Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom smanjenju plata
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom smanjenju plata u javnom sektoru iz 2009. godine. Sud je ocenio da je zakon donet radi legitimnog cilja očuvanja ekonomske stabilnosti države u uslovima svetske ekonomske krize.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-97/2009
17.01.2013.
Beograd
Ustavni sud, u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač ka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. januara 2013. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 1. stav 1, člana 2, člana 4. stav 1. i čl. 7. i 8. Zakona o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 31/09).
2. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnet je veći broj inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava Zakona o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 31/09. Sve podnete inicijative mogu se, prema predmetu osporavanja, podeliti u četiri posebne grupe. U prvu grupu inicijativa svrstavaju se one kojima se osporavaju pojedine odredbe Zakona , polazeći od Ustavom i zakonom utvrđenog pravnog položaja Narodne banke Srbije, drugu grupu čine one inicijative koje se odnose na pravni položaj Privredne komore Srbije, grads kih i regionalnih privrednih komora, u trećoj grupi su inicijative koje se odnose na pravni položaj javnih preduzeća, dok se četvrta odnosi na pravni položaj Republičke agencije za telekomunikacije.
U inicijativama koje se odnose na pravni položaj Narodne banke Srbije osporene su odredbe člana 1. stav 1. i čla na 4. stav 1. Zakona. Podnosioci inicijativa smat raju da su u suprotnosti sa odredbama člana 1, člana 16. stav 2. i čl. 95. i 194. Ustava Republike Srbije odredbe člana 1. stav 1. Zakona, u delu koji glasi: ''lica koja na funkciju bira Narodna skupština'', a u vezi s primenom ove odredbe na privremeno smanjenje plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja guvernera Narodne banke Srbije i članova Saveta Narodne banke Srbije i u delu koji glasi: ''zaposlenih u Narodnoj banci Srbije'', kao i odredbe člana 4. stav 1. Zakona koja glasi: ''iznos privremenog smanjenja iz člana 3. ovog zakona isplatilac iz člana 1. ovog zakona uplaćuje na račun propisan za uplatu javnih prihoda i usmerava se posebnom republičkom budžetskom fondu'', a u vezi sa primenom ove odredbe na Narodnu banku Srbije. U inicijativama se ističe da je ustavotvorac utvrdio samostalnost i nezavisnost centralne banke Srbije u najvišem pravnom aktu i na taj način postavio granice zakonodavnoj vlasti u uređenju položaja Narodne banke Srbije, što znači da zakonodavac, tj. Narodna skupština može doneti samo takav za kon kojim će se uvažavati njena Ustavom zajemčena samostalnost i nezavisnost. Pri tome se posebno ukazuje na finansijsku samostalnost Narodne banke Srbije koja se ostvaruje, između ostalog, i preko prava na utvrđivanje sopstvenog budžeta, prava na raspodelu sopstvenih prihoda, kao i prava na određivanje zarada zaposlenih u centralnoj banci. Po navodima inicijatora, osporenim odredbama Zakona povređeno je U stavom garantovano načelo samostalnosti Narodne banke Srbije, s obzirom na to da se propisanim privremenim smanjenjem plata guverneru, članovima Saveta i zaposlenima u Narodnoj banci Srbije, onemogućava Narodna banka Srbije da samostalno uređuje namirivanje svojih operativnih troškova i na taj način se otvara mogućnost direktnog uticaja državnih organa na donošenje odluka iz funkcija Narodne banke Srbije, a čime je, po mišljenju inicijatora, Narodna skupština prekoračila U stavom utvrđeno ovlašćenje da vrši nadzor nad Narodnom bankom Srbije. Inicijatori, takođe, ističu da se određivanjem načina raspodele prihoda Narodne banke Srbije, tako što se predviđa da se iz njenih prihoda direktno finansira budžetski deficit, krši ustavni princip samostalnosti i nezavisnosti Narodne banke Srbije, kao i odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i Statuta Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB), odnosno Evropske centralne banke (ECB), jer, po navodima inicijatora, sredstva koja centralna banka ostvari svojim poslovanjem, ne mogu biti prihod državnog budžeta, osim u slučaju prenosa odgovarajućeg dela dobiti utvrđene u finansijskim izveštajima centralne banke. Pored toga, inicijator i smatra ju da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti i sa međunarodnim standardima o samostalnosti i nezavisnosti centralne banke koji predstavljaju opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava, odnosno evropske principe i vrednosti sadržane, izmeću ostalog, u osnivačkim aktima Evroske zajednice, ESCB-a, ECB-a i drugih međunarodnih finansijskih institucija. Na kraju , inicijator i navode da primena osporenih odredaba Zakona dovodi do pravne nesigurnosti i predstavlja presedan, jer stvara mogućnost da se nekim novim lex specialis-om utvrde funkcije, nadležnosti i ciljevi Narodne banke Srbije koji bi bili u suprotnosti sa opšteprihvaćenim međunarodnim standardima o nezavisnosti i samostalnosti centralnih banaka.
U inicijativama koje se odnose na pravni položaj Privredne komore Srbije, gradske i regionalne privredne komore, osporena je odredba člana 1. stav 1. Zakona, u delu koji se odnosi na ove subjekte . Inicijatori smatraju da osporena odredba Zakona nije u skladu sa čl. 21, 60, 82. i 91. Ustava. Po navodima inicijatora, zaposleni u Privrednoj komori Srbije su diskriminacijom stavljeni u nepovoljan položaj u odnosu na zaposlene u drugim komorskim načinima organizovanja (lekarskim, inženjerskim, advokatskim i dr.), a izjednačeni sa pojedinim kategorijama zaposlenih i funkcionera u državnim organima i privrednim subjektima čiji su osnivači organi državne vlasti i koji se finansiraju iz budžeta. Inicijatori smatraju da se usvojenim zakonskim rešenjima grubo narušava suština postojanja privrednih komora izjednačavanjem sa državnim organima, kao i da se na taj način direktno ''otimaju'' sredstva privrednih društava i preduzetnika, odnosno zarade zaposlenih u privrednim komorama. Podnosioci inicijativa, takođe, ukazuju da se osporenom odredbom Zakona narušava poštovanje dostojanstva ličnosti zaposlenih i pravo na pravičnu naknadu za rad, koja je utvrđena u pregovorima sa sindikatom koji zastupa interese zaposlenih u Privrednoj komori Srbije. Osporena odredba Z akona, po navodima inicijatora, suprotna je i utvrđenom načelu da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine. Imajući u vidu da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika, inicijatori smatraju da se osporenom odredbom obaveza nameće samo određenoj kategoriji zaposlenih koji se ne finansiraju iz budžeta, a da se pri tome na uzima u obzir ekonomska moć obveznika, odnosno zaposlenih.
U inicijativama koje se odnose na pravni položaj javnih preduzeća osporavaju se odredbe člana 1. stav 1. i čl. 7. i 8. Zakona. Inicijatori smatraju da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama člana 20. stav 1, člana 21. st. 1. i 3. i člana 194. st. 4. i 5. Ustava, kao i sa odredbama čl. 2, 5. i 8. Konvencije MOR-a br. 154 – Konvencija o kolektivnom pregovaranju. Po navodima inicijatora osnovna ljudska prava, što podrazumeva i pravo da su svi pred Ustavom i zakonom jednaki, mogu zakonom biti ograničena samo pod uslovom da takvo ograničenje dopušta Ustav i da se njime ne zadire u suštinu zajemčenog prava. Polazeći od navedenog, inicijatori smatraju da oba uslova, u konkretnom slučaju, nisu ispunjena i da zakonom propisano ograničenje zadire u suštinu samog prava na zaradu, neto naknadu i druga primanja, da direktno narušava slobodu kolektivnog pregovaranja i da dovodi u neravnopravan položaj zaposlene u javnom preduzeću. Pored navedenog, inicijatori smatraju da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbama čl. 2, 5. i 8. Konvencije MOR-a br. 154 – Konvencija o kolektivnom pregovaranju, s obzirom na to da pitanje plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja spada u domen onih prava iz radnog odnosa koja se isključivo moraju uređivati na osnovu kolektivnog pregovaranja poslodavca i zaposlenih, a da se na način predviđen osporenim odredbama Zakona to pravo uskraćuje zaposlenima, čime se narušavaju principi kolektivnog pregovaranja utvrđeni ovom konvencijom. Inicijatori, takođe , smatraju da su odredbe čl. 1. i 2. osporenog Zakona protivustavne, jer je njima narušeno ustavno načelo zabrane diskriminacije (član 21. Ustava), na taj način što su lica iz člana 2. ovog zakona stavljena u povoljniji položaj u odnosu na lica iz člana 1. ovog zakona, jer su ona izuzeta od primene zakona iako se nalaze u krugu lica koja pripadaju državnoj administraciji, odnosno javnom sektoru, dok je odredbom člana 7. ovog zakona povređeno pravo na pravičnu naknadu za rad, koje je zagarantovano članom 60. stav 4. Ustava.
U inicijativi koja se odnosi na pravni položaj Republičke agencije za telekomunikacije navodi se da je odredba člana 1. osporenog Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 1, člana 137. st. 3. i 5. i člana 194. Ustava, kao i sa odredbama čl. 7, 11, 13. i 19. Zakona o telekomunikacijama (''Službeni glasnik RS'', br. 44/03, 36/06 i 50/09), kojima su uređeni pravni položaj, izbor i razrešenje članova Upravnog odbora, način rada Upravnog odbora i izvori finansiranja Agencije.
U prethodnom postupku Ustavni sud je na sednici od 27. jula 2009. godine doneo Zaključak IUz-97/2009, na osnovu koga je dostavio Narodnoj skupštini inicijative radi davanja mišljenja. Narodna skupština je dostavila Ustavnom sudu svoje mišljenje 6. oktobra 2009. godine.
Narodna skupština u mišljenju navodi da je ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona sadržan u odredbi člana 91. Ustava, kojom je utvrđeno da se sredstva za finansiranje nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom i odredbama člana 97. tač. 8. i 17. Ustava, kojima je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju. Povodom navoda inicijatora da je ustavotvorac time što je utvrdio samostalnost centralne banke u najvišem pravnom aktu postavio granice zakonodavnoj vlasti i da ''Narodna skupština nije ovlašćena da donese bilo kakav zakon o Narodnoj banci Srbije, već samo takav zakon kojim će uvažavati i njenu Ustavom zajemčenu samostalnost'', donosilac osporenog akta ističe da se isti ne mogu prihvatiti imajući u vidu odredbe čl. 98. i 194. Ustava, kojima je utvrđeno, između ostalog, da je Narodna skupština nosilac zakonodavne vlasti u Republici Srbiji i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti u saglasnosti sa Ustavom. Na osnovu navedenog, proizlazi da je Narodna skupština nadležna da donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije, a jedino ograničenje jeste da navedeni akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom. Donosilac osporenog akta , dalje , ističe da se samostalnost i nezavisnost Narodne banke Srbije odnosi isključivo na funkcije koje obavlja ova centralna banka, u skladu sa zakonom, a ne u smislu da je Narodna banka Srbije izvan pravnog poretka Republike Srbije i da Narodna skupština ne može uređivati, između ostalog, i položaj iste, pa stoga, po mišljenju donosioca osporenog akta, donošenjem osporenog Zakona ni na koji način samostalnost i nezavisnost Narodne banke Srbije nije ugrožena. U vezi sa navodima inicijatora da nadzor nad radom Narodne banke Srbije od strane Narodne skupštine ne podrazumeva ovlašćenje Skupštine da određuje plate zaposlenih u Narodnoj banci Srbije, donosilac osporenog akta ističe da se osporenim Zakonom ne utvrđuje visina plata, odnosno zarada za rad, već privremeno smanjenje plata, odnosno zarada u posebnim okolnostima u kojima se država našla, čemu ide u prilog i činjenica da osporeni Zakon ima ograničeno dejstvo, jer se primenjuje zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine. Donosilac osporenog akta ospor ava navode inicijatora da će se, na osnovu osporenog Zakona, iz prihoda Narodne banke Srbije direktno finansirati budžetski deficit, što takođe predstavlja grubo kršenje samostalnosti i nezavisnosti Narodne banke Srbije, ukazujući da osporenim Zakonom nije propisana ovakva obaveza, već je odredbama člana 4. osporenog Zakona propisano da će se sredstva ostvarena primenom ovog zakona usmeriti posebnom republičkom budžetskom fondu i koristiti isključivo za rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize. Povodom navoda inicijatora da se primenom osporenog Zakona krše odredbe međunarodnih ugovora koji se odnose na međunarodne standarde o samostalnosti i nezavisnosti centralnih banaka, donosilac osporenog akta ukazuje da je Ustavom utvrđeno da su samo potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije. Donosilac osporenog akta na kraju ističe da primena osporenog Zakona ne dovodi do pravne nesigurnosti, kao i da se navedenim Zakonom ne utvrđuju funkcije, nadležnost i ciljevi Narodne banke Srbije, pa se tako i ne ugrožava njena samostalnost i nezavisnost utvrđena Ustavom i Zakonom o Narodnoj banci Srbije, već da je cilj osporenog Zakona u potpunosti saglasan sa odredbama člana 3. Zakona o Narodnoj banci, kojima je , između ostalog, porpisano da će Narodna banka Srbije, ne dovodeći u pitanje ostvarivanje svog osnovnog cilja, podržati sprovođenje ekonomske politike Vlade.
Narodna skupština dalje u svom mišljenju, povodom inicijativa koje se odnose Privrednu komoru Srbije, gradske i regionalne privredne komore, navodi da je , polazeći od odredaba člana 91. i člana 97. tač. 8. i 17. Ustava (ustavnog osnov a za donošenje osporenog Zakona) i nadležnosti Narodne skupštine da donosi zakone i druge opšte akte i z nadležnosti Republike Srbije, donosilac osporenog akta, u skladu sa navedenom nadležnošću, dono šenjem osporenog Zakona preduzeo mere za ublažav anje negativnih efekata svetske ekonomske krize i na taj način zaštitito interese Republike Srbije i njenu privredu. Pored navedenog, donosilac osporenog Zakona smatra da je cilj Zakona usklađen sa pojmom privredne komore, koji je određen odredbom člana 1. Zakona o privrednim komora ma (''Službeni glasnik RS'', br. 65/01 i 36/09). Odgovarajući na navode inicijatora da je osporeni Zakon u suprotnosti sa odredbama čl. 21, 60. 82. i 91. Ustava, donosilac osporenog akta ističe da se ovim zakonom ne ugrožava princip jednakosti pred Ustavom i zakonom, kao ni načelo da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije. Donosilac osporenog akta smatra da osporeni Zakon nijednom svojom odredbom ne uskraćuje pravo na rad, na slobodan izbor rada i na druga prava koja proističu i radnog odnosa, poput prava na pravičnu naknadu za rad, jer se na osnovu njega ne utvrđuje visina plate, odnosno zarade za rad, već se vrši privremeno smanjenje plate, odnosno zarade u posebnim okolnostima u kojima se država našla. U prilog ovoj tvrdnji, donosilac osporenog akta, navodi i vremenski ograničenu primenu ovog zakona (zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine). Donosilac osporenog akta, takođe , smatra da osporeni Zakon ne zadire u ekonomsko uređenje države za koje je Ustavom utvrđeno da počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine, niti je u suprotnosti sa postulatom da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem roba, rada, kapitala i usluga. Na kraju donosilac osporenog akta ističe da osporeni Zakon nikako ne može biti u suprotnosti sa odredbama član 91. Ustava, jer je navedeni član ustavni osnov za donošenje zakona.
Povodom treće grupe inicijativa koje se odnose na pravni položaj javnih preduzeća, Narodna skupština u svom mišljenju navodi da se odredbom člana 1. stava 1. osporenog Zakona ne ograničavaju Ustavom zagarantovana prava, imajući u vidu da je upravo ustavni osnov za donošenje Zakona sadržan u odredbi člana 91. Ustava, kojom je utvrđeno da se sredstva za finansiranje nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom i odredbama člana 97. tač. 8. i 17. Ustava, kojima je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju. Donosilac osporenog akta ponavlja da je osnovni razlog za donošenje osporenog Zakona rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize, što jeste interes od suštinskog značaja za Republiku Srbiju. Pored navedenog, donosilac osporenog akta ističe da je Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa (''Službeni glasnik RS'', br. 25/2000, 25/02, 107/05, 108/05-ispravka i 123/07) određeno da javno preduzeće osniva Republika Srbija i da prava osnivača ostvaruje Vlada, što znači da je , u konkretnom slučaju , poslodavac Republika Srbija. Odgovarajući na navode inicijatora da se odredbama osporenog Zakona direktno narušava sloboda kolektivnog pregovaranja i vrši diskriminacija zaposlenih kod ovog poslodavca po tom osnovu, donosilac osporenog akta je istakao da je odredbama člana 195. Ustava utvrđeno, između ostalog, da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu, pa iz tih razloga, po mišljenju donosioca osporenog akta, odredbe čl. 7. i 8. osporenog Zakona nisu neustavne. Što se tiče navoda inicijatora da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa Konvencijom MOR-a broj 154 – Konvencija o kolektivnom pregovaranju, donosilac osporenog akta ukazuje da navedena Konvencija nije potvrđeni međunarodni ugovor, pa se stoga ne može vršiti ocena saglasnosti osporenog Zakona sa ovom konvencijom.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Narodna skupština je donela Zakon o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru na sednici od 29. aprila 2009. godine, na osnovu člana 91. Ustava, kojim je utvrđeno da se sredstva za finansiranje nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom i člana 97. tač. 8. i 17. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju. Ovim zakonom uređeno je privremeno smanjenje plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja pojedinih funkcionera i zaposlenih u državnoj administraciji i javnom sektoru počev od isplate plate, odnosno zarade za mesec maj 2009. godine, zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine, radi obrazovanja budžetskog fonda za rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize. Osporenim odredbama člana 1. stav 1. Zakona određeni su subjekti na koje se odnosi privremeno smanjenje plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u 2009. godini, a to su - narodni poslanici, predsednik Republike, članovi Vlade, lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada, lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera, državnih služ benika i nameštenika, zaposleni u Narodnoj banci Srbije, izabrani, postavljeni i zaposleni u organima autonomnih pokrajina i jedinic a lokalne samouprave, zaposleni u organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, javnim agencijama, javnim preduzećima i privrednim društvima čiji je jedini osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, radiodifuznim ustanovama i radio i televizijskim stanicama regionalnih i lokalnih zajednica, Privrednoj komori Srbije, gradskim i regionalnim privrednim komorama, zaposleni u drugim oblicima organizovanja čiji je jedini osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave , dok je stavom 2. istog člana Zakona propisano smanjenje neto naknada predsednicima i članovima organa upravljanja i nadzornih odbora koje imenuje Vlada, organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, neto naknade licima po osnovu ugovora o delu i ugovora o privremenim i povremenim poslovima, koje zaključuju isplatioci iz stava 1. ovog člana. Članom 2. osporenog Zakona propisano je da se privremeno smanjenje plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja ne vrši sudijama Ustavnog suda, sudijama, javnim tužiocima, zamenicima javnih tužilaca, sudijama za prekršaje, članovima Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca i zaposlenima u njihovim službama, profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije, policijskim službenicima, pilotima i zaposlenima koji obavljaju poslove kontrole letenja, zaposlenima u Bezbednosno informativnoj agenciji, diplomatsko-konzularnim predstavništvima, zavodima za izvršenje zavodskih sankcija, ustanovama u oblasti obrazovanja i učeničkog i studentskog standarda, nauke, zdravstva, kulture i socijalne i dečije zaštite. Osporenom odredbom člana 4. stav 1. Zakona propisana je obaveza da se iznos privremenog smanjenja plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja lica iz člana 1. ovog zakona, obračunatih na osnovu merila iz člana 3. ovog zakona, uplaćuje na račun propisan za uplatu javnih prihoda i usmerava posebnom republičkom budžetskom fondu, dok je odredbom stava 2. istog člana propisano da se ova sredstva koriste isključivo za rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize, prema posebnom aktu Vlade. Osporenim odredbama čl. 7. i 8. Zakona propisano je: da se licima iz člana 1. ovog zakona neće isplaćivati bonusi, nagrade i dodaci, izuzev dodataka za vreme provedeno u radnom odnosu (minuli rad), za rad noću, za rad na dan praznika koji nije radni dan, za dodatno opterećenje na radu, za prekovremeni rad, za pripravnost, kao i dodatka koji se isplaćuje nameštenicima za ostvarene rezultate rada (član 7.); da Vlada propisuje način i postupak smanjenja plata, odnosno zarada, naknada i drugih primanja isplatilaca iz člana 1. ovog zakona, a da nadzor nad primenom ovog zakona vrši ministrastv o nadležno za poslove finansija (član 8.). Prema navodima donosioca osporenog Zakona, od značaja za razmatranje ovog ustavnosudskog predmeta je i odredba člana 10. ovog zakona, kojom je propisana vremenska ograničenost važenja ovog zakona, odnosno da je ovaj zakona prestao da važi zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je Republika Srbije država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, kao i da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16. stav 2.); da su svi jednaki pred Ustavom i zakonom, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu i pravo na pravičnu naknadu za rad (član 60. stav 4.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti (član 92. stav 1.); da je Narodna banka Srbije centralna banka Republike Srbije, da je samostalna i da podleže nadzoru Narodne skupštine, kojoj i odgovara, da Narodnom bankom Srbije rukovodi guverner, koga bira Narodna skupština i da se o Narodnoj banci Srbije donosi zakon (član 95.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, kao i druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (član 97. tačka 8.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom (član 97. tačka 15.); da se u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave , da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima, da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnovati javne službe, da se delatnosti i poslovi zbog kojih se osnivaju javne službe, njihovo uređenje i rad propisuju zakonom (član 137.); da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.).
Zakonom o Narodnoj banci Srbije (''Službeni glasnik RS'', br. 72/03, 55/04, 85/05, 44/10 i 76/12 ) propisano je: da je Narodna banka Srbije centralna banka Republike Srbije koja obavlja funkcije utvrđene ovim i drugim zakonima, da je samostalna i nezavisna u obavljanju funkcija utvrđenih ovim i drugim zakonom i da je za svoj rad odgovorna Narodnoj skupštini (član 2. st. 1. i 2.); da Narodna banka Srbije, ne dovodeći u pitanje ostvarivanje ciljeva iz st. 1. i 2. ovog člana (postizanje i održavanje stabilnosti cena i očuvanje i jačanje stabilnosti finansijskog sistema), podržava sprovođenje ekonomske politike Vlade Republike Srbije, poslujući u skladu s načelima tržišne privrede (član 3. stav 3.); da imovinu Republike Srbije koju koristi Narodna banka Srbije čine dinarski i devizni kratkoročni i dugoročni plasmani, devizna sredstva, hartije od vrednosti, ostala aktiva i imovinska prava u posedu Narodne banke Srbije, pokretne i nepokretne stvari i novčana sredstva na žiro računu Narodne banke Srbije i da se ova imovina koristi za poslovanje Narodne banke Srbije (član 73. st. 1. i 2. ); da Narodna banka Srbije, od prihoda koje ostvari podmiruje, između ostalog, i zarade zaposlenih u Narodnoj banci Srbije (član 76. tačka 7)); da je Republika Srbija vlasnik celokupnog kapitala Narodne banke Srbije, a da se posle dostizanja iznosa minimalnog osnovnog kapitala iz stava 3. ovog člana i iznosa posebnih rezervi iz stava 4. tog člana, dobit koja nije proistekla iz kursnih razlika i revalorizacionih rezervi Narodne banke Srbije raspoređuje na sledeći način - 10% u osnovni kapital, 20% u posebne rezerve i 70% u budžet Republike Srbije (član 77. st. 1. i 6.); da se ostvareni gubitak Narodne banke Srbije pokriva iz posebnih rezervi i osnovnog kapitala iznad nivoa minimalnog osnovnog kapitala, a ako navedena sredstva nisu dovoljna - iz budžeta Republike Srbije ili iz hartija od vrednosti koje u tu svrhu, pod tržišnim uslovima, izdaje Republika Srbija i prenosi Narodnoj banci Srbije (član 78. stav 1.); da se na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa zaposlenih primenjuje zakon kojim se uređuju radni odnosi , ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 83.).
Zakonom o privrednim komorama (''Službeni glasnik RS'', br. 65/01, 36/09 i 99 /11) propisano je: da privredne komore jesu interesne, samostalne i poslovno-stručne organizacije preduzeća, preduzetnika i drugih oblika organizovanja koji obavljaju privrednu delatnost i koje povezuje zajednički poslovni interes na određenom području ili teritoriji u Republici Srbiji, a koje kao deo jedinstvenog povezivanja privrednih s ubjekata učestvuju u ostvarivanju i obezbeđivanju zajedničkih interesa važnih za privredu u Republici (član 1.); da Privredna komora Srbije sarađuje sa Vladom Republike Srbije i određuje svoje predstavnike u organe i u stalna ili povremena radna tela, u skladu sa posebnim propisima (član 7.); da Privredna komora Srbije pored delatnosti predviđenih članom 10. ovog zakona , vrši i određena javna ovlašćenja koja su joj poverena zakonom (član 11. stav 1. alineja prva); da se sredstva za rad komore obrazuju od članarine, naknad a za usluge i iz drugih izvora (član 21. stav 1.) .
Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa (''Službeni glasnik RS'', br. 25/2000, 25/02, 107/05, 108/05-ispravka i 123/07) propisano je: da je javno preduzeće preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg interesa, a koje osniva država, odnosno jedinica lokalne samouprave ili autonomna pokrajina (član 1. stav 1.); da javno preduzeće osniva Republika Srbija i da prava osnivača iz stava 1. ovog člana ostvaruje Vlada Republike Srbije (član 4. st. 1. i 2.); da imovinu javnog preduzeća i drugih oblika preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, čine pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima, novčana sredstva i hartije od vrednosti i druga imovinska prava, uključujući i pravo korišćenja dobara u državnoj svojini, odnosno dobara od opšteg interesa, da preduzeća iz stava 1. ovog člana, za obavljanje delatnosti od opšteg interesa, mogu koristiti i sredstva u državnoj i drugim oblicima svojine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa, osnivačkim aktom i ugovorom (član 9. st. 1. i 2.); da odluku o raspodeli dobiti donosi upravni odbor javnog preduzeća uz saglasnost osnivača i da se odlukom iz stava 1. ovog člana deo sredstava po osnovu dobiti usmerava osnivaču i uplaćuje na račun propisan za uplatu javnih prihoda (član 21.); da radi obezbeđivanja zaštite opšteg interesa u javnom preduzeću, Vlada Republike Srbije, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine daje saglasnost na statut, na davanje garancija, avala, jemstava, zaloga i drugih sredstava obezbeđenja za poslove koji nisu iz okvira delatnosti od opšteg interesa, na tarifu (odluku o cenama, tarifni sistem i dr.), na raspolaganje (pribavljanje i otuđenje) imovinom preduzeća veće vrednosti, koja je u neposrednoj funkciji obavljanja delatnosti od opšteg interesa, utvrđenom osnivačkim aktom, na akt o opštim uslovima za isporuku proizvoda i usluga, na ulaganje kapitala, na statusne promene, na akt o proceni vrednosti državnog kapitala i iskazivanju tog kapitala u akcijama, kao i na program i odluku o svojinskoj transformaciji i na druge odluke, u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa i osnivačkim aktom, kao i da predlog za davanje saglasnosti iz stava 1. ovog člana Vladi Republike Srbije podnosi nadležno ministarstvo (član 27. st. 1. i 2.).
Zakonom o javnim agencijama (''Službeni glasnik RS'', br. 18/05 i 81/05) propisano je: da je javna agencija organizacija koja se osniva za razvojne, stručne ili regulat orne poslove od opšteg interesa (član 1. stav 1.); da se javnoj agenciji mogu posebnim zakonom, kao javno ovlašćenje, poveriti sledeći poslovi državne uprave - donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade, rešavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima i izdavanje javnih isprava i vođenje evidencija (član 3.); da je javna agencija samostalna u svom radu i da Vlada ne može usmeravati rad javne agencije, niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave (član 4.); da se javna agencija finansira iz cene koju plaćaju korisnici usluga, poklona (donacija), priloga pokrovitelja (sponzorstava), budžeta Republike Srbije i drugih priloga i prihoda koje ostvari prema zakonu (član 6.); da prava osnivača u ime Republike Srbije vrši Vlada, ako posebnim zakonom nije šta drugo određeno (član 8. stav 1.).
Zakonom o elektronskim komunikacijama (''Službeni glasnik RS'', broj 44/10) propisano je: da je Republička agencija za elektronske komunikacije (u daljem tekstu: Agenc ija), osnovana ovim zakonom, samostalna organizacija sa svojstvom pravnog lica, koja vrši javna ovlašćenja u cilju efikasnog sprovođenja utvrđene politike u oblasti elektronskih komunikacija, podsticanja konkurencije elektronskih komunikacionih mreža i usluga, unapređivanja njihovog kapaciteta, odnosno kvaliteta, doprinosa razvoju tržišta elektronskih komunikacija i zaštite interesa korisnika elektronskih komunikacija, u skladu sa odredbama ovog zakona i propisa donetim na osnovu njega, da je Agencija funkcionalno i finansijski nezavisna od državnih organa, kao i organizacija i lica koja obavljaju dela tnost elektronskih komunikacija, da Agencija posluje u skladu sa propisima o javnim agencijama, da nadzor nad zakonitošću i svrsishodnošću rada Agencije u vršenju poverenih poslova vrši ministarstvo nadležno za poslove telekomunikacija i informacionog društva (član 7. st. 1. do 4.).
Zakonom o budžetskom sistemu (''Službeni glasnik RS'', br. 54/09 , 73/10, 101/10 101/11 i 93/12 ) propisano je: da su vrste javnih prihoda , pored onih taksativno navedenih u članu 14. stav 1. tač. 1) do 6) zakona, i ostali javni prihodi (član 14. stav 1. tačka 7) ); da se ostalim javnim prihodima iz člana 14. stav 1. tačka 7) ovog zakona smatraju, pored prihoda taksativno navedenih u članu 19. tač. 1) do 7) ovog zakona i drugi javni prihodi utvrđeni zakonom (član 19. tačka 8) ); da je budžetski fond evidencioni račun u okviru glavne knjige trezora, koji otvara Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, kako bi se pojedini budžetski prihodi i rashodi i izdaci vodili odvojeno, radi ostvarivanja cilja koji je predviđen posebnim republičkim, odnosno lokalnim propisom ili međunarodnim sporazumom, kojim se definiše svrha budžetskog fonda, vreme za koje se budžetski fond osniva, nadležno ministarsvo, odnosno lokalni organ uprave odgovoran za upravljanje fondom i izvor finansiranja budžetskog fonda (član 64.); da se budžetski fond finansira iz aproprijacija obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu, namenskih prihoda budžeta, koji su definisani kao namenski prihodi budžetskog fonda i drugih prihoda, a obaveze budžetskog fonda izmiruju se iz sredstava fonda (član 65.); da budžetskim fondom upravlja nadležno ministarstvo, odnosno nadležni lokalni organ uprave, a da po ukidanju budžetskog fonda, prava i obaveze budžetskog fonda preuzima ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave iz stava 1. ovog člana (član 66.).
Odlukom o obrazovanju Budžetskog fonda za rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize (''Službeni glasnik RS'', br. 37/09 i 82/09) predviđeno je: da se Budžetski fond obrazuje u cilju rešavanja problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize i u cilju sprovođenja Zakona o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru (tačka 2.); da se sredstva za rad Budžetskog fonda obezbeđuju iz aproprijacija obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu i iz sredstava od privremenog smanjenja plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja lica iz člana 1. Zakona (tačka 3.); da su sredstva Budžetskog fonda namenjena za subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama, subvencije privatnim preduzećima, transfere ostalim nivoima vlasti, dotacije organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, naknade za socijalnu zaštitu iz budžeta i nabavku domaće nefinansijske imovine i da će se koristiti prema posebnom aktu Vlade (tačka 4.).
Iz navedenog sledi da je odredbom člana 91. stav 1. Ustava utvrđeno da prihodi kojima se obezbeđuju sredstva za finansiranje nadležnosti Republike Srbije moraju biti utvrđeni zakonom. Kako je u prvoj polovini 2009. godine Republika Srbija bila suočena sa problemima u finansiranju svojih nadležnosti u pojedinim segmentima društva, koji su prouzrokovani negativnim efektima svetske ekonomske krize, to je u cilju preduzimanja mera da se novonastala situacija prevaziđe zakonodavac doneo osporeni Zakon, kojim je predvideo poseban izvor prihoda za finansiranje pojedinih subjekata i društvenih delatnosti za koje je bilo očigledno da će u novonastaloj situaciji pretrpeti najveću štetu zbog posledica svetske ekonomske krize. Polazeći od jednog od osnovnih ustavnih načela iz člana 1. Ustava, na kojima počiva Republika Srbija kao država - načela socijalne pravde, koje je, pored ostalog, zasnovano na principu solidarnosti, zakonodavac je članom 1. osporenog Zakona predvideo privremeno smanjenje plata i zarada za pojedine kategorije funkcionera i zaposlenih u državnoj administraciji i javnom sektoru, kako bi se ti prihodi usmerili u poseban budžetski f ond, obrazovan u cilju rešavanja problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize i pomoći onima koji tu krizu nisu mogli samostalno da prevaziđu bez solidarne pomoći države u tom trenutku. Ustavni sud je stao na stanovište da poštovanje ustavnog načela socijalne pravde podrazumeva, pod određenim okolnostima, i preduzimanje interventnih mera države u određenim oblastima društvenog života, kako bi se osiguralo ostvarivanje osnovnih socijalnih prava, ostvarila socijalna sigurnost i izjednačile ili umanjile ekstremene socijalne razlike. U preduzimanju ovih mera državna i javna vlast mora slediti dva osnovna principa. Prvi princip je pravedna i jednak a redistribucij a nacionalnih resursa, kako bi se ublažila ekstremna nejednakost. Drugi princip je uspostavljanje sklada između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su pos tavljeni u Ustavu. Naime, samo se na taj način može obezbediti građanima minimalna dobrobit koju dopuštaju ekonomski resursi jedne države. Stoga je , prema shvatanju Ustavnog suda , sa pozicije ustavnog načela socijalne pravde, obezbeđenje minimuma dobrobiti za svakog građanina obavezujuće za državnu vlast. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da je, u uslovima svetske ekon omske krize, koja je otpočela decembra meseca 2007. godine i čije negativne posledice su se na Republiku Srbiju naročito reperkutovale u 2009. godini, kada je postalo očigledno da se efekti ove krize neće isto odraziti na sve društvene subjekte, državna i javna vlast imala povećan stepen odgovornosti za donošenje i sprovođenje mera kako bi se negativni efekti ove krize ravnomernije raspodelili , a radi obezbeđenja onih minimalnih davanja koja su za državu bila obavezna. Osnovni princip od koga je zakonodavac pošao prilikom određivanja ove mere , bila je solidarnost društvenih subjekata u obezbeđibanju sredstava za ravnomernije podnošenje tereta svetske ekonomske krize, odnosno u obrazovanju posebnog budžetskog fonda iz koga su se usmeravala sredstva za očuvanje onih subjekata koji nisu mogli samostalno, bez pomoći države, opstati u novonastalim uslovima (javna nefinansijska pred uzeća i organizacije i privatna preduzeća - davanjem subvencija ), odnosno pružanja pomoći ''siromašnim'' lokalnim samoupravama (transferi ostalim nivoima vlasti) i pružanja socijalne pomoći najugroženijim delovima stanovništva , odnosno očuvanja dostignutog nivoa socijalnih davanja ( dotacije organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja i naknade za socijalnu zaštitu iz budžeta ). Povodom navedenog principa solidarnosti i ravnomernijeg podnošenja negativnih efekata svetske ekonomske krize, Ustavni sud posebno ističe i odredbe člana 3. osporenog Zakona, iz kojih se jasno vidi da je smanjenje plata, odnosno zarada bilo propisano samo za one subjekte u državnoj administraciji i javnom sektoru sa većim primanjima, a ne i za sve zaposlene – minimum je bio 40.000 dinara, a maksimum je bio iznos preko šestostruke prosečne zarade u Republici Srbiji umanjen za porez i doprinose. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, prosečna zarada u Republici Srbiji u 2009. godini je iznosila 31.733 dinara. Po shvatanju Ustavnog suda, zakonodavac je i na ovaj način zaštitio osnovne principe načela socijalne pravde, jer je iz kategorije obveznika prema kojima je bila preduzeta ova mera isključio zaposlene sa manjim primanjima, pa i prosečnim primanjima, svrstavajući ih u kategoriju onih koji ne mogu solidarno da daju doprinos u prevazilaženju negativnih posledica svetske ekonomske krize, jer su i sami ovom krizom bili egzistencijalno ugroženi. Za razliku od ovih subjekata, u državnom sektoru i javnoj administraciji bilo je određenih kategorija funkcionera i zaposlenih koji su imali visoke plate i zarade, što se sa pozicije ustavnog načela socijalne pravde, a naročito imajući u vidu prilike u kojima se Republika Srbija našla u vreme svetske ekonomske krize, odrazilo na velike socijalne razlike u trenutku kada je postojao nesklad između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su postavljeni u Ustavu. Stoga je, prema mišljenju Ustavnog suda, donošenjem osporenog Zakona, tj. propisivanjem jedne posebne privremene mere smanjenja plata, odnosno zarada određenom delu državne administracije i javnog sektora sa visokim primanjima, država intervenisala na način da se navedeni nesklad otkloni i obezbedi pravedna i jednaka redistribucija nacionalnih resursa, kako bi se izjednačila ekstremna nejednakost u uslovima svetske ekonomske krize. Pri tome, Ustavni sud posebno ističe da je za donošenje osporenog Zakona postojao posebno važan, čak bi se moglo reći i kvalifikovani javni interes, koji se ogledao u potrebi očuvanja stabilnosti ekonomskog sistema države u uslovima svetske ekonomske krize, podmirivanja obaveza države i osiguranja nesmetanog obavljanja svih državnih funkcija i zadataka. Znači, Zakon nije donet u tzv. ''redovnoj'' situaciji, već se radilo o jednoj posebnoj neredovnoj situaciji u kojoj je država morala brzim interventnim merama da otkloni negativne efekte ove krize, obezbeđivanjem sredstava za njeno prevazilaženje. Saglasno navedenom, Ustavni sud smatra da je legitimni cilj osporenog Zakona bio očuvanje ekonomske stabilnosti države i obezbeđivanje socijalne zaštite građana u us lovima svetske ekonomske krize.
U pogledu ocene proporcionalnosti mere uvedene osporenim Zakonom u odnosu na navedeni legitmni cilj, Ustavni sud ukazuje da proporcionalnost može postojati samo u slučaju ako propisana mera nije više restriktivna nego što je potrebno da bi se osiguralo ostvarenje legitimnog cilja. Sagledavanjem osporenog Zakona u celini, Ustavni sud najpre konstatuje da je mera smanjenja plata, odnosno zarada u državnoj administraciji, odnosno javnom sektoru, vremenski ograničena ( primenjivana je osam meseci), kao i da je uvedena isključivo sa ciljem prevladavanja, odnosno otklanjanja negativnih posledica svetske ekonomske krize, što znači da ona egzistira u pravnom poretku Republike Srbije samo toliko dugo dok posebno važni razlozi javnog interesa opravdavaju njenu primenu. Imajući u vidu, sa jedne strane, kvalifikovani javni interes koji se štiti ovim zakonom i navedene elemente koji ograničavaju primenu ove mere, a sa druge strane, obim mešanja zakonodavca u prava pojedinaca – ograničeni krug lica na koje se mera odnosi , tj. smanjenje plate (zarade) samo zaposlenima čija su primanja veća od prosečnih i prelaze 40.000 dinara, i to za 10% na iznos do 100.000 dinara, za 15% na iznos preko 100.000 dinara i celokupnog iznosa koji prelazi šestotstruku prosečnu zaradu u Republici Srbiji, Ustavni sud smatra da smanjenje plata i zarada funkcionera i zaposlenih u državnoj administraciji i javnom sektoru predstavlja srazmernu meru za ostvarenje legitimnog cilja.
Razmatrajući konkretne primedbe podnosilaca inicijativa, Ustavni sud ponovo naglašava da je smanjenje plata i zarada subjektima iz člana 1. ovog zakona bilo privremenog karaktera, jer je odredbom člana 10. osporenog Zakona propisano da će se zakon primenjivati počev od isplate plate, odnosno zarade za mesec maj 2009. godine, zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine (osam mesečnih plata, odnosno zarada). Prema tome, radi se o zakonu koji nema sistemska obeležja, koji je važio do određenog roka, istekom kojega je prestalo njegovo delovanje, pa je samim tim mera koja je ovim zakonom uvedena posebna i privremena, a po krugu lica koje obuhvata selektivna. Subjekti na koje se primenjivala ova mera određeni su članom 1. osporenog Zakona. Osnovna primedba svih podnosilaca inicijativa se upravo odnosi na određivanje kruga lica kojima se vrši smanjenje plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja, uz obrazloženje da zakonodavac nije imao ustavno ovlašćenja da upravo njima - Narodnoj banci Srbije, Privrednoj komori Republike Srbije i regi onalnim komorama, javnim agencijama i javnim preduzećima - propiše smanjenje plata i zarada za određeni vremenski period. Razmatrajući osporeni član 1. stav 1. Zakona, kojim su određeni subjekti na koje se odnosi privremena mera smanjenja plate, odnosno zarade, neto naknada i drugih primanja, Ustavni sud je konstatovao da su kao subjekti na koje se odnosi ova interventna mera najpre navedeni funkcioneri i zaposleni u državnim organima koji se neposredno finansiraju iz budžetskih sredstava, kao i oni subjekti koji se ne finansiraju neposredno iz budžetskih sredstava, ali koji obavljaju poslove u ime Republike Srbije i ostvaruju prihode po osnovu imovine Republike Srbije koja im je ustupljena na korišćenje, radi obavljanja poslova iz nadležnosti Republike Srbije koji su im povereni zakonom. Prema stanovištu Ustavnog suda, ustavno jemstvo jednakosti svih pred zakonom utvrđeno članom 21. stav 1. Ustava, ne zahteva jednak doprinos svakog građanina u podmirenju javnih troškova. Kada su u pitanju porezi i druge dažbine, obaveza plaćanja je opšta, ali zavisi od ekonomske moći obveznika (član 91. stav 2. Ustava). Međutim, kada se radi o obezbeđivanju sredstava iz drugih izvora prihoda, radi obrazovanja posebnog budžetskog fonda za finansiranje najugroženijih subjekata (građana ili pravnih lica) u vanrednim uslovima ekonomske krize, finansijske mere se ne moraju odnositi na sva lica, već samo na određeni krug ili na određene grupe lica, i ne moraju biti jednake prema svima. Prilikom ispitivanja povrede ustavnog principa jednakosti svih pred zakonom, Ustavni sud može proveravati da li je razlika između pojedinih lica ili grupa lica zasnovana na proizvoljnosti jer nedostaje opravdani razlog za jednako ili nejednako postupanje, ali se Sud, prema odredbama člana 167. Ustava, ne može upuštati u ispitivanje da li je zakonodavac u konkretnom slučaju pronašao najsvrsishodnije, najracionalnije i najpravednije rešenje. Po nalaženju Ustavnog suda, u podnetim inicijativama nisu navedeni razlozi koji bi osnovano ukazivali na to da je krug lica određenih u osporenom Zakonu, kako lica na koja se mera odnosi (član 1.), tako i lica na koja se mera ne odnosi (član 2.), proizvod proizvoljnog pristupa zakonodavca pri određivanju subjekata na koje će se odnositi smanjenje plata, odnosno zarada.
Povodom isticanja principa samostalnosti i nezavisnost i navedenih subjekata kao jednog od razloga zašto zakonodavac nije mogao meru smanjenja plata, odnosno zarada odrediti i njima osporenim Zakonom, odnosno da se oni ne finasiraju direktno iz budžetskih sredstava, Ustavni sud konstatuje da se samostalnost i nezavisnost tih subjekata odnosi isključivo na funkcije, odnosno poslove koje obavljaju, u skladu sa zakonom i nad čijim radom Republika Srbija vrši nadzor. Naime, uvođenje jedne mere privremenog karaktera koja se odnosi na smanjenje plata za određeni vremenski period, radi prevazilaženja negativnih efekata svetske ekonomske krize, svakako se ne može smatrati mešanjem u vršenje funkcija i poslova navedenih subjekata. Takođe se , prema shvatanju Ustavnog suda , ova mera ne može smatrati mešanjem države u način određivanja plata, odnosno zarada ovim subjektima, jer se ovim zakonom niti menja niti na drugačijim osnovama uređuje način određivanja plata i zarada funkcionerima i zaposlenima u njima. Ovim zakonom se samo vrši procentualno smanjenje već utvrđene plate, saglasno važećim propisima iz ove oblasti, kako bi se taj deo sredstava preusmerio u poseban budžetski fond, obrazovan u cilju rešavanja problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize i pomoći onima koji tu krizu nisu mogli samostalno da prevaziđu bez solidarne pomoći države u tom trenutku. Saglasno navedenom, Ustavni sud je stao na stanovište da je, polazeći od Ustavom utvrđenog, odnosno zakonom predviđenog pravnog položaja navedenih subjekata i opsega predmeta osporenog Zakona, zakonodavac bio ovlašćen da privremenu meru smanjenja plate, odnosno zarade za određeni vremenski period i za namene koje su određene ovim zakonom propiše i za funcionere i zaposlene u Narodnoj banci Republike Srbije i zaposlene u Privrednoj komori Srbije, gradskim i regionalnim privrednim komorama, javnim agencijama i javnim preduzećima. Iz istih razloga Ustavni sud smatra da je neprihvatljiv zahtev podnosilaca inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 4. stav 1. Zakona, kojom je propisana obaveza uplate iznosa smanjenih plata, odnosno zarada na račun za uplatu javnih prihoda i njihovo usmeravanje u poseban republički budžetski fond, naročito imajući u vidu da se ova odredba Zakona osporava samo kao posledica osporavanja člana 1. stav 1. Zakona, odnosno uspostavljanja privremene mere smanjenja plata, odnosno zarada za navedene subjekte.
Povodom osporavanja člana 2. Zakona, kojim je propisano na koje subjekte u državnoj administraciji i javnom sektoru se navedena privremena mera smanjenja plate, odnosno zarade neće primenjivati, Ustavni sud ponovo ukazuje da je Ustavom utvrđeno pravo zakonodavca da odredi prihode iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, saglasno članu 91. stav 1. Ustava. Polazeći od navedenog, zakonom se određuju i obveznici plaćanja dažbina, koje su propisane zakonom. Kako se merom smanjenja plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru uvodi jedna mera za kratkoročno obezbeđenje sredstava za posebne namene radi prevazilaženja negativnih posledica svetske ekonomske krize, Ustavni sud je stanovišta da je pravo zakonodavca da samostalno odredi subjekte nad kojima se ova mera sprovodi, imajući u vidu opseg javnog interesa koji se ovim zakonom štiti i iznos sredstava koji se navedenom merom morao obezbediti za normalno funkcionisanje države u uslovima svetske krize. Naime, osporenom odredbom člana 2. Zakona od primene mere smanjenja plata izuzeti su nosioci sudske vlasti u Republici Srbiji, pripadnici Vojske, policije i bezbednosnih agencija, zaposleni u diplomatsko-konzularnim predstavništvima i ustanovama u oblasti obrazovanja, nauke zdravstva, kulture, socijalne i dečije zaštite. Ustavni sud smatra da je autonomno pravo zakonodavca da odredi obveznike plaćanja određene dažbine, a imajući u vidu privremeni karakter ove mere i obim zaštite koji se ovom kratkoročnom merom želeo ostvariti, Ustavni sud je mišljenja da je zakonodavac mogao odrediti krug subjekata koji će biti izuzeti od mere smanjenja plata, odnosno zarada za određeni vremenski period. Pri tome, Ustavni sud još jednom ističe da navedeni legitimni cilj podrazumeva da je privremeno smanjenje plata, odnosno zarada zasnovano na kvalifikovanom javnom interesu, pa postojanje pojedinih razlika koje su ovim zakonom prop isane u pogledu kruga lica na koje se ovo smanjenje odnosi (bilo izuzimanjem dela državne administracije i javnog sektora od primene ove mere, ili izuzimanjem lica sa primanjima do 40.000 dinara iz kruga subjekata određenih članom 1. stav 1. Zakona), iako bi se moglo podvrgnuti određenoj kritici, ne predstavlja u ovom slučaju, ustavnopravno prihvatljiv razlog za osporavanje ustavnosti ovog rešenja predviđenog u Zakonu.
Povodom osporavanja člana 7. Zakona, Ustavni sud ukazuje da je ova odredba logična posledica propisivanja obaveze iz člana 1. stav 1. Zakona, jer smanjenje plata i zarada za određeni vremenski period jasno povlači za sobom i posledicu nemogućnosti isplate svih zakonom predviđenih dodataka na platu, imajući u vidu da mera ima za cilj privremeno smanjenje plate, odnosno zarade, što znači da bi isplata svih drugih dodataka preko limitirane plate u ovom slučaju bila u suprotnosti sa sedes materiae ovog zakona.
U pogledu osporenog člana 8. Zakona, kojim je propisano da način i postupak smanjenja plata, odnosno zarada, naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru propisuje Vlada i da nadzor nad primenom ovog zakona vrši ministarstvo nadležno za poslove finansija, Ustavni sud ukazuje da je Vlada, saglasno članu 123. tač. 2. i 3. Ustava, nadležna da izvršava zakone i donosi opšte akte radi njihovog izvršavanja, dok poslovi nadzora nad primenom nekog zakona spadaju u nadležnost državne uprave, saglasno njenom položaju utvrđenom članom 136. Ustava i poslovima državne uprave propisanim Zakonom o državnoj upravi.
Što se tiče navoda inicijatora da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa Konvencijom MOR-a broj 154 – Konvencija o kolektivnom pregovaranju, Ustavni sud konstatuje da navedena Konvencija nije potvrđeni međunarodni ugovor, te da Ustavni sud nije nadležan za ocenu međusobne usklađenosti ova dva akta, saglasno odredbama člana 167. Ustava. Ista konstatacija se odnosi i na zahtev za ocenu saglasnosti osporenog Zakona i Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i Statuta Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB), odnosno Evropske centralne banke (ECB), jer ovi akt i nisu integrisani u pravni poredak Republike Srbije.
Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da su inicijative neprihvatljive, jer iznetim razlozima osporavanja nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenog Zakona , pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ('' Službeni glasnik RS'', br. 109/07 i 99 /11) , inicijative odbacio .
Kako je doneo konačnu odluku, zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona, Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Saglasno svemu izloženom , Ustavni sud je na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević