Odluka Ustavnog suda o neustavnosti ovlašćenja VSS i diskriminatorske naknade sudijama

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je neustavno ovlašćenje Visokog saveta sudstva da propisuje naknade sudijama, jer to predstavlja zakonodavnu nadležnost. Takođe, neustavno je i diskriminatorno rešenje kojim se pravo na naknadu za odvojen život priznaje samo sudijama republičkih i apelacionih sudova.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-92/2014
26.05.2016.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, dr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1 . Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. maja 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 101/13) nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

2. Utvrđuje se da odredba člana 41. stav 2. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09-Odluka US, 104/09, 101/ 10, 8/12-Odluka US, 121/12, 124/12 -Odluka US, 101/13, 111/14-Odluka US, 117/14, 40/15, 63/15-Odluka US i 106/15) nije u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Rešenjem Ustavnog suda broj IUz-92/2014 od 7. septembra 2015. godine, povodom podnetih inicijativa, pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 101/13) i člana 41. stav 2. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09-Odluka US, 104/09, 101/10, 8/12-Odluka US , 121/12, 124/12- Odluka US, 101/13, 111/14-Odluka US i 117/ 14).

Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je ovlašćenje Visokog saveta sudstva iz člana 41. stav 2. Zakona o sudijama, da samostalno propisuje naknade i ostala primanja sudije koji je premešten, odnosno upućen u drugi sud, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju, u saglasnosti sa jedne strane sa odredbama člana 98. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kojima je utvrđena zakonodavna nadležnost Narodne skupštine u domenu uređivanja odnosa iz nadležnosti Republike Srbije utvrđene članom 97. Ustava i člana 123. tačka 3. Ustava, kojim su utvrđena normativna ovlašćenja Vlade da donosi propise u izvršavanju zakona, a sa druge strane sa odredbama čl. 153. i 154. Ustava, kojima su opredeljen i ustavni položaj i nadležnost Visokog saveta sudstva;

- da li se utvrđivanjem prava na naknadu za odvojen život samo određenim kategorijama sudija iz člana 16. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, u zavisnosti od vrste suda u kome obavljaju sudijsku funkciju, narušavaju ustavni princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava i načelo zabrane diskriminacije utvrđeno stavom 3. is tog člana Ustava, odnosno da li za ovakvo različito zakonsko uređivanje prava za lica koja se mogu naći u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji postoji objektivno i razumno opravdanje.

Iz istog razloga, za Ustavni sud se kao sporno postavilo i pitanje saglasnosti osporenog člana 16. Zakona sa odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12. uz ovu konvenciju, imajući u vidu da je ovim odredbama Evropske konvencije proklamovano načelo zabrane diskriminacije na isti način kako je to utvrđeno i Ustavom Republike Srbije.

Imajući u vidu da je odredbom člana 16. stav 2. osporenog Zakona propisano da pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana utvrđuje Visoki savet sudstva, to je Ustavni sud našao da je neophodno pokrenuti postupak normativne kontrole člana 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama u celini, s obzirom na to da st. 1. i 2. ovog člana čine povezanu pravnu celinu, tako da član 16. stav 2. osporenog Zakona, polazeći od njegove sadržine, ne može samostalno opstati u pravnom poretku.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), navedeno rešenje dostavio Narodnoj skupštini na odgovor. Kako Narodna skupština nije dostavila odgovor na sporna ustavnopravna pitanja ni nakon isteka predviđenog roka iz dostavljenog Rešenja, Ustavni sud je saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , nastavio postupak u ovom ustavnosudskom sporu.

U cilju prikupljanja podataka i obaveštenja od značaja za postupanje Ustavnog suda u ovom predmetu, Ustavni sud je, na osnovu člana 34. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, zatražio od Visokog saveta sudstva da Sudu dostavi podatak na osnovu kojih propisa se u sudovima određuju vrste naknada i drugih primanja koje ostvaruju sudije za vreme obavljanja sudijske funkcije, odnosno propisuju uslovi pod kojima ova lica ostvaruju pravo na naknadu troškova koji nastaju u vezi s njihovim radom u državnom organu i druga primanja, način ostvarivanja prava i visina naknade troškova i drugih primanja. U odgovoru Visokog saveta sudstva broj: 010-04-2/2015-01 od 26. juna 2015. godine navodi se da je Visoki savet sudstva, na osnovu člana 41. stav 2. Zakona o sudijama, doneo Odluku o naknadama sudije koji je premešten, odnosno upućen („Službeni glasnik RS“, broj 12/14), dok isti ovaj organ, u skladu sa odredbama člana 42. st. 5. i 6. Zakona o sudijama, utvrđuje pravo na naknadu za odvojen život sudija sudova republičkog ranga i apelacionih sudova. Uslovi za ostvarivanje ovog prava i visina naknade utvrđuju se na osnovu člana 48. stav 1. i člana 49. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, broj 98/07). U odgovoru se takođe navodi da iz mišljenja Ministarstva pravde i državne uprave broj: 011-00-616/2013-05 od 15. januara 2014. godine sledi, u skladu sa članom 41. stav 2. Zakona o sudijama, da samo sudije koje su premeštene, odnosno upućene u drugi sud, ministarstvo nadležno za pravosuđe ili međunarodnu organizaciju, imaju pravo na naknadu drugih troškova na osnovu propisa Visokog saveta sudstva, dok to pravo nemaju sudije koje obavljaju sudijsku funkciju u sudu za koji su izabrani po oglasu za izbor sudija. Visoki savet sudstva na kraju u svom odgovoru navodi da se članom 2. Posebnog kolektivnog ugovora o dopunama Posebnog kolektivnog ugovora za državne organe („Službeni glasnik RS“, broj 50/15) reguliše ostvarivanje prava zaposlenih koji nemaju položaj državnih službenika i nameštenika na plaćeno i neplaćeno odsustvo, na solidarnu pomoć i jubilarnu nagradu.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio:

Predmetni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama donela je Narodna skupština, na sednici održa noj 20. novembra 2013. godine. Ovaj zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 101, od 20. novembra 2013. godine, a stupio je na snagu 21 . novembra 2013. godine, kada je i otpočela njegova primena, osim odredaba čl. 3, 15. i 17. ovog zakona, koje se primenjuju od 1. januara 2014. godine.

Osporenim odredbama člana 16. Zakona izvršena je dopuna člana 42. osnovnog teksta Zakona, dodavanjem dva nova stava, i to st. 5. i 6, kojima je propisano: da pravo na naknadu za odvojen život imaju sudije sudova republičkog ranga i apelacionih sudova i da pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana utvrđuje Visoki savet sudstva. Pri tome Ustavni sud ističe da se dopunjeni član 42. osnovnog teksta Zakona nalazi pod rubrumom „Uvećanje osnovne plate sudije“ i da je odredbama st. 1. do 4. ovog člana, koje nisu menjane niti dopunjavane od usvajanja osnovnog teksta Zakona o sudijama iz decembra 2008. godine, propisano: da se o snovna plata sudije koji obavlja funkciju u sudu u kome se ne mogu popuniti sudijska mesta može uvećati do 50%, da se osnovna plata sudije koji postupa u predmetima krivičnih dela sa elementom organizovanog kriminala i ratnog zločina, može uvećati do 100%, da odluku o uvećanju osnovne plate iz st. 1. i 2. ovog člana donosi Visoki savet sudstva i da se o snovna plata zamenika predsednika suda uvećava za 50% uvećanja iz člana 40. stav 1. ovog zakona (članom 40. stav 1. Zakona određeno je procentualno uvećanje plate predsednika suda).

Osporenom odredbom člana 41. stav 2. Zakona o sudijama propisano je da naknade i ostala primanja sudije koji je premešten, odnosno upućen u drugi sud, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju propisuje Visoki savet sudstva.

III

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je z abranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti rada i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 8. i 16.); da sudska vlast u Republici Srbiji pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti, da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. st. 1. i 2.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, u skladu sa Ustavom i zakonom, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, na način predviđen Ustavom i zakonom, vrši i druge poslove određene zakonom (član 154.).

Odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu njudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG - Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15) utvrđeno je da se u živanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status, dok je odredbom člana 1. Protokola 12 uz ovu konvenciju utvrđeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti sa nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu, kao ni da javna vlast neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni utvrđeni u stavu 1. ovog člana Konvencije.

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona i podzakonskih akata:

Zakonom o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09-Odluka US , 104/09, 101/10, 8/12-Odluka US, 121/12, 124/12-Odluka US , 101/13, 111/14 -Odluka US , 117/14, 40/15, 63/15-Odluka US i 106/15), pored već navedenih osporenih odredaba, je propisano: da sudija ostvaruje prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 11 .); da sudija ima pravo da stalno svoju funkciju vrši u sudu za koji je izabran, osim u slučajevima propisanim ovim zakonom, da sudija samo uz svoju saglasnost može biti premešten ili upućen iz jednog u drugi sud, drugi državni organ, ustanovu ili međunarodnu organizaciju u oblasti pravosuđa, da se saglasnost daje u pismenom obliku i mora da prethodi donošenju rešenja o premeštaju ili upućivanju (član 18.); da sudija može, uz svoju pismenu saglasnost, biti premešten u drugi sud iste vrste i istog ili nižeg stepena, ukoliko postoji potreba za hitnom popunom upražnjenog sudijskog mesta, koja se ne može rešiti izborom ili upućivanjem sudije, uz pribavljenu saglasnost predsednika oba suda, da izuzetno od stava 1. ovog člana, sudija može bez svoje pismene saglasnosti biti premešten u drugi sud u slučaju ukidanja suda ili ukidanja pretežnog dela nadležnosti suda za koji je izabran, da je sudu ukinut pretežni deo nadležnosti kada je zbog promene stvarne nadležnosti, zbog osnivanja novog suda ili zbog promene područja na kojem sud vrši nadležnost izmenjen potreban broj sudija u sudu, da u slučaju iz stava 2. ovog člana sudija može biti premešten samo u sud istog stepena koji preuzima nadležnost suda koji je ukinut ili kojem je ukinut pretežni deo nadležnosti, na osnovu kriterijuma koje propisuje Visoki savet sudstva , da sudija trajno nastavlja funkciju u sudu u koji je premešten, da rešenje o premeštaju donosi Visoki savet sudstva (član 19.); da s udija može biti upućen na rad samo u drugi sud iste vrste i istog ili neposredno nižeg stepena, najduže godinu dana, da izuzetno, sudija može biti upućen u sud neposredno višeg stepena, ako ispunjava zakonom propisane uslove za izbor za sudiju suda u koji se upućuje, da se sudija upućuje u sud u kome nedostatak, sprečenost, izuzeće sudija ili drugi razlozi otežavaju ili usporavaju rad suda, da rešenje o upućivanju sudije iz st. 1. do 3. ovog člana, uz saglasnost sudije, donosi Visoki savet sudstva, da će pre donošenja rešenja o upućivanju sudije iz st. 1. do 3. ovog člana, Visoki savet sudstva pribaviti mišljenje sednice svih sudija suda u koji je sudija izabran i suda u koji se upućuje (član 20.); da sudija može biti upućen, radi obavljanja stručnih poslova, u Visoki savet sudstva, ministarstvo nadležno za pravosuđe, instituciju nadležnu za obuku u pravosuđu i međunarodnu organizaciju u oblasti pravosuđa, da se upućivanje iz stava 1. ovog člana vrši na predlog rukovodioca organa, odnosno institucije ili organizacije u koju se sudija upućuje, po pribavljenom mišljenju predsednika suda u kome sudija vrši svoju funkciju, uz saglasnost sudije , da upućivanje može trajati najduže tri godine, da rešenje o upućivanju donosi Visoki savet sudstva, da se za vreme upućivanja sudija može osloboditi vršenja sudijske funkcije, na osnovu odluke Visokog saveta sudstva, da se u slučaju upućivanja u ministarstvo nadležn o za poslove pravosuđa sudija obavezno os lobađa vršenja sudijske funkcije (član 21.). O dredbama čl. 37. do 42. Zakona, kojima je regulisan materijalni položaj sudije, određeni su osnovna plata sudije, platne grupe sudija i koeficijenti, osnovna plata predsednika suda, plata sudije koji je premešten, odnosno upućen i uvećanje osnovne plate sudije.

Zakonom o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116 /08, 104/09, 101/10, 31/11 - dr. zakon, 78/11 - dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15, 106/15 i 13/16) ) je propisano: da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije , da sudska vlast u Republici Srbiji pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti, da su sudovi opšte nadležnosti osnovni sudovi, viši sudovi, apelacioni sudovi i Vrhovni kasacioni sud, da su sudovi posebne nadležnosti privredni sudovi, Privredni apelacioni sud, prekršajni sudovi, Prekršajni apelacioni sud i Upravni sud (član 11.); da je Vrhovni kasacioni sud najviši sud u Republici Srbiji (član 12. stav 1.); da se Privredni apelacioni sud, Prekršajni apelacioni sud i Upravni sud osnivaju za teritoriju Republike S rbije, sa sedištima u Beogradu (član 13. stav 1.); da se o snovni sud osniva za teritoriju grada, odnosno jedne ili više opština, a viši sud za područje j ednog ili više osnovnih sudova, da se p rivredni sud osniva za teritoriju jednog ili više gradova, odnosno više opština , da se apelacioni sud osniva za područje više viših sudova, da se prekršajni sud osniva za teritoriju grada, odnosno jedne ili više opština (član 13. st. 1. do 4.).

Članom 13. Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“ br. 116 /08, 101/10, 88/11 i 106/15 ) utvrđena je nadležnost Visokog saveta sudstva, koji: bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije; odlučuje o prestanku sudijske funkcije; predlaže Narodnoj skupštini kandidate za izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju; predlaže Narodnoj skupštini izbor i razrešenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika suda; predlaže Vrhovnom kasacionom sudu kandidate za sudije Ustavnog suda; imenuje sudije porotnike; odlučuje o premeštaju, upućivanju i prigovoru o udaljenju sudija; odlučuje o nespojivosti vršenja drugih službi i poslova sa sudijskom funkcijom; odlučuje u postupku vrednovanja rada sudija i predsednika suda; određuje sastav, trajanje i prestanak mandata članova disciplinskih organa, imenuje članove disciplinskih organa i uređuje način rada i odlučivanja u disciplinskim organima; odlučuje o pravnim lekovima u disciplinskom postupku; daje saglasnost na program stalne obuke za sudije i zaposlene u sudovima i vrši nadzor nad njegovim sprovođenjem; utvrđuje program početne obuke za sudije; donosi Etički kodeks; određuje broj sudija i sudija porotnika za svaki sud; o bavlja poslove pravosudne uprave iz svoje nadležnosti; odlučuje o pitanjima imuniteta sudija i članova Saveta; predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad sudova za tekuće rashode i vrši nadzor nad njihovim trošenjem, u skladu sa zakonom; odlučuje o prigovorima u postupku izbora za članove Saveta iz reda sudija; obrazuje svoja radna tela i stalne i povremene komisije i vrši izbor njihovih članova; daje mišljenje o izmenama postojećih ili donošenju novih zakona koji uređuju položaj sudija, organizaciju i postupanje sudova, kao i drugih sistemskih zakona koje sudovi primenjuju ili su od značaja za obavljanje sudijske funkcije; odlučuje o postojanju uslova za naknadu štete zbog nezakonitog i nepravilnog rada sudije; podnosi godišnji izveštaj o svom radu Narodnoj skupštini; obavlja poslova u vezi sa sprovođenjem Nacionalne strategije reforme pravosuđa iz svoje nadležnosti; obaveštava javnost o svom radu; sarađuje sa sudskim savetima drugih država i međunarodnim organizacijama; donosi akte predviđene zakonom; obavlja i druge poslove određene zakonom.

Uredbom Vlade o naknadama i drugim primanjima izabranih i postavljenih lica u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 44/08-prečišćen tekst i 78/12) se uređuju uslovi pod kojima izabrana lica, kao i postavljena lica čija radna mesta nisu položaji u državnim organima ostvaruju pravo na naknadu troškova koji nastaju u vezi sa njihovim radom u državnom organu i druga primanja, način ostvarivanja prava i visinu naknade troškova i drugih primanja. Odredbama čl. 2. do 4. ove uredbe uređeni su uslovi pod kojima izabrana i postavljena lica u državnim organima ostvaruju pravo na naknadu za pripravnost, naknadu za troškove smeštaja i pravo na razliku naknade, kao i način ostvarivanja navedenih prava i visinu ovih naknada. Odredbama člana 5. ove uredbe propisano je: da pravo na naknadu troškova – prevoza za dolazak na rad i za odlazak sa rada, službenog putovanja u zemlji, službenog putovanja i selidbe u inostranstvo, rada i boravka na terenu, privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada, kao i pravo na otpremninu pri odlasku u penziju – izabrana i postavljena lica u državnim organima ostvaruju shodnom primenom odredaba uredbe Vlade kojom se uređuje naknada troškova i otpremnina državnih službenika i nameštenika, osim odredaba kojima su utvrđeni posebni slučajevi u kojima državni službenik ili nameštenik nema pravo na naknadu troškova za odvojeni život od porodice (stav 1.); da izabrana i postavljena lica u državnim organima ostvaruju pravo na dodatak na platu za – vreme provedeno u radnom odnosu (minuli rad), prekovremeni rad, rad na dan praznika koji nije radni dan i rad noću – shodnom primenom odredaba opštih propisa o radu (stav 2.).

Uredbom Vlade o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 98/07-prečišćen tekst, 84/14 i 84/15) je propisano: da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju zbog privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada troškovi selidbe, troškovi poseta porodici i troškovi odvojenog života od porodice (član 45.); da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi za odvojeni život od porodice, ako zbog toga što je premešten u drugo mesto rada koje je više od 50 km udaljeno i od mesta njegovog prebivališta i od prethodnog mesta rada, živi odvojeno od porodice, dok traje privremeni premeštaj, da državnom službeniku i namešteniku koji je trajno premešten u drugo mesto rada koje je više od 50 km udaljeno i od mesta njegovog prebivališta i od prethodnog mesta rada, a nema rešeno stambeno pitanje u novom mestu rada, naknađuju troškovi za odvojeni život od porodice najduže godinu dana od dana trajnog premeštaja, da državni službenik ili nameštenik nema pravo na naknadu troškova za odvojeni život od porodice – ako je na svoj zahtev premešten u drugo mesto rada ili ako je premešten na osnovu internog ili javnog konkursa ili ako mu je mesto rada bilo poznato u vreme kada je zasnovao radni odnos u državnom organu (član 48.); da se državnom službeniku i namešteniku isplaćuje mesečna naknada troškova za odvojeni život od porodice koja iznosi 75% prosečne mesečne zarade po zaposlenom u privredi Republike Srbije, prema poslednjem konačnom objavljenom podatku republičkog organa za poslove statistike na dan isplate (član 49.).

U toku postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, Narodna skupština je donela i Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 18/16), koji je stupio na snagu 9. marta 2016. godine, ali čija primena je odložena od 1. januara 2017. godine, odnosno 1. januara 2018. godine. Odredbom člana 32. stav 1. ovog zakona je propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za dolazak na rad i odlazak sa rada (naknada za prevoz), za vreme koje je proveo na službenom putu u zemlji i inostranstvu, za smeštaj i ishranu dok radi i boravi na terenu, za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora i na naknadu troškova koji su izazvani privremenim ili trajnim premeštajem u drugo mesto rada, ako ostvarivanje navedenih prava nije obezbeđeno na drugačiji način, dok je odredbom člana 34. istog zakona propisano da se uslovi i način ostvarivanja ovih prava, visina naknade, kao i pravo na druge naknade koje proizlaze iz specifičnosti radnopravnog položaja zaposlenog i druga primanja uređuju u skladu sa posebnim zakonom. Iz navedenog sledi da su pitanja koja se odnose na prava zaposlenog u javnom sektoru na naknadu materijalnih troškova određena kao materia legis, odnosno da će se uređivati u skladu sa posebnim zakonom.

III

Polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno od odredaba čl. 146. do 152. Ustava kojima je utvrđen položaj sudija u obavljanju sudijske funkcije, izbor sudija i prestanak sudijske funkcije, Ustavni sud konstatuje da je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi prava, dužnosti i obaveze sudija i predsednika sudova u obavljanju sudijske funkcije. Saglasno navedenom, Narodna skupština je Zakonom o sudijama uredila načela sudijske funkcije, položaj i izbor sudije, prestanak sudijske funkcije, položaj predsednika suda i sudije porotnika i disciplinsku odgovornost sudija. U pogledu ostvarivanja prava sudije iz radnog odnosa članom 11. ovog zakona je propisano da sudija ova prava ostvaruje u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Iz navedenog sledi da pojedina pitanja iz radnog odnosa sudije mogu biti uređena Zakonom o sudijama i na drugačiji način nego što je to uređeno propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica. Polazeći od navedenog, Zakonom o sudijama su i uređen a određen a pitanja koja se odnose na materijalni položaj sudija i predsednika sudova, a odnose se na način određivanja osnovne plate sudija i predsednika sudova, na utvrđivanje platnih grupa i koeficijenata i na određivanje plata sudija koji su premešteni, odnosno upućeni, kao i na propisivanje razloga za uveđanje osnovne plate sudija. Saglasno izloženom, Ustavni sud konstatuje da ovim zakonom nisu posebno uređena pitanja koja se odnose na vrste naknada i drugih primanja koje sudija ima pravo u toku obavljanja sudijske funkcije, kao ni uslovi, način ostvarivanja ni visina ovih primanja sudija, niti ko je nadležan za njihovo propisivanje. S obzirom na to da ova pitanja nisu posebno uređena Zakonom o sudijama, iz odredbe člana 11. Zakona sledi da pravo na naknade iz radnog odnosa sudija ostvaruje primenom propisa koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, tj. u konkretnom slučaju radi se o navedenim uredbama Vlade kojima su uređena pitanja koja se odnose na uslove, način ostvarivanja i visinu naknada i drugih primanja izabranih i postavljenih lica u državnim organima, odnosno državnih službenika i nameštenika, što, između ostalog, sledi i iz dela dostavljenog odgovora Visokog saveta sudstva broj: 010-04-2/2015-01 od 26. juna 2015. godine, u kome je navedeno da se „uslovi za ostvarivanje prava na naknadu za odvojeni život i visina naknade utvrđuju na osnovu člana 48. stav 1. i člana 49. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika“.

Međutim, u okviru regulisanja navedenih pitanja, u osporenom članu 41. Zakona koji se nalazi pod rubrumom „Plata sudije koji je premešten, odnosno upućen“, zakonodavac u stavu 2. ovog člana Zakona daje ovlašćenje Visokom savetu sudstva da, samostalno propiše naknade i ostala primanja premeštenih, odnodno upućenih sudija. Iz navedenog sledi da iako osporenim Zakonom nisu utvrđene naknade i druga primanja koja sudije imaju pravo da ostvaruju na osnovu obavljanja sudijske funkcije, tj. u tzv. redovnim situacijama, niti ko je nadležan za njihovo propisivanje, zakonodavac daje ovlašćenje Visokom savetu sudstva da sudijama u slučaju premeštaja ili upućivanja (samo tada) propiše naknade i ostala primanja, a da se pri tome ne zna koje su to naknade, pod kojim uslovima se određuju, kolika im je visina, niti na koji način sudija ostvaruje pravo na ove naknade.

Povodom navedenog ovlašćenja Visokog saveta sudstva , a imajući u vidu Ustavom utvrđenu nadležnost ovog organa, koja se prevashodno odnosi na postupak predlaganja, izbora i prestanak funkcije sudija, Ustavni sud je ocenio da zakonodavac nije mogao da ovlasti Visoki savet sudstva da svojim aktom „izvorno“, tj. neposredno uređuje naknade i druga primanja sudija , imajući u vidu da ovim zakonom, a ni drugim zakonom, nisu posebno uređena pitanja koja se odnose na naknade i druga primanja sudija . Naime, u konkretnom slučaju Ustavni sud konstatuje da ne postoji ustavnopravni okvir za davanje ovakvog ovlašćenja Visokom savetu sudstva , imajući u vidu da Zakon o sudijama ne sadrži odredbe kojima su utvrđeni uslovi, način i postupak za ostvarivanje prava na naknade i druga primanja sudija , kao i da je Zakonom o Visokom savetu sudstva , polazeći upravo od Ustavom utvrđene nadležnosti Visokog saveta sudstva (član 154. Ustava), ovom organu u domenu donošenja opštih pravnih akta nije izričito dato ovlašćenje za uređivanje pitanja koja se odnose na naknade i druga primanja sudija tokom obavljanja sudijske funkcije, naročito imajući u vidu da se prava iz radnog odnosa uređuju zakonom.

Pri tome, Ustavni sud ističe da iz Ustavom utvrđene nadležnosti Visokog saveta sudstva iz člana 154. Ustava, kojim je utvrđeno da Visoki savet sudstva , pored taksativno nabrojanih ovlašćenja koja se odnose na predlaganje, izbor i prestanak funkcije sudija , vrši „i druge poslove određene zakonom“, ne proizlazi da može postojati pravni osnov za utvrđivanje nadležnosti Visokog saveta sudstva iz člana 41. stav 2. Zakona o sudijama, jer prirodi Visokog saveta sudstva nije svojstveno izvorno uređivanje određenih odnosa, osim ovih odnosa koji se tiču njegove primarne funkcije , u koju svakako ne spada navedeno normativno ovlašćenj e.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da ovlašćenje Visokog saveta sudstva iz osporenog člana 41. stav 2. Zakona, da propisuje naknade i ostala primanja sudije koji je premešten ili upućen u drug i sud, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju, nije u saglasnosti sa odredbama člana 98. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava kojima je utvrđena zakonodavna nadležnost Narodne skupštine u domenu uređivanja odnosa iz nadležnosti Republike Srbije utvrđene članom 97. Ustava i čl. 153. i 1 54. Ustava, kojima je opredeljen ustavni položaj i utvrđena nadležnost Visokog saveta sudstva.

Pri tome, Ustavni sud posebno ističe da je istovetan stav zauzeo i u svojoj Odluci IUz-80/2014 od 21. aprila 2016. godine, prilikom ocene ustavnosti istovrsnog ovlašćenja Državnog veća tužilaca.

U pogledu osporenog člana 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama iz 2013. godine, Ustavni sud najpre konstatuje da je ovim članom Zakona izvršena dopuna člana 42. osnovnog teksta Zakona, i to dodavanjem dva nova stava, tj. st. 5. i 6. kojima je propisano da pravo na naknadu za odvojen život imaju sudije republičkog ranga i apelacionih sudova i da pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana utvrđuje Visoki savet sudstva. Ustavni sud dalje konstatuje da su osporenim članom 16. Zakona po prvi put u Zakonu o sudijama uređena određena pitanja koja se odnose na ostvarivanje prava na jednu konkretnu naknadu sudije u toku vršenja sudijske funkcije, tj. naknadu za odvojen život, imajući u vidu da naknade i drug a primanja sudija do tada nisu bili predmet uređenja ovog zakona. Osporenom odredbom člana 16. Zakona nisu određeni uslovi za ostvarivanje prava na naknadu za odvojen život, već je samo određen krug subjekata koji to pravo mogu ostvariti, pri čemu su iz ovog kruga lica isključene sudije određenih sudova, tj. osnovnih i viših sudova u Republici Srbiji.

Povodom navedenog, Ustavni sud je najpre pošao od odredbe člana 11. Zakona o sudijama kojom je propisano da sudija ostvaruje prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, iz čega sledi da pojedina pitanja iz radnog odnosa navedenih lica upravo mogu biti na drugačiji, tj. poseban način uređena Zakonom o sudijama i da se tada na ta pitanja ne primenjuju odredbe propisa koja uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, već Zakon o sudijama. U pogledu ovog zakonskog rešenja Ustavni sud konstatuje da osporenim odredbama člana 16. Zakona nisu određeni neki posebni, tj. drugačiji uslovi za ostvarivanje prava na odvojen život od uslova koji su propisani Uredbom Vlade, a odnose se na udaljenost novog radnog mesta u odnosu na mesto prebivališta i prethodno radno mesto sudije, njegovu odvojenost od porodice i nerešeno stambeno pitanje, već je kao jedini uslov za sticanje ovog prava određena vrsta suda u kome sudija obavlja sudijsku funkciju. Naime, osporenim odredbama Zakona ovo pravo je dato samo sudijama republičkog ranga i apelacionih sudova, iz čega sledi da se pravo na naknadu za odvojen život ne priznaje sudijama u osnovnim i višim sudovima.

Kako se naknada troškova za odvojeni život prvenstveno vezuje za promenu mesta rada, to je Ustavni sud imao u vidu i odredbe čl. 19. do 21. Zakona o sudijama kojima su uređena pitanja koja se odnose na premeštaj i upućivanje sudije u drugi sud, odnosno na upućivanje u drugi državni organ, instituciju nadležnu za obuku u pravosuću ili međunarodnu organizaciju. Iz navedenih odredaba Zakona sledi da premeštaj predstavlja trajnu promenu mesta rada, iz jednog u drugi sud, dok upućivanje predstavlja privremenu promenu mesta rada iz jednog u drugi sud, najduže godinu dana. Pravilo za sprovođenje premeštaja ili upućivanja sudije u drugi sud jeste da se uvek traži pismena saglasnost lica koje se premešta ili upućuje, odnosno ono se, po pravilu, vrši uz pristanak sudije koji se premešta, odnosno upućuje. Međutim, postoji izuzetak od ovog pravila, kada se premeštaj sudije u drugi sud može odrediti i bez njihove saglasnosti. To je slučaj kada se sudija premešta u drugi sud zbog ukidanja suda ili ukidanja pretežnog dela nadležnosti suda za koji je sudija bio izabran. Upućivanje sudije u druge državne organe, institucije nadležne za obuku u pravosuđu ili međunarodnu organizaciju se vrši samo uz pismenu saglasnost lica koje se upućuje u navedene institucije, i to najduže na tri godine. U svim ovim slučajevima rešenje o premeštaju ili upućivanju sudije u drugi sud, odnosno o upućivanju sudije u druge državne organe, institucije nadležne za obuku u pravosuću ili međunarodnu organizaciju donosi Visoki savet sudstva. Iz svega navedenog, sledi da zakonodavac prilikom određivanja uslova i načina na koji se vrši premeštaj ili upućivanje sudija nije pravio razliku prema vrsti, odnosno rangu suda u kome sudija vrši svoju funkciju, odnosno svi propisani uslovi i način vršenja premeštaja ili upućivanja jednaki su za sve sudije u Republici Srbiji.

Povodom razloga za osporavanje odredaba člana 16. Zakona u odnosu na Ustavom utvrđen princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre konstatuje da nejednako postupanje (diskriminacija), u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži.

Polazeći od navedene definicije diskriminacije, Ustavni sud nalazi da je u ovom slučaju neophodno utvrditi da li se osporenom odredbom člana 16. Zakona uspostavlja drugačiji tretman prema sudijama u osnovnim i višim sudovima u odnosu na sudije u ostalim sudovima tj. sudovima republičkog ranga i apelacionim sudovima u istoj pravnoj situaciji i ako takav tretman postoji, da li za njegovo propisivanje postoji objektivno i razumno opravdanje ili ne.

Povodom uspostavljanja drugačijeg pravnog tretmana, Ustavni sud je konstatovao da se osporeno rešenje iz člana 16. Zakona odnosi samo na pojedine, a ne na sve sudije, pri čemu zakonodavac ne navodi nikakve razloge za različito postupanje prilikom određivanja kruga subjekata kojima se priznaje pravo na odvojen život. Znači, od trenutka stupanja na snagu ove zakonske odredbe, tj. od 21. novembra 2013. godine, uspostavlja se drugačiji tretman prema jednom broju sudija u Republici Srbiji u pogledu ostvarivanja prava na naknadu za odvojen život, na taj način što se pravi selekcija i ovo pravo priznaje samo sudijama republičkog ranga i apelacionih sudova, a to pravo ne priznaje se više sudijama u osnovnim i višim sudovima. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da u istoj pravnoj situaciji postoji nejednako postupanje (različit tretman) prema sudijama u pogledu ostvarivanja prava na naknadu za odvojen život.

Međutim, kao što je već istaknuto, razlike u pogledu uživanja nekog prava utvrđenog zakonom unutar jedne grupe lica u istoj ili sličnoj pravnoj situaciji ne predstavljaju nejednako postupanje ukoliko za to razlikovanje postoji objektivno i razumno opravdanje. Da bi se utvrdilo da li je za propisivanje nejednakog postupanja u slučaju predviđenom odredbom člana 16. stav 1. osporenog Zakona postojalo objektivno i razumno opravdanje, Ustavni sud je najpre pošao od konstatacije da postojanje objektivnog i razumnog opravdanja za uspostavljanje različitog postupanja mora da proilazi iz prirode stvari i da bude u funkciji postizanja određenog legitimnog cilja, te da u konkretnoj situaciji postoji razuman odnos proporcionalnosti između ograničenja prava i cilja čijoj se realizaciji teži. Polazeći od navedenog, Ustavni sud ističe da se svrha instituta naknade troškova za odvojen život od porodice ogleda u svojevrsnoj kompenzaciji troškova koji nastaju usled premeštaja sudije u drugo mesto rada i koji zbog toga živi odvojeno od porodice i nema rešeno stambeno pitanje u novom mestu rada kako bi mogao živeti sa svojom porodicom. Kako se Zakonom o sudijama ne pravi razlika između sudija u pogledu regulisanja njihovog premeštaja, odnosn o upućivanja saglasno odredbama čl. 19. do 21 . ovog zakona u drugo mesto rada, to Ustavni sud nalazi da vrsta suda u kome sudija vrši svoju funkciju ne može biti legitimni osnov za različito postupanje u ostvarivanju ovog prava iz radnog odnosa. Uz to, za uskraćivanje ovog prava određenoj kategoriji sudija, i to samo iz razloga što svoju funkciju obavljaju u osnovnim, odnosno višim sudovima, po oceni Suda ne postoji ni razumno i objektivno opravdanje, jer se različito propisuje prav o na naknadu za odvojen život samo prema vrsti suda u kome sudija obavlja svoju funkciju. Ustavni sud nalazi da se na propisan način uvodi nejednakost i između sudija , odnosno da se unutar iste skupine lica sudijske struke prave razlike u ostvarivanju jednog istog prava po osnovu rada, protivno ustavnom jemstvu o jednakosti svih pred zakonom.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se propisivanjem prava na naknadu za odvojen život samo određenim kategorijama sudija iz osporenog člana 16. Zakona narušava ju ustavni princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava i načelo zabrane diskriminacije utvrđeno stavom 3. istog člana Ustava, odnosno da za ovakvo različito zakonsko uređivanje prava za lica koja se mogu naći u istoj pravnoj i činjeničnoj situaciji ne postoji objektivno i razumno opravdanje.

Iz istog razloga, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 16. Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12. uz ovu konvenciju, imajući u vidu da je ovim odredbama Evropske konvencije proklamovano načelo zabrane diskriminacije na isti način kako je to utvrđeno i Ustavom Republike Srbije.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu , doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 41. stav 2 . Zakona o sudijama, navedenog u tački 2. izreke, i člana 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, navedenog u tački 1. izreke, prestaju da važ e danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti ovlašćenja VSS i diskriminatorske naknade sudijama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti