Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o privatizaciji

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji. Sporno je da li produženje roka zabrane prinudnog izvršenja protiv subjekata u restrukturiranju do 30. juna 2014. godine povređuje pravo na imovinu i suđenje u razumnom roku.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-95/2013
13.06.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. juna 2013. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr. zakon, 30/10-dr. zakon, 93/12 i 119/12).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

U postupku odlučivanja o ustavnim žalbama podnetim zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, zajemčenih odredbama čl. 32. i 58. Ustava Republike Srbije, u izvršnom postupku radi naplate pravnosnažno dosuđenih potraživanja prema subjektima u restrukturiranju, Ustavni sud je utvrdio da postoje određena sporna pitanja u vezi sa odredbom člana 1. stav 1. Zakona o izmeni i dopuni Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, broj 119/12), kojom je dopunjen član 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr. zakon, 30/10-dr. zakon i 93/12), te je stoga na sednici održanoj 7. marta 2013. godine zaključio da, u skladu sa odredbom člana 168. stav 1. Ustava, kao i članom 82. stav 2. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), prihvati sopstvenu inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 1. stav 1. navedenog Zakona o izmeni i dopuni Zakona o privatizaciji.

U prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Zakon o privatizaciji donela je Narodna skupština 29. juna 2001. godine. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 38/01, a stupio je na snagu 7. jula 2001. godine. Osnovni tekst Zakona je više puta menjan i dopunjavan, a poslednje izmene i dopune izvršene su 2012. godine donošenjem Zakona o izmeni i dopuni Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, broj 119/12), kojim je dopunjen član 20ž stav 1. Zakona.

Odredbom člana 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr. zakon, 30/10-dr. zakon i 93/12) je, pre dopune ovog člana Zakonom iz 2012. godine, bilo propisano da se od dana donošenja odluke o restrukturiranju do dana donošenja odluke o okončanju restrukturiranja, ne može protiv subjekta privatizacije, odnosno nad njegovom imovinom, odrediti ili sprovesti prinudno izvršenje niti bilo koja mera postupka izvršenja radi namirenja potraživanja.

Ustavnost odredaba navedenog člana 20ž Zakona o privatizaciji Ustavni sud je razmatrao u predmetu IUz-98/2009, kada je na sednici održanoj 23. juna 2011. godine doneo Rešenje kojim, u tački 1. izreke, nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 20ž Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 31/01, 18/03, 45/05 i 123/07). U obrazloženju Rešenja Ustavni sud je, između ostalog, istakao sledeće: da restrukturiranje u postupku privatizacije, u smislu ovog zakona, predstavlja postupak odgovarajućih statusnih i drugih promena koje se odnose na subjekat privatizacije i njegova zavisna preduzeća, koje omogućavaju prodaju njegovog kapitala ili imovine (član 19.) i da iz navedenih odredaba Zakona, po oceni Suda, sledi da je restrukturiranje jedna od zakonom predviđenih mera u cilju stvaranja pretpostavki za pretvaranje društvenog i državnog kapitala u privatni; da se propisivanjem nemogućnosti određivanja ili sprovođenja prinudnog izvršenja nad imovinom subjekta privatizacije, za koji je doneta (ili će biti doneta) odluka o restrukturiranju, ne dovode u pitanje prava imalaca izvršnih isprava na potraživanje prema subjektu privatizacije, niti je cilj ove mere ograničavanje prava poverilaca, već se postojanje i ostvarivanje ovih prava vezuje za ostvarivanje opšteg interesa izraženog kroz privatizaciju tih subjekata; da se time samo privremeno suspenduje mogućnost prinudnog izvršenja, ali se ne zadire u imovinska prava pojedinaca utvrđena pravnosnažnom sudskom odlukom; da je ovakvo ograničenje imovinskih prava opredeljeno Zakonom utvrđenim opštim interesom pretvaranja društvene svojine u privatnu, što osporenu odredbu ne čini nesaglasnom Ustavu (član 58. stav 2.) i odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Zakon o potvrđivanju ove konvencije objavljen je u „Službenom listu SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05); da je Sud pri tome imao u vidu da je Zakonom o privatizaciji propisano da, po okončanju restrukturiranja, odnosno posle prodaje javnim tenderom ili javnom aukcijom, Agencija obaveštava sudove i organe iz stava 4. osporenog člana 20ž Zakona o uplati prodajne cene i o poveriocima koji svoje potraživanje namiruju iz te cene. Ustavni sud je takođe istakao da iako osporenim odredbama člana 20ž Zakona o privatizaciji nije izričito propisan rok u kome se mora okončati postupak restrukturiranja, niti rok u kome se odlaže sprovođenje prinudnog izvršenja potraživanja, iz same definicije pojma restrukturiranja i cilja zbog koga se ono sprovodi proizlazi da je ovaj postupak trebalo okončati u što kraćem („razumnom“) roku, jer on predstavlja meru ograničenog trajanja, koja prethodi prodaji kapitala ili imovine subjekta privatizacije, a koja je morala biti okončana pre 31. decembra 2008. godine, koji je članom 14. Zakona označen kao krajnji rok u kome se mora objaviti javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji za prodaju neprivatizovanog društvenog kapitala, te je Sud ukazao da se odredba člana 20ž Zakona nužno mora tumačiti u vezi sa odredbom člana 14. Zakona, koja izričito određuje krajnji rok (31. decembar 2008. godine) u kome je, u postupku privatizacije neprivatizovanog društvenog kapitala javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji morao biti objavljen, a u suprotnom, Agencija je bila dužna da donese rešenje o pokretanju prinudne likvidacije subjekta privatizacije.

Znači, navedenim rešenjem Ustavni sud se izjasnio da su odredbom člana 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji nedvosmisleno ograničena imovinska prava pojedinaca utvrđena pravnosnažnom sudskom odlukom, ali da je ovo ograničenje bilo legitimno, jer je bilo opredeljeno Zakonom utvrđenim opštim interesom pretvaranja društvene svojine u privatnu, gde je „restrukturiranje jedna od zakonom predviđenih mera u cilju stvaranja pretpostavki za pretvaranje društvenog i državnog kapitala u privatni“. Navedeno organičenje je, po shvatanju Suda, bilo privremeno, odnosno ograničenog trajanja, s obzirom na to da je, u smislu odredbe člana 14. Zakona, postupke restrukturiranja trebalo okončati do 31. decembra 2008. godine.

Međutim, nakon donošenja navedenog rešenja Ustavnog suda, odnosno 25. decembra 2012. godine, stupio je na snagu Zakon o izmeni i dopuni Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, broj 119/12). Odredbom člana 1. stav 1. navedenog zakona dopunjen je član 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr. zakon, 30/10-dr. zakon i 93/12), tako da glasi: „Od dana donošenja odluke o restrukturiranju do dana donošenja odluke o okončanju restrukturiranja, a najkasnije do 30. juna 2014. godine, ne može se protiv subjekta privatizacije, odnosno nad njegovom imovinom, odrediti ili sprovesti prinudno izvršenje niti bilo koja mera postupka izvršenja radi namirenja potraživanja.“ To znači da je ovim zakonskim rešenjem produžen prvobitno određen rok u kome je postupak restrukturiranja najkasnije morao da bude okončan (a to je bio 31. decembar 2008. godine), što za posledicu ima da se sada najkasnije do 30. juna 2014. godine ne mogu protiv subjekata privatizacije u restrukturiranju, kao izvršnih dužnika, pokrenuti postupci za naplatu pravnosnažno dosuđenih i dospelih potraživanja, odnosno da se postupci prinudnog izvršenja, koji su u toku, moraju prekinuti. Navedeno produženje roka za okončanje postupka restrukturiranja do 30. juna 2014. godine zakonodavac je obrazložio ciljem da se „oročavanjem zabrane prinudnog izvršenja prema subjektima privatizacije u restrukturiranju omogući nastavak poslovanja subjekata privatizacije koji su u restrukturiranju, sa jedne strane i stvore uslovi za njihove poverioce da mogu da planiraju svoje poslovne aktivnosti, uključujući i obezbeđenje finansiranja sa većim stepenom izvesnosti, imajući u vidu određen rok do koga će subjekti privatizacije biti zaštićeni od prinudnog izvršenja.“

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da se može postaviti pitanje ustavne zasnovanosti odredbe člana 1. stav 1. Zakona o izmeni i dopuni Zakona o privatizaciji, imajući u vidu sledeće odredbe Ustava Republike Srbije, kojima se utvrđuje: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, kao i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.). Odredbama člana 58. Ustava jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i utvrđuje da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.), kao i da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.). Odredbama člana 86. Ustava utvrđeno je da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, a da je javna svojina - državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, kao i da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (stav 1.), da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (stav 2.) i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (stav 3.). Saglasno odredbama člana 97. tač. 7. i 17. Ustava, Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu sa Ustavom. Odredbama člana 145. Ustava utvrđeno je, pored ostalog, da se sudske odluke zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona (stav 2.), da su sudske odluke obavezne za sve i ne mogu biti predmet vansudske kontrole (stav 3.) i da sudsku odluku može preispitivati samo nadležni sud, u zakonom propisanom postupku (stav 4.).

Iz odredaba člana 20. Ustava proizlazi da je Ustavom dopušteno ograničenje ljudskih i manjinskih prava moguće, pod sledećim uslovima: 1) da je takvo ograničenje propisano zakonom; 2) da ograničenje služi svrsi koju Ustav dopušta; 3) da je takva vrsta ograničenja neophodna i potrebna u demokratskom društvu; 4) da se ograničenjem ne zadire u suštinu zajemčenog prava. Istim članom Ustava je utvrđena i obaveza svih državnih organa, naročito sudova, da u slučaju postojanja ograničenja Ustavom garantovanih prava posebno vode računa o potrebi uspostavljanja pravične ravnoteže između sredstva koje se koristi (ograničeno ustavno pravo) i cilja koji se želi postići (zaštita prava drugih ili zaštita vrednosti demokratskog društva). U kontekstu konkretne ustavnopravne stvari, ovo pre svega podrazumeva obavezu zakonodavca da kada propisuje određenu normu ima u vidu suštinu prava koje se normom ograničava, važnost svrhe ograničenja, prirodu i obim ograničenja, odnos ograničenja sa svrhom ograničenja, kao i da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.

Kada je u pitanju pravo na imovinu, Sud konstatuje da Ustav garantuje mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, ali da ovo pravo nije apsolutno, budući da Ustav u članu 58. st. 2. i 3. predviđa mogućnost dozvoljenog ograničenja prava svojine i načina korišćenja imovine, odnosno prava na mirno uživanje imovine. Imajući u vidu odredbe člana 20. Ustava, Ustavni sud nalazi da do Ustavom dopuštenog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, odnosno ograničenja koje ne predstavlja povredu prava iz člana 58. Ustava, može doći pod sledećim, kumulativno ispunjenim uslovima: 1) da je takvo ograničenje izričito propisano zakonom; 2) da ograničenje služi svrsi koju Ustav dopušta; 3) da postoji pravična ravnoteža između zahteva od javnog interesa i zahteva za zaštitu prava na imovinu pojedinca, imajući u vidu suštinu prava koje se ograničava, važnost svrhe ograničenja, prirodu i obim ograničenja, odnos ograničenja sa svrhom ograničenja, kao i da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.

Polazeći od navedenog Ustavni sud smatra da se u ovoj pravnoj stvari osnovano mogu postaviti, kao sporna, sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li se produženjem roka u kome se postupak restrukturiranja najkasnije mora okončati (30. jun 2014. godine) menja cilj i smisao instituta restrukturiranja imajući u vidu da, saglasno stavu Ustavnog suda zauzetom u Rešenju IUz-98/2009, „iz same definicije pojma restrukturiranja i cilja zbog koga se ono sprovodi proizlazi da je ovaj postupak trebalo okončati u što kraćem („razumnom“) roku, jer on predstavlja meru ograničenog trajanja, koja prethodi prodaji kapitala ili imovine subjekta privatizacije“, te da li se, posledično, i dalje može smatrati da su ograničenja imovinskih prava poverilaca subjekata privatizacije u restrukturiranju legitimna, odnosno da „služe“ ostvarenju Zakonom utvrđenog javnog interesa pretvaranja društvene svojine u privatnu;

- da li je produženjem roka u kome se protiv subjekta privatizacije ne može odrediti ili sprovesti prinudno izvršenje, tj. produženjem roka u kome se postupak restrukturiranja najkasnije mora okončati, uskraćeno pravo imaocima pravnosnažno dosuđenih potraživanja prema subjektu u restrukturiranju na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava;

- da li je produženjem roka za okončanje postupaka restrukturiranja zakonodavac povredio načelo o obaveznosti sudskih odluka iz člana 145. stav 3. Ustava, s obzirom na to da sada imaoci pravnosnažno dosuđenih novčanih potraživanja prema subjektima privatizacije u restrukturiranju ne mogu, i to najkasnije do 30. juna 2014. godine, protiv subjekata privatizacije u restrukturiranju, kao izvršnih dužnika, pokrenuti izvršne postupke za naplatu pravnosnažno dosuđenih i dospelih potraživanja, odnosno da se postupci prinudnog izvršenja koji su u toku, moraju prekinuti.

Imajući u vidu da se sporna pitanja tiču ustavnopravne zasnovanosti celokupne odredbe stava 1. člana 20ž Zakona o privatizaciji, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 175. stav 2. Ustava i člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), samostalno, to jest po sopstvenoj inicijativi, pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji navedenog u izreci.

Istovremeno, Sud je odlučio da ovo rešenje o pokretanju postupka dostavi Narodnoj skupštini na odgovor, saglasno odredbi člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 3), člana 46. tačka 1) i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o privatizaciji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti