanju inicijatora, država ne može sticati pravo svojine na imovini komore likvidacijom postojećih privrednih komora, jer za to ne postoji ni jedan pravni osnov koji poznaje savremeno pozitivno pravo (pa ni Ustav Republike Srbije, koji u članu 86. jemči pravo svojine), a koje je pri tome u skladu sa evropskim vrednostima i načelima koje je eksplicitno proklamovao Ustav Republike Srbije u članu 1. Podnosilac inicijative smatra da je način sticanja državne svojine koji je predviđen osporenim Zakonom postojao u pravnom sistemu Srbije nakon završetka Drugog svetskog rata pod nazivom nacionalizacija, ali je upravo pripadnost evropskim principima i vrednostima, rezultirala usvajanjem zakonskog postupka restitucije imovine, sve u cilju poništavanja nepravde i neprava, kao negacije evropskih i čovečanskih vrednosti. Inicijator, takođe, navodi da je zakon akt koji je Ustav odredio kao relevantan za utvrđivanje dobara od opšteg interesa. Međutim, kako zakonom nije eksplicitno, niti na bilo koji drugi način, utvrđeno da je imovina privrednih subjekata dobro od opšteg interesa, inicijator smatra da ona nikako ne može da pripadne državi, ne ulazeći pri tom u pitanje isplate naknade, koja ne bi smela da bude manja od tržišne (član 87. Ustava).

Povodom člana 13. stav 2. Zakona inicijator ukazuje na nekoliko međusobno povezanih paradoksa i pravnih apsurda koji po njemu dovode u pitanje ne samo zakonitost i ustavnost ovakve odredbe, već i zdrav razum analitičara. Naime, Zakonom je uspostavljena situacija da (nepostojeći) Upravni odbor, koji pravno i faktički ne može da postoji nakon istupanja iz

članstva svih članova Privredne komore Srbije, donosi odluku o likvidaciji

Komore. Apsurd dolazi do potpunog izražaja kada se sagleda i činjenica da ni Skupština PKS, koja je jedini zakoniti organ koji bi mogao da donese nekakvu odluku o likvidaciji, takođe ne bi više imala članova. Pored navedenog, inicijator ističe da suštinski bitnu okolnost, u odnosu na

ustavne norme i opšte prihvaćena pravila međunarodnog prava, predstavlja

činjenica da do likvidacije postojećih privrednih komora nikako ne

može doći aktom države (koja pri tome komore nije ni osnovala).

Naime, predviđanjem obavezne norme u aktu koji donosi zakonodavni organ države, na predlog nadležnog organa izvršne vlasti, a kojom se neko obavezuje da donese neku odluku, koja će imati za posledicu uvećanje imovine od strane donosioca norme, po inicijatoru, ne predstavlja ništa drugo do posredan, ali nesumnjiv akt države. Inicijator takođe ističe da dodatni pravni apsurd proizilazi iz činjenice da osporeni član 13. Zakona upućuje na odredbe

Zakona o privrednim društvima, koji upravo naglašava da likvidacioni

ostatak ide članovima društva, a ne budžetu Republike (koja nije osnivač

Privrednih komora, ako ništa drugo, ono zbog toga što nije unela osnivački

kapital, dakle imovinu).

U dopuni inicijative, inicijator navodi da osporeni član 13. Zakona nije u saglasnosti ni sa članom 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer Zakon nije utvrdio opšti interes da liši imovine privredne subjekte koji su istu stvarali, niti je ponudio Ustavom utvrđenu mogućnost isplate pravične naknade, koja ne može biti ispod tržišne vrednosti, kako bi ista mogla biti u režimu eksproprijacije, već je država Srbija uspostavila faktički režim nacionalizacije imovine, koja nije, niti je ikada bila državna. Inicijator, takođe ističe da ovaj član Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 14. navedene Evropske konvencije, kojom je predviđena zabrana diskriminacije po svim osnovima.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je 8. maja 2012. godine dostavio Narodnoj skupštini navedenu inicijativu na mišljenje. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku nije dostavila traženo mišljenje, a u međuvremenu je inicijator svojim podneskom od 22. januara 2013. godine dopunio svoju inicijativu, Ustavni sud je ponovo zatražio od Narodne skupštine mišljenje povodom podnete inicijative sa dopunom, na osnovu dopisa koji je dostavljen Narodnoj skupštini 29. januara 2013. godine. Imajući u vidu da Narodna skupština nije ni na osnovu ovog dopisa Ustavnog suda, Sudu dostavila traženo mišljenje, kako u predviđenom roku, tako ni nakon isteka tog roka, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluke US), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama je donela Narodna skupština na sednici održanoj 13. maja 2009. godine. Zakon je objavljen u ''Službenom glasniku Republike Srbije'' broj 36/09, stupio je na snagu 23. maja 2009. godine, a počeo je da se primenjuje 1. januara 2013. godine, osim člana 2. ovog zakona, čija primena je otpočela 23. maja 2009. godine, odnosno danom stupanja na snagu ovog zakona. Odredbama člana 3. ovog zakona izvršena je dopuna osnovnog teksta Zakona novim čl. 2a i 2b Zakona. Osporenim članom 2a Zakona propisano je: da radi ostvarivanja zajedničkog interesa, najmanje 100 privrednih subjekata iz člana 1. ovog zakona mogu osnovati i druge komore prema delatnostima koje ti subjekti obavljaju; da se aktom o osnivanju komora iz stava 1. ovog člana, uređuju međusobna prava i obaveze osnivača, način finansiranja, organi komore, opšti akti komore i druga pitanja od značaja za rad komore shodno odredbama ovog zakona kojim se ta pitanja uređuju; da komora iz stava 1. ovog člana prestaje sa radom kada se broj članova komore smanji ispod propisanog broja. Članom 13. Zakona propisano je: da članstvo u postojećim privrednim komorama prestaje najranije danom početka primene ovog zakona, ako je do tog dana član postojeće privredne komore dostavio pismeno obaveštenje o istupanju; da ako svi članovi postojeće privredne komore istupe iz njenog članstva, upravni odbor komore je dužan da bez odlaganja donese odluku o likvidaciji komore, u skladu sa zakonom kojim se uređuju privredna društva; da u slučaju iz stava 2. ovog člana, likvidacioni ostatak se prenosi u budžet Republike Srbije, odnosno budžet jedinice teritorijalne autonomije, a u slučaju likvidacije regionalne privredne komore likvidacioni ostatak se prenosi srazmerno u budžete jedinica lokalne samouprave za čije područje je osnovana regionalna privredna komora.

Ustavom je utvrđeno: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (član 58. st. 1. do 3.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave i da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom ( član 97. tač. 6, 7. i 17.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (''Službeni list SCG" - Međunarodni ugovori, br. 9/03, 5/05, 7/05, i "Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori", broj 12/10) utvrđeno je: da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.); da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava; da prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (član 1. Protokola 1. uz Konvenciju).

Polazeći od navedenih odredaba Ustava, Ustavni sud konstatuje da su određivanjem privrednih komora kao oblika interesnog organizovanja privrednih društava, preduzetnika i drugih oblika organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost, uređivanjem pitanja u vezi sa osnivanjem i delatnošću privrednih komora kao posebnog oblika udruživanja privrednih subjekata, kao i položaja ovih subjekata kao članova komore, uređeni odnosi u okviru Ustavom utvrđenog ovlašćenja zakonodavca da uređuje i obezbeđuje sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti. Saglasno navedenom, privredne komore predstavljaju interesne organizacije privrednih subjekata sui generis, čije se osnivanje, oblici organizovanja, članovi, delatnost, organi, način finansiranja i druga pitanja u vezi sa njihovim radom uređuju posebnim zakonom, tj. Zakonom o privrednim komorama.

Odredbama osporenog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama koje se primenjuju od 1. januara 2013. godine u osnovi su zadržana rešenja iz osnovnog teksta Zakona o privrednim komorama, koja određuju komore kao interesne, samostalne i poslovno-stručne organizacije privrednih subjekata (član 1.), određuju krug subjekata koji mogu biti članovi komore (član 8.), te uređuju delatnost, akti komore i način njihovog finansiranja (čl. 10, 20. i 21.).

Za razliku od ranije važećih zakonskih rešenja, izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama predviđeno je sledeće: da se, pored privrednih komora koje se osnivaju na teritorijalnom principu (član 2.), osnivaju i privredne komore prema delatnostima koje privredni subjekti obavljaju, uz uslov da ove komore može da osnuje najmanje 100 privrednih subjekata (član 2a); osnovan je Registar komora koji vodi Agencija za privredne registre u koji se registruju sve privredne komore (član 2b st. 1. i 2.); umesto obaveznog predviđeno je dobrovoljno članstvo, kako u privrednim komorama koje budu osnivane prema delatnostima (član 2a) tako i u postojećim privrednim komorama koje su osnovane na teritorijalnom principu (član 2.), na taj način što članovi ovih komora pristupaju i istupaju iz članstva dostavljanjem pismenog obaveštenja o pristupanju, odnosno istupanju iz komore čiji su članovi (član 9.).

Iz odredaba osporenog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama proizlazi da se i nakon 1. januara 2013. godine zadržava postojeći sistem privrednih komora osnovanih na teritorijalnom principu članom 2. Zakona, s tim da se one upisuju u Registar komora koji vodi Agencija za privredne registre, a koji se osniva članom 2b Zakona. Organi i organizacija postojećih privrednih komora ostaju isti, a akti komore se menjaju samo utoliko što se statutom komore sada uređuju i pitanja pristupanja i istupanja, odnosno prestanka članstva u komori, kao i način obezbeđivanja sredstava za rad i kontrola naplate članarine. Članstvo u postojećim privrednim komorama može prestati najranije 1. januara 2013. godine. Dakle, iako je od 1. januara 2013. godine predviđeno dobrovoljno članstvo u privrednim komorama, umesto obaveznog, ta činjenica, po oceni Ustavnog suda, nije u suštinskom smislu izmenila javnopravni karakter postojećih privrednih komora koje su osnovane Zakonom (član 2.), koje su svojstva pravnog lica stekle na osnovu Zakona (član 3.) i koje obavljaju delatnosti utvrđene Zakonom (član 10.).

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da se davanjem mogućnosti privrednim subjektima da samostalno osnivaju i druge privredne komore prema delatnostima koje ti subjekti obavljaju (tzv. gransko povezivanje privrednih subjekata), ne narušava već uspostavljeni sistem komora na teritorijalnom principu u Republici Srbiji, koji je uspostavljen Zakonom o privrednim komorama, iz sledećih razloga: prvo, osnivanje ovih komora predviđa se kao jedan od mogućih načina interesnog povezivanja privrednih subjekata, što znači da do ovakvog povezivanja može, ali i ne mora doći; interesno povezivanje u ovom slučaju se ostvaruje na osnovu delatnosti koje subjekti obavljaju, a ne na teritorijalnom principu; za osnivanje ovih komora neophodno je najmanje 100 subjekata, što nije slučaj kod komora osnovanih na teritorijalnom principu; teritorijalne komore su osnovane Zakonom, a ''granske'' na osnovu akta o osnivanju, čija sadržina je uređena Zakonom; ove komore prestaju sa radom čim se broj članova komore smanji ispod 100 članova, koliko je potrebno za njihovo osnivanje; polazeći od principa dobrovoljnosti članstva privrednih subjekata u komorama, jasno proizlazi da jedan privredni subjekt može istovremeno biti član komore organizovane po teritorijalnom principu i komore organizovane po granskom principu, što znači da jedno članstvo ne isključuje drugo.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud nalazi da se odredba člana 3. stav 1. Zakona, kojom se posle člana 2. dodaje novi član 2a Zakona, i kojom se propisuje mogućnost interesnog povezivanja privrednih subjekata prema delatnostima koje obavljaju, ne može dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbama člana 21. Ustava, kojim je utvrđen princip zabrane diskriminacije po svim osnovima, niti sa odredbom člana 82. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem roba, rada, kapitala i usluga. U pogledu navoda inicijatora da navedena odredba Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 84. Ustava, Ustavni sud ukazuje da se davanjem mogućnosti privrednim subjektima da se dobrovoljno interesno povezuju i na osnovu delatnosti koje obavljaju ne ograničava sloboda konkurencije, već naprotiv na taj način se omogućava veća sloboda konkurencije između komora, kao i veći izbor privrednih subjekata u interesnom povezivanju.

Povodom osporavanja člana 13. Zakona, Ustavni sud najpre konstatuje da inicijator prvenstveno osporava rešenje prelaznog karaktera iz stava 3. ovog člana Zakona, kojim je regulisano prenošenje likvidacionog ostataka u budžetska sredstva, nakon donošenja odluke o likvidaciji postojeće (zatečene) komore, ukoliko svi članovi te komore istupe iz njenog članstva.

Kako Ustavni sud, u svom Rešenju IUz- 148/2009 od 22. decembra 2011. godine ima već zauzet stav povodom osporavanja ustavnosti člana 13. stav 3. Zakona u odnosu na odredbe člana 58. Ustava, to Ustavni sud i ovom prilikom konstatuje da navedena osporena odredba Zakona nije u suprotnosti sa članom 58. Ustava.

Saglasno navedenom, a imajući u vidu da se odredbama člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda na isti način štiti imovina, odnosno pravo svojine, kao i u članu 58. Ustava, to Ustavni sud konstatuje da osporene odredbe člana 13. Zakona nisu u suprotnosti ni sa navedenim članom Evropske konvencije, iz istih razloga koji su izneti u Rešenju Ustavnog suda IUz- 148/2009 od 22. decembra 2011. godine.

Povodom osporavanja člana 13. Zakona u odnosu na odredbe čl. 86. i 87. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da se navodi i razlozi za osporavanje izneti u inicijativi i njenoj dopuni ne mogu dovesti u pravnu i logičnu vezu sa navedenim ustavnim odredbama.

Ustavni sud, takođe, konstatuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da vrši ocenu opravdanosti i celishodnosti rešenja iz osporenih odredaba Zakona, niti njihovu primenu u praksi, kao ni međusobnu usklađenost dva zakona, kao akata iste pravne snage, a što proizlazi iz pojedinih navoda inicijatora.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 3. stav 1, kojim se posle člana 2. dodaje novi član 2a i člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privrednim komorama, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu odbacio kao neprihvatljivu.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o privrednim komorama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti