Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o penzijskom osiguranju

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Sud je utvrdio da su promena uslova za penzionisanje i načina obračuna penzija u domenu zakonodavne politike, a ne pitanje ustavnosti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-96/2009
13.09.2012.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković , na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. septembra 2012. godine, doneo

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 19, čl. 61. do 67. i čl. 69. i 70. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10).

2. Odbacuje se zahtev za ocenjivanje ustavnosti odredaba člana 68. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 19. i čl. 61. do 70. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10). U prvoj inicijativi navedene odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju se osporavaju iz razloga što se novim Zakonom uvode nepovoljniji uslovi osiguranicima za ostvarivanje starosne penzije, kao i za utvrđivanje visine starosne i invalidske penzije , jer je novim Zakonom „podignuta“ starosna granica za ostvarivanje prava na starosnu penziju sa 55 godina na 60 godina za žene i sa 60 godina na 65 godina za muškarce. Inicijator navodi da su navedene odredbe Zakona bile u suprotnosti sa odredbama Ustava SRJ i sada važećeg Ustava, i to sa načelima vladavine prava i socijalne pravde i zabrane diskriminacije iz čl. 1, 3. i 21. Ustava. Inicijator smatra da se ničim ne može opravdati podizanje starosne granice za ostvarivanje prava na starosnu penziju i da je to „neustavno i nemoralno“, jer su „neopravdano ispražnjeni penzijski fondovi, pa da bi se mogle isplatiti penzije onima koji su ostvarili penzije za vreme ranijeg Zakona,... starosna granica je podignuta za 5 godina“. U dopuni inicijative, ukazuje da su osporene odredbe člana 19. Zakona i nepravične, jer su lica koja imaju 60 godina života i koja su u radnom odnosu u povoljnijoj situaciji u odnosu na nezaposlena lica koja imaju 60 godina života, dok „čekaju“ da navrše 65 godina života, posebno kada se, prema odredbi člana 19. stav 1. ne daje nikakav prioritet licu koje ima preko 30 godina staža osiguranja da ode u penziju pre lica koje ima samo 15 godina staža osiguranja. Po mišljenju inicijatora, „osiguranici, koji u vreme donošenja novog zakona nisu još uvek bili ispunili uslove za odlazak u penziju po starom Zakonu, dovedeni su u neravnopravan i mnogo nepovoljniji položaj u odnosu na osiguranike koji su stekli status osiguranika i istovremeno ispunili uslove za odlazak u penziju po odredbama starog Zakona“. Stoga smatra da se osporene odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju mogu primenjivati samo na radnike - osiguranike koji su se zaposlili posle njegovog donošenja. Odredbe čl. 61. do 70. Zakona osporavaju se iz razloga što se visina starosne i invalidske penzije utvrđuje na osnovu celokupnog penzijskog staža, što je nepovoljnije, umesto kako je to bilo regulisano ranije važećim Zakonom, na osnovu najpovljnijeg desetogodišnjeg penzijskog staža osiguranika, čime su povređena stečena neotuđiva prava osiguranika koji su se zaposlili za vreme važenja ranijeg Zakona.

U drugoj inicijativi se navodi da inicijatoru privremenim rešenjem o penzionisanju nisu uračunati uplaćeni doprinosi pre 1970. godine, dok su mu godine radnog staža priznate kao pun radni staž za ostvarivanje prava na penziju, pa je na taj način „dva puta oštećen od strane države“ - prvi put, kada mu je za iznos doprinosa umanjivan lični dohodak, a drugi put, kada mu je, time što ti doprinosi nisu uračunati, umanjena penzija. Inicijator smatra da odredbe člana 63. navedenog Zakona „isključuju“ uredno uplaćivan doprinos po tada važećem zakonu.

U mišljenju Zakonodavnog odbora Narodne skupštine, pored ostalog, navodi se da je o dredbama čl. 61. do 70. Zakona utvrđen novi način za obračun penzije, koji se zasniva na ličnim bodovima i kojim s e produžava obračunski period na celokupan radni vek osiguranika ( čl. 61. i 63.). Izbor deset najboljih godina kao kriterijuma za utvrđivanje visine starosne penzije u suštini je značio prelivanje sredstava ka onim osiguranicima koji su samo tokom deset godina ostvarili izraziti napredak u karijeri, odnosno veću platu samo tokom jednog dela karijere. Ovakav sistem utvrđivanja visine penzije, zapravo, je z načio manje penzije za one osiguranike koji tokom radnog v eka nisu napredovali u karijeri i nisu imali priliku da pređu na bolje plaćene poslove, jer pokazatelji govore da su to danas korisnici najnižih p enzija. S tim u vezi, pošto se lični bod dobija množenjem ličnog koeficijenta i penzijskog staža, proizlazi da l ični koeficijent suštinski pokazuje koliko je plata osiguranika u toku radnog veka bila viša ili niža o d prosečne plate svih zaposlenih, odražavajući razlike u visini uplaćenih doprinosa. Važeći sistem obračuna penzije omogućava čvršće povezivanje visine penzije i uplaćivanih doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, zato što se prilikom obračuna penzije u obzir uzimaju sve godine tokom kojih s u se uplaćivali doprinosi. Pored toga, jedno od važnih obeležja novog sistema obračuna penzije jeste smanjenje razlike u penziji između korisnika sa istom radnom istorijom, bez obzira na trenutak kada se penzionišu. Dalje se navodi, da se prednosti ovog metoda ogledaju i u tome što je transparentniji i razumljiviji, j er svakom korisniku omogućava uvid u evidenciju o uplaćenim doprinosima za penzijsko i invalidsko osiguranje.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenim odredb ama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10), propisano: da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju - 1) kad navrši 65 (muškarac), odnosno 60 (žena) godina života i na jmanje 15 godina staža osiguranja, 2) kad navrši 40 (muškarac), odnosno 38 (žena) godina staža osigu ranja i najmanje 58 godine života i 3) kad navrši 45 godina staža osiguranja (član 19.); da se visina starosne i invalidske penzije određuje tako što se lični bodovi pomnože sa vrednošću opšteg boda na dan ostvarivanja prava (član 61.); da se lični bodovi osiguranika utvrđuju množenjem ličnog koeficijenta osigura nika i njegovog penzijskog staža (član 62.); da godišnji lični koeficijent predstavlja odnos ukupne zarade osiguranika, odnosno osnovice osiguranja počev od 1. januara 1970. godine za svaku kalendarsku godinu i prosečne godišnje zarade u Republici za istu kalendarsku godinu, da ako su zarade, odnosno osnovice osiguranja unete u matičnu evidenciju u neto iznosu dovode se u odnos sa prosečnom neto zaradom zaposlenih u Republici, a ako su unete u matičnu evidenciju u bruto iznosu dovode se u odnos sa prosečnom bruto zaradom zaposlenih u Republici, da g odišnji lični koeficijent predstavlja odnos ukupne zarade, osnovice osiguranja i visine ugovorene naknade osiguranika, za svaku kalendarsku godinu i prosečne godišnje zarade u Republici za istu kalendarsku godinu, da godišnji lični koeficijent u smislu st. 1. i 2. ovog člana iznosi jedan kada je zarada, osnovica osiguranja, odnosno ugovorena naknada u kalendarskoj godini, jednaka prosečnoj zaradi zaposlenih u Republici u toj kalendarskoj godini, da se p ri određivanju godišnjeg ličnog koeficijenta uzimaju zarade, naknade zarade, odnosno osnovice osiguranja, kao i ugovorene naknade koje su služile za obračunavanje i plaćanje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, na koje je plaćen doprinos i koje su utvrđene u matičnoj evidenciji, da g odišnji lični koeficijent može iznositi najviše pet i da podatak o prosečnoj godišnjoj neto zaradi u Republici odnosno prosečnoj godišnjoj bruto zaradi u Republici iz st. 1. do 5. ovog člana, objavljuje organ nadležan za poslove statistike (član 63.); da osiguraniku koji ostvari naknadu prema propisima o zdravstvenom osiguranju i za vreme porodiljskog odsustva, za izračunavanje godišnjeg ličnog koeficijenta, za vreme ostvarivanja ovih naknada, uzima se ta naknada, da osiguraniku koji je u periodu od 1. januara 1970. godine do 31. decembra 2002. godine ostvario naknadu zarade prema propisima o zdravstvenom osiguranju i za vreme porodiljskog odsustva, prema propisima o porodiljskom odsustvu, za period primanja naknade, iznos naknade se izračunava na osnovu ličnog koeficijenta po jednom času rada za period za koji je ostvarena zarada, odnosno osnovica osiguranja i množi brojem časova provedenih na bolovanju, da osiguraniku koji je u periodu od 1. januara 1970. godine do 31. decembra 2002. godine ostvario naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva prema propisima o porodiljskom odsustvu i naknadu zarade za vreme bolovanja prouzrokovanog povredom na radu, ukoliko je to za njega povoljnije, za period primanja naknade, godišnji lični koeficijent se izračunava kao odnos ostvarene zarade za časove provedene na radu iz godine u kojoj se ostvaruje naknada, prema prosečnoj zaradi zaposlenih u Republici za tu godinu, koja odgovara vremenu za koji je zarada ostvarena, da deo godišnjeg ličnog koeficijenta iz ovog člana zajedno sa delom godišnjeg ličnog koeficijenta iz člana 63. ovog zakona čini ukupni godišnji lični koeficijent za kalendarsku godinu (član 64.); da se osiguraniku koji je u periodu od 1. januara 1970. godine do početka primene ovog zakona, ostvario naknadu zarade prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju za izračunavanje godišnjeg ličnog koeficijenta uzima osnovica od koje je određena ta naknada a u slučaju naknade zbog manje zarade na drugom odgovarajućem poslu za izračunavanje godišnjeg ličnog koeficijenta uzima se i ostvarena naknada (član 65.); da osiguraniku kome se ne mogu utvrditi godišnji lični koeficijenti ni za jednu kalendarsku godinu, u smislu člana 63. stav 1. ovog zakona, godišnji lični koeficijent iznosi jedan, a odredbe stava 2. ovog člana propisuju način izračunavanja godišnj eg ličnog koeficijenta osiguraniku za koga u matičnoj evidenciji nisu utvrđeni podaci o zaradi, naknadi zarade, odnosno osnovici osiguranja za pojedine kalendarske godine (član 66.); da se lični koeficijent utvrđuje tako što se zbir godišnjih ličnih koeficijenata iz čl. 63. do 66. ovog zakona podeli sa periodom (godine, meseci i dani) za koje su obračunati, s tim što se svaka godina računa kao 1, svaki mesec kao 0,0833, a svaki dan kao 0,00278 i da se kao jedan mesec, u smislu stava 1. ovog člana računa kal endarski mesec, odnosno 30 dana (član 67.); da penzijski staž iz člana 62. ovog zakon najviše može iznositi 45 godina, da se penzijski staž do 40 godina iskazan u godinama, mesecima i danima računa na način utvrđen u članu 67. ovog zakona i da se penzijski staž iznad 40 godina računa godina kao 0,5, mese c kao 0,0417, a dan kao 0,00139 (član 68.); da se za određivanje visine starosne penzije osiguraniku ženi, navršen staž osiguranja uvećava za 6%, da se za određivanje visine invalidske penzije, ako je uzrok invalidnosti povreda na radu ili profesionalna bolest, pri utvrđivanju ličnih bodova računa 40 godina penzijskog staža , da se za određivanje visine invalidske penzije, ako je uzrok invalidnosti bolest ili povreda van rada, pri utvrđivanju ličnih bodova, dodaju godine penzijskog staža, od dana prestanka osiguranja, odnosno ukoliko je osiguranje prestalo pre dana utvrđene invalidnosti u odnosu na dan utvrđene invalidnosti, tako što se - 1) osiguraniku mlađem od 53 godine života dodaje 2/3 penzijskog staža koji mu nedostaje do navršenih 53 godine života i 1/2 penzijskog staža koja nedostaje osiguraniku ženi od 53 godine života do navršenih 58 godina života, a osiguraniku muškarcu od 53 godine života do navršenih 63 godine života, 2) osiguraniku starijem od 53 godine života dodaje 1/2 penzijskog staža koji nedostaje osiguraniku ženi do navršenih 58 godina života, a osiguraniku muškarcu do navršenih 63 godine života, da se za određivanje visine invalidske penzije osiguraniku ženi, navršen staž osiguranja i penzijski staž iz stava 3. ovog člana, uvećava za 6 % i da se staž iz st. 1, 3. i 4. ovog člana, može dodati najviše do 40 godina, da se osiguraniku koji ispunjava uslove za sticanje prava na invalidsku penziju u pogledu penzijskog staža i kod koga je invalidnost prouzrokovana delimično povredom na radu ili profesionalnom bolešću a delimično bolešću ili povredom van rada, određuje jedna invalidska penzija koja se sastoji od srazmernih delova određenih po osnovu povrede na radu ili profesionalne bolesti, odnosno po osnovu bolesti ili povrede van rada prema njihovom uticaju na ukupnu invalidnost, s tim što tako obračunata penzija ne može iznositi više od penzije određene sa 40 godina penzijskog staža , da se osiguraniku kod koga je invalidnost prouzrokovana delimično povredom na radu ili profesionalnom bolešću, a delimično povredom van rada ili bolešću i koji ispunjava uslove za sticanje prava na invalidsku penziju samo po osnovu invalidnosti prouzrokovane povredom na radu ili profesionalnom bolešću invalidska penzija određuje u procentu sa kojim je na ukupnu invalidnost uticala povreda na radu ili profesionalna bolest (član 69.); da je vrednost opšteg boda nominalni iznos koji predstavlja količnik izračunatog zbira penzija i zbira ličnih bodova svih korisnika starosne i invalidske penzije koji su pravo na penziju ostvarili u periodu od 1. januara 2001. do 30. juna 2002. godine , da se zbir penzija iz stava 1. ovog člana određuje na osnovu mesečne visine penzija u poslednjem kvartalu 2002. godine, da se z bir ličnih bodova korisnika iz stava 1. ovog člana obračunava na način utvrđen po odredbama ovog zakona , da se vrednost opšteg boda iz stava 1. ovog člana, usklađuje na način koji je propisan za usklađivanje penzija i da usklađenu vrednost opšteg boda objavljuje fond (član 70.).

Razmatrajući osporene odredbe člana 19. Zakona o u smislu navoda i razloga podnosioca inicijativ, Ustavni sud je pošao od toga da Ustav Republike Srbije izričito ne utvrđuje pravo na penzijsko osiguranje, kao što je to, primera radi, činio prethodni Ustav Republike Srbije od 1990. godine i ranije važeći u stavi, već samo utvrđuje da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70.). Iz navedenog proizlazi obaveza države da zakonom uspostavi i uredi sistem penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i da u okviru istog uredi katalog prava koja se obezbeđuju u sistemu penzijskog osiguranja, uslove za njihovo sticanje, način njihovog ostvarivanja, krug osiguranika, organ koji o pravima iz penzijskog osiguranja odlučuje, postupak odlučivanja o pravima po ovom osnovu, sistem pravne zaštite i druga pitanja. Pri tome, izuzimajući načelo staranja o ekonomskoj sigurnosti penzionera, Ustav ne postavlja nikakve zahteve u odnosu na uređivanje navedenih pitanja, već ih u potpunosti prepušta zakonodavcu. To znači da je zakonodavac bio ovlašćen da, uređujući sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, zakonom uredi oblast penzijskog i invalidskog osiguranja, što obuhvata i ovlašćenje da se zakonom propišu prava i obaveze po osnovu ovog osiguranja, kao i uslovi i način njihovog ostvarivanja. Imajući u vidu da se uslovi za sticanje prava na starosnu penziju i povećanje starosne granice za sticanje tog prava odnose jednako na sve građane - osiguranike, koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji i koji pravo na penziju ostvaruju nakon stupanja na snagu Z akona čije su odredbe osporene, Ustavni sud nije našao da se može dovesti u pitanje ustavnost odredaba člana 19. Zakona sa aspekta njihove saglasnosti sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 3. Ustava. Pitanje „opravdanosti“ povećanja starosne granice za pet godina u odnosu na ranije važeći Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, koje se postavlja u jednoj od inicijativa, spada u domen zakonodavne politike, koju Ustavni sud , prema odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje.

U odnosu na osporene odredaba čl. 61. do 70. Zakona, Ustavni sud je imao u vidu pravilo propisano odredbom člana 5. stav 1. Zakona, prema kome se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti, kao i da iz osporenih odredaba proizlazi da se o dređivanje visine starosne penzije zasniva na bodovnom sistemu prema kome se sve penzije iskazuju u ličnim bodovima, a visina penzije određuje se prema formuli koja predstavlja proizvod ličnih bo dova i vrednosti opšteg boda, koji je isti za sve osiguranike na dan ostvarivanja prava. Bodovnim sistemom obezbeđuje se da osiguranik za isti staž i za iste zarade ima isti broj ličnih bodova, a samim tim i istu penziju, nezavisno od toga kada se os tvaruje pravo na penziju. Iz navoda i razloga iznetih u inicijativi z bog kojih se traži ocena ustavnosti navedenih odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, proizlazi da se svi razlozi inicijatora tiču odnos a ranije važećeg i sada važećeg Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji, prema mišljenju inicijatora, propisuje nepovoljnije uslove osiguranicima za ostvarivanje starosne penzije i za utvrđivanje visine starosne i invalidske penzije. Takvi razlozi, po mišljenju Ustavnog suda, ne dovode u pitanje saglasnost osporenih odredbi Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju sa Ustavom. Pri tome, treba imati u vidu da je sloboda zakonodavca u uređivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i uslova pod kojima se ta prava stiču, omeđena samo opštim ustavnim ograničenjima, i to prvenstv eno ustavnim nalogom da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, pri čemu zakonodavac mora da sačuva samu suštinu prava na penzijsko i invalidsko osiguranja. Stoga i restriktivan pristup zakonodavca u uređivanju pojedinih prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja nije, sam po sebi, nužno suprotan odredbi člana 20. stav 2. Ustava, ukoliko je takav pristup neophodan za obezbeđivanje održavanja datog sistema penzijskog i invalidskog osiguranja i kada restrikcije i dalje omogućavaju efikasnu zaštitu korisnika od socijalnih i ekonomskih rizika, pod uslovom da se time ne dovodi u pitanje sama suština prava na penziju, odnosno drugih prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja. Treba imati u vidu da su u pitanju prava koja nisu neposredno Ustavom zajemčena nego su ustanovljena zakonom. S druge strane, takođe, treba praviti razliku između prava u sticanju, dakle prava koje tek treba na nastane ispunjenjem zakonom propisanih uslova, što je slučaj kada se zasnivanjem radnog odnosa stekne svojstvo osiguranika, ali se time istovremeno ne stiče i pravo na penziju. U ovom slučaju se može govoriti samo o pravu koje je u sticanju, jer osiguranik još nije ispunio uslove niti ostvario pravo na penziju, pa se stoga i ne može govoriti o dostignutom nivou ljudskih prava, pa ni o njihovom smanjivanju, a naročito ako se ima u vidu da su u pitanju prava koja nisu neposredno zajemčena Ustavom nego su ustanovljena zakonom.

Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost odredaba člana 19. tač. 2) i 3) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, i 101/05) u odnosu na Ustav Republike Srbije od 1990. godine , na sličan način postupio u Odluci broj IU-137/2003 od 27. maja 2004. godine ("Službeni glasnik RS", broj 80/04 ) i Rešenju broj IU-82/2006 od 1. juna 2006. godine, kada je utvrdio da osporene odredbe Zakona nisu u nesaglasnosti s Ustavom.

U odnosu na navode inicijatora u drugoj inicijativi, Ustavni sud je imao pošao od odredaba člana 44. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, kojima je propisano da penzijski staž na osnovu koga se stiču i ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja obuhvata: 1 ) vreme koje se računa u staž osiguranja i poseban staž prema odredbama ovog zakona i 2) vreme koje je, kao staž osiguranja i poseban staž, računato u penzijski staž prema propisima koji su bili na snazi do da na stupanja na snagu ovog zakona i odredbe člana 46. Zakona, prema kojoj se, u staž osiguranja, u smislu člana 44. ovog zakona, računa vreme koje je osiguranik proveo na radu po osnovu koga je bio obavezno osiguran i za koje je uplaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje. Stoga se navodi drugog inicijatora da član 63. Zakona, kojim je uređen način utvrđivanja godišnjeg ličnog koeficijenta za kalendarsku godinu, kao jednog od elemenata za utvrđivanje ličnih bodova osiguranika prilikom određivanja visine penzije, isključuje plaćene doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje prema ranije važećim propisima, pokazuju kao neosnovani.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba člana 19, čl. 61. do 67. i čl. 69. i 70. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), rešio da podnetu inicijativu odbaci.

Osporene odredbe člana 68. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju bile su predmet ocene ustavnosti od strane Ustavnog suda u predmetu IU-1 20/2007, u kome je Sud na sednici od 2 8. maja 2009. godine doneo Rešenje o neprihvatanju inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba, pored ostalih, i člana 68. navedenog Zakona. U navedenom predmetu, Ustavni sud je, ocenio, da se, pored ostalog, osporenim odredbama člna 68. Zakona ne povređuje načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 3. Ustava, jer se utvrđeno ograničenje u godinama penzijskog staža za koje se računaju lični bodovi jednako odnosi na sve osiguranike koji se nalaze (ili nađu) u istoj pravnoj situaciji propisanoj tom odredbom, niti se stvara nejednakost (diskriminacija) građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena navedenom ustavnom odredbom, kao i da je određivanje gornje granice penzijskog staža stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje. Budući da je već razmatrao pitanje o ustavnosti osporenih odredaba člana 68. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, a iz novih navoda, razloga i podnetih dokaza u inicijativi ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje, Ustavni sud je navedeni zahtev odbacio.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tač. 5) i 8) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Z A J E D N I Č K O I Z D V O J E N O M I Š Lj E Nj E

u odnosu na Rešenje Ustavnog suda u predmetu broj IUz-96/2009, doneto

na sednici Suda od 13. septembra 2012. godine

Ustavni sud je na sednici od 13. septembra 2012. godine, u predmetu broj IUz- 96/2009, većinom glasova, doneo Rešenje kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 19. čl. 61. do 67. i čl. 69. i 70. Zakona o penzijskom invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03,64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09 i 101/10), kao i zahtev za ocenjivanje ustavnosti odredaba člana 68. istog Zakona (u daljem tekstu: Rešenje) .

U vezi sa ovim rešenjem izdvojile smo mišljenje iz proceduralnih i suštinskih razloga.

Kao osnovni proceduralni razlog, važan ne samo za postupanje Ustavnog suda u ovom predmetu, već i za postupanje Ustavnog suda uopšte, a posebno kod složenih ustavno-pravnih sporova u domenu normativne kontrole, navodimo činjenicu da je Sud pristupio odlučivanju i doneo pomenuto Rešenje, a da pri tom nije do kraja sproveden započeti postupak u ovom predmetu.

Ustavni sud je na sednici od 28. oktobra 2010. godine, nakon razmatranja inicijativa za ocenjivanje ustavnosti navedenih odredaba Zakona o penzijsko invalidskom osiguranju i ukazivanja više sudija na potrebu preispitivanja dosadašnjih stavova Ustavnog suda o ustavno-pravnim pitanjima vezanim za tzv. „reformu obaveznog penzijskog osiguranja ,“ a posebno onih stavova koji se odnose na svojevrsnu retroaktivnu primenu novih zakonskih rešenja, zaključio da se osporena rešenja Zakona podvrgnu sveobuhvatnoj analizi. To je značilo da je ta rešenja trebalo celovito sagledati sa stanovišta njihove saglasnosti sa novim Ustavom, ali i sa međunarodnim standardima koji slede iz brojnih Konvencija i drugih međunarodnih akata koji obavezuju našu zemlju, te da pri tome, treba posebno oceniti dosadašnje stavove Suda izražene u više njegovih odluka (počev od Odluke IU-137/2003), o ustavno-pravnim pitanjima u oblasti ostvarivanja prava iz penzijskog osiguranja u uslovima krupnih promena (reformi) penzijskog sistema. Izvršavanju navedenog zadatka pristupila je Komisija Suda za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, u čiji delokrug, saglasno članu 34. Poslovnika o radu Ustavnog suda, spada „praćenje i proučavanje propisa, pitanja i pojava od interesa za ostvarivanje i zaštitu ustavnosti i zakonitosti“ i u vezi sa tim „davanje predloga Ustavnom sudu radi razmatranja, zauzimanja stavova i utvrđivanja predloga i mišljenja“.

Zbog složenosti spornih pravnih pitanja i potrebe sveobuhvatnog proučavanja prava na penziju kao važnog socijalnog prava u našoj zemlji, koje bi trebalo da bude rezultat sticanog prava tokom radnog veka, i čijim se ugrožavanjem može dovesti u pitanje i samo dostojanstvo ljudi (posebno u uslovima nedostatka sredstava i ekonomske krize, koji mogu generisati siromaštvo i voditi društvenoj marginalizovanosti penzionera), na inicijativu članova Komisije, a po Zaključku Suda od 3. maja 2011. godine, formirana je i posebna stručna Radna grupa (aktom predsednika Suda Su:172/1 od 11. marta 2011. godine), uz mogućnost njenog proširenja i stručnjacima iz oblasti penzijskog invalidskog osiguranja van Ustavnog suda. Prvi tekst pod nazivom „Analiza spornih ustavno-pravnih pitanja povodom inicijativa u predmetu IUz-96/2009“, koji je Radna grupa dostavila Komisiji na dalji postupak razmotren je na sednici Komisije 21. oktobra 2011. godine. Nakon razmatranja, ove analize od strane Komisije, Radna grupa je zadužena za dodatno sagledavanje spornih ustavno-pravnih pitanja. Komisija je pripremila dopunu analize, koja je takođe razmatrana na sednici Komisije, s tim što je po Zaključku Komisije od 23. maja 2012. godine, Radna grupa trebala da saglasno raspravi na Komisiji, pripremi konačan materijal, nakon čega bi Komisija izišla sa mišljenjem i predlozima o spornim ustavno-pravnim pitanjima na sednicu Suda. Međutim, neposredno pre utvrđivanja konačnog teksta analize od strane Radne grupe i zauzimanja stavova po spornim ustavno-pravnim pitanjima od strane Komisije, sudija izvestilac je izašao sa Predlogom rešenja i dostavio ga predsedniku Suda, koji je predmet uvrstio za sednicu Suda koja je održana 13. septembra 2012. godine, i pored ranije utvrđenog Zaključka Suda da se u ovom predmetu odlučuje nakon okončanja rada Komisije.

Kao članovi Komisije na sednici Suda smo predložile da se odloži razmatranje navedenog rešenja, kako bi Komisija okončala svoj rad i predložila Sudu svoje mišljenje, odnosno ocenila potrebu preispitivanja ranije zauzetih stavova Suda, po postupku predviđenom članom 92. Poslovnika o radu Ustavnog suda. Međutim, sudija izvestilac, a ni Sud nije prihvatio navedeni predlog, već je većinom glasova prihvaćeno Rešenje iako Sud prethodno nije stavio van snage svoj raniji Zaključak o načinu rada na ovom predmetu, niti su pak u obrazloženju Rešenja navedeni razlozi za eventualnu promenu tog Zaključka, odnosno za drugačije postupanje Suda.

Naravno, da ne vidimo razumno opravdanje za ovakvo postupanje Suda. Naprotiv, nije bilo osobenog i neodložnog razloga za „žurbu“ Suda, jer se u Rešenju nije radilo o predlogu za kasiranje pojedinih odredaba Zakona, odnosno predlogu za utvrđenje njihove neustavnosti. Naprotiv. Uz to, posledica nedonošenja odluke na toj sednici Suda i posledice donetog Rešenja su u suštini istovetne, jer rešenje kojim se odbacuju inicijative ne proizvodi nikakave pravne posledice.

Kako se radi o izuzetno važnoj oblasti društvenog života, odnosno o pravima građana koja su od egzistencijalnog značaja, i to onih građana za čiju se ekonomsku sigurnost Republika Srbija ima starati po sili samog Ustava (član 70. stav 2.), navedeno postupanje Suda nesmatramo primerenim njegovoj ustavnoj ulozi i funkciji. Takvo postupanje Suda ne samo da je nesaglasno sa Poslovnikom o radu Ustavnog suda, odnosno pomenutim Zaključkom Suda, već ono ne doprinosi temeljnosti u odlučivanju Ustavnog suda - tako nužnoj kada se radi o važnim i složenim ustavno-pravnim pitanjima, koja po svojoj prirodi i karakteru to zahtevaju, a što se najneposrednije odražava na kvalitet ustavnosudskog odlučivanja i na obrazloženje njegovih odluka odnosno argumente kojima se podkrepljuju pojedini stavovi Suda vezani za pravo na socijalnu sigurnost i pravo na odgovarajući standard života, tj. prava zajamčena međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (čl. 9. i 11.), odnosno Konvencijom MOR-a, broj 102. o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja.

Nadalje, upitan je i Zaključak Suda donet nakon glasanja o predloženom Rešenju Suda u predmetu IUz-96/2009, kojim je konstatovano da se Rešenje neće otpremati iz Suda do zauzimanja stava Komisije o spornim ustavno-pravnim pitanjima vezanim za Zakon o penzijskom invalidskom osiguranju.

Suštinski razlog zbog kojeg smo izdvojile mišljenje, jesu neraščišćena ustavnopravna pitanja, odnosno neotklonjene pravne dileme koje su svojom sadržinom otvorila rešenja Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju osporena u predmetu IUz-96/2009:

prvo, da li Ustav, izuzimajući utvrđenu obavezu države Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70. stav 2.), ne postavlja nikakve zahteve u odnosu na uređivanje pitanja penzijskog osiguranja, već ih u potpunosti prepušta zakonodavcu, kako je navedeno u obrazloženju Rešenja, ili postoji obaveza zakonodavca da prilikom uređivanja prava iz penzijskog osiguranja uvažava i druge zahteve koje pred njega postavlja Ustav, a posebno one koji proizlaze iz osnovnih načela ustavnog poretka Republike Srbije kao države zasnovane na vladavini prava i socijalnoj pravdi;

drugo, da li je ispoštovan princip jednakosti svih pred zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, ako zakonodavac prilikom redefinisanja prava iz penzijskog osiguranja (npr. povećanjem starosne granice za odlazak u penziju, uvođenjem novog modela i načina za obračun penzije i sl.) ne uvažava razlike koje postoje među osiguranicima u pogledu vremena kada su ostvarili penzijski staž, jer je većina osiguranika stekla penzijski staž u vreme važenja ranijih propisa koji su na drugačiji način regulisali pitanje uslova i načina ostvarivanja prava iz penzijskog osiguranja;

treće, da li se mogu izbeći Ustavom zabranjeni diskriminacijski učinci zakona kojim se redefinišu uslovi i način sticanja prava iz penzijskog osiguranja, ukoliko se prelaznim odredbama zakona ne predvidi mogućnost obračuna penzije prema propisima koji su važili u vreme sticanja penzijskog staža, srazmerno odnosu između penzijskog staža navršenog prema propisima koji su važili u određenom periodu i ukupnog penzijskog staža koji se uzima u obzir za obračun penzije;

četvrto, da li u situaciji kada u našoj zemlji već duže od pola veka postoji sistem obaveznog penzijskog osiguranja utemeljen na uplati doprinosa nadležnim fondovima, prava iz penzijskog osiguranja predstavljaju imovinska prava koja se jemče članom 58. stav 1. Ustava, a ne samo „prava u sticanju“, kako je navedeno u obrazloženju Rešenja;

peto, ako je pravo na penziju imovinsko pravo osiguranika, da li sve restriktivniji pristup u uređivanju ovog prava predstavlja mešanje države u imovinu osiguranika protivno članu 20. stav 1. Ustava;

šesto, da li se, pod kojim uslovima i do koje granice mogu pooštravati uslovi za sticanje prava na penziju i smanjivati penzijski osnov propisivanjem novih modela za obračun penzije, s obzirom na to da je članom 40. stav 1. Ustava Republike Srbije iz 1990. godine bilo utvrđeno da zaposleni kroz obavezno osiguranje obezbeđuju prava iz penzijskog osiguranja, da se članom 58. stav 1. Ustava iz 2006. godine jemči mirno uživanje imovinskih prava (dakle i prava iz penzijskog osigranja) stečenih na osnovu zakona, a da je članom 20. stav 2. važećeg Ustava zabranjeno smanjivanje dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava;

sedmo, da li lica koja su svojstvo osiguranika stekla u vreme važenja ranijih propisa mogu legitimno očekivati da im prava iz penzijskog osiguranja neće biti uskraćena, ograničena ili umanjena, imajući u vidu, sa jedne strane, da je u sistemu obaveznog penzijskog osiguranja visinu osnovice i doprinosa za penzijsko osiguranje određivao zakonodavac, a ne osiguranik, i sa druge strane, da je sticanje i ostvarivanje ovih prava uvek zavisilo od dužine ulaganja i visine osnovice na koju su plaćeni doprinosi, u skladu sa načelom srazmernosti;

osmo, koja je to donja granica „kada restrikcije i dalje omogućavaju efikasnu zaštitu korisnika od socijalnih i ekonomskih rizika“ tako da se „time ne dovodi u pitanje sama suština prava na penziju, odnosno drugih prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja“, koja se pominje u obrazloženju Rešenja, a na koju nije dat odgovor.

Iz iznetih razloga smo se odlučile da u ovom predmetu izdvojimo mišljenje.

Sudije Ustavnog suda

dr Bosa Nenadić

Katarina Manojlović Andrić

Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o penzijskom osiguranju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti