Odluka Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o vanparničnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o vanparničnom postupku koje se odnose na poveravanje poslova javnim beležnicima. Sud smatra da time nije narušeno jedinstvo pravnog poretka niti preneta sudska vlast, već se uređuje postupanje notara kao poverenika suda.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-97/2020
04.02.2021.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 4. februara 2021. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 30a do 30z, člana 102. st. 1. i 3, člana 110a i čl. 164. do 185. Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95-dr.zakon, 18/05-dr.zakon, 85/12, 45/13-dr.zakon, 55/14, 6/15 i 106/15-dr.zakon).

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 172. Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95-dr.zakon, 18/05-dr.zakon, 85/12, 45/13-dr.zakon i 55/14), člana 30i Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95-dr.zakon, 18/05-dr.zakon, 85/12, 45/13-dr.zakon, 55/14 i 6/15) i člana 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 55/14).

3. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti „Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku“.

4. Odbacuje se zahtev za „obustavu primene“ odredaba čl. 30a do 30z i člana 164. Zakona iz tačke 1. i člana 58. Zakona iz tačke 2.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95, 18/05, 85/12, 45/13 i 55/14). Povodom navedenih inicijativa, kao i inicijativa kojima je, pored ostalih zakona, osporen i „Zakon o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku“, Ustavni sud je formirao predmet IUz-452/2014, kome je Zaključkom Suda od 12. novembra 2014. godine, saglasno odredbi člana 43. stav 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), pripojen predmet IUz-498/2014, a nakon toga, na osnovu iste odredbe Poslovnika, i predmet IUz-207/2018.

Inicijativama kojima je zahtevana ocena ustavnosti „Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku“, bez navođenja konkretnih odredaba Zakona čija se ocena traži, kao razlog osporavanja navedeno je da je Zakonom uspostavljen monopol javnih beležnika da sačinjavaju određene ugovore i isprave, ograničena sloboda ugovaranja i pravo građana na pravnu pomoć, dato ovlašćenje javnim beležnicima da zastupaju stranke pred sudom povodom isprava koje su sačinili i preneta nadležnost sudova na javne beležnike.

Ocena ustavnosti odredaba čl. 30a do 30i Zakona i sa njima povezanih odredaba člana 102. st. 1. i 3. i člana 110a ovog zakona zahtevana je u odnosu na odredbe člana 4. stav 2. i člana 194. stav 3. u vezi člana 142, člana 143. stav 1. i člana 145. Ustava, kao i u odnosu na čl. 1. i 2, član 3. stav 1, član 4. i član 11. stav 2. Zakona o uređenju sudova, te odredbe čl. 2. i 4. Zakona o javnom beležništvu, jer je „deo sudske vlasti potpuno prenet izvršnoj vlasti – javnim beležnicima koje imenuje ministar nadležan za pravosuđe,… da je javnim beležnicima ne samo povereno vršenje određenih radnji koje spadaju u sudsku vlast, već im je povereno i vršenje same sudijske funkcije (član 30a) … tako da javni beležnik ima istu ulogu i isti položaj kao i sud u vanparničnom postupku i jednaka ovlašćenja kao i sudija koji sudi u tom postupku uključujući i rešenja koja se mogu napadati pravnim lekovima pod istim uslovima i po istim pravilima kao da ih je doneo sud (član 30z)“. Pored toga, navodi se da se protiv rešenja kojim se javnom beležniku poverava sprovođenje postupka ne može izjaviti posebna žalba, iz čega proizlazi da se poveravanje sprovođenja postupka javnom beležniku ne može delotvorno pobijati ni u žalbi na odluku o glavnoj stvari, a uz to propisana je mogućnost da javni beležnik odredi privremenu meru za obezbeđenje zaostavštine (član 102. st. 1. i 3.) i da javnom beležniku bude povereno sprovođenje ostavinskog postupka i ostavinske rasprave (član 110a). Istim razlozima, nakon izmene Zakona iz januara 2015. godine, osporene su i odredbe čl. 30a do 30i tog zakona.

Ocena ustavnosti odredaba čl. 30a do 30z Zakona zahtevana je i u odnosu na odredbe čl. 32. i 36. Ustava, jer se, po mišljenju jednog od inicijatora, učesnici u vanparničnim postupcima u kojima je propisana isključiva nadležnost suda, stavljaju u nejednak položaj u odnosu na učesnike u ostalim vanparničnim stvarima, ali i u neravnopravan položaj u okviru iste vanparnične materije, jer će po odluci sudije kome je predmet dodeljen postupak voditi sud ili će biti poveren javnom beležniku bez mogućnosti stranke da izjavi žalbu na rešenje sudije. Zahtevana je i „obustava primene spornih odredaba do donošenja konačne odluke“.

Ocena ustavnosti odredaba člana 164. Zakona i člana 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 55/14) zahtevana je u odnosu na odredbe člana 60. Ustava i odredbe člana 2. i člana 3. stav 1. tačka 3) Zakona o advokaturi, jer je suština ovih odredaba, povezanih sa odredbama tada važećeg člana 82. Zakona o javnom beležništvu, da se advokaturi „oduzima pravo na rad, konkretno pravo na sastavljanje ugovora, izjava i drugih isprava, što je jedno od osnovnih vidova pružanja pravne pomoći fizičkim i pravnim licima.., od dana nastanka advokature… i nije uskraćeno nigde u uporednom pravu, pa ni u svetu. Takođe se navodi da izmene i dopune Zakona o vanparničnom postupku nisu bile predmet javne rasprave i da je to „protivno navedenoj odredbi Ustava i Zakona o advokaturi“. Predložena je privremena mera obustave osporenih odredaba Zakona.

Ocena ustavnosti pojedinih delova odredaba čl. 164. do 185. Zakona koje se odnose na sastavljanje isprava zahtevana je u odnosu na odredbe čl. 3, 4, 20, 22, 58, 142, 145, 146, 147. i 149. Ustava, „jer se javnim beležnicima daje i pravo da se bave pitanjima o kojima može da odlučuje samo sud“, a kao razlog osporavanja je navedeno da je javnom beležniku odredbama člana 172. st. 1. i 2. ovog zakona dato ovlašćenje da prilikom sastavljanja isprave o pravnom poslu ispituje da li je volja učesnika slobodna i ozbiljna, odnosno da li je pravni posao o kome se sastavlja isprava u skladu sa prinudnim propisima, javnim poretkom i dobrim običajima, pa ako utvrdi suprotno, data mu je mogućnost da odbije da sastavi ispravu, da bi odredbama st. 3. i 4. istog člana 172. Zakona javnom beležniku bilo dato i veće ovlašćenje u odnosu na ono koje ima sud, jer javni beležnici ispituju relativnu ništavost ugovora, upozorenje o tome unose u ispravu, a odbiće sastavljanje isprave ukoliko se stranke tom unošenju protive, dok prema Zakonu o obligacionim odnosima, sud na relativnu ništavost ugovora ne pazi po službenoj dužnosti i postojanje relativne ništavosti sud ispituje samo po zahtevu ugovorne strane u čijem je interesu rušljivost ustanovljena, i to po tužbi podnetoj u zakonskom roku, tako da se ostavlja „mogućnost uticaja javnog beležnika na raspolaganje odnosnim imovinskim pravima, ugrožavajući i pravo zainteresovanih lica na mirno uživanje tih prava“. Drugom inicijativom je ocena ustavnosti odredaba čl. 164. do 167. i čl. 170. i 171. Zakona zahtevana i u odnosu na odredbe člana 37. stav 2. i člana 67. Ustava i člana 3. Zakona o advokaturi, jer je Ustavom i zakonom definisano ko je ovlašćen da pruža pravnu pomoć u vidu sastavljanja isprava i šta je čini, a „oduzima se i pravo svakom građaninu na ranije stečenu slobodu izbora da sam ili preko advokata sačini izjavu, testament, kao već dostignuti nivo ljudskih prava“.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da se većinom inicijativa osporavaju odredbe čl. 30a do 30i, člana 102. st. 1. i 3, člana 110a i čl. 164. do 185. Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95-dr.zakon, 18/05-dr.zakon, 85/12, 45/13-dr.zakon i 55/14) i član 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 55/14), koje su u pravni sistem uvedene odredbama čl. 7, 36, 38, 47. i 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 55/14), tako što je izvršeno usklađivanje ovog procesnog zakona sa odredbama Zakona o javnom beležništvu („Službeni glasnik RS“, br. 31/11 i 85/12), o postupanju javnog beležnika po nalogu suda (osporeni čl. 30a do 30i, čl. 102. i 110a) i uvedene procesne odredbe javnobeležničkog postupka koje se odnose na sastavljanje isprave (osporeni čl. 164. do 185.), dok je član 58. prelazna i završna zakonska odredba. Ove odredbe Zakona, osim odredbe člana 58, stupile su na snagu 1. septembra 2014. godine, danom početka primene Zakona o javnom beležništvu („Službeni glasnik RS“, br. 31/11, 85/12 i 19/13).

Takođe, Ustavni sud je konstatovao da je nakon iniciranja postupka pred ovim sudom, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 6/15), članom 1. – u članu 30a dodat stav 3, dok je članom 2. izmenjen član 172. Zakona u celini, da bi na osnovu člana 73. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom beležništvu („Službeni glasnik RS“, broj 106/15) prestale da važe osporene odredbe člana 30i Zakona. Stoga je Ustavni sud razmatrao važeće odredbe Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95-dr.zakon, 18/05-dr.zakon, 85/12, 45/13-dr.zakon, 55/14, 6/15 i 106/15-dr.zakon).

Imajući u vidu navode i razloge osporavanja navedenih odredaba Zakona iznete u inicijativama, Ustavni sud je konstatovao da su isti inicijatori sličnim razlozima i u odnosu na iste odredbe Ustava, Zakona o uređenju sudova i Zakona o advokaturi osporavali i pojedine odredbe Zakona o javnom beležništvu („Službeni glasnik RS“, br. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14 – dr. zakon, 93/14 – dr. zakon i 121/14) koje se odnose kako na ovlašćenje javnog beležnika (čl. 2. i 4. tog zakona) da sastavlja, overava i izdaje javne isprave o pravnim poslovima, izjavama i činjenicama na kojima se zasnivaju prava i overava privatne isprave, preuzima na čuvanje isprave, novac, hartije od vrednosti i druge predmete, tako i na ovlašćenje javnog beležnika da na osnovu tog zakona i po odluci suda obavlja poslove koji mu se po zakonu mogu poveriti i preduzima druge radnje u skladu sa zakonom i da je Ustavni sud Rešenjem IUz-432/2014, IUz-469/2014 i IUz-527/2014 od 18. aprila 2014. godine obustavio postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 6, 53, 82, 83, 93. i 98. tog zakona (tačka 1. izreke), dok su odbačene inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, pored ostalih, odredaba čl. 2, 4, 7, 13, 17, 18. i 25, čl. 50. do 55, člana 58. st. 1. i 4, čl. 84. i 85, člana 86. stav 1, čl. 87, 88, 89, 91, 103, 104. i 110, člana 134. st. 6. i 7. i člana 151. istog zakona (tačka 2. izreke).

S obzirom na to da su osporene odredbe čl. 164. do 185. Zakona sistematizovane u Drugom delu, u Glavi dvanaestoj „Isprave“ i da je osporenim odredbama člana 164. Zakona propisano da je za sastavljanje isprave o pravnom poslu, izjavi volje, pravnoj i drugoj radnji nadležan javni beležnik, da se zakonom može predvideti da isprave o pojedinim pravnim poslovima sastavlja sud, da se pravila ovog zakona shodno primenjuju i na sastavljanje isprava za koje je posebnim zakonom predviđeno da se sačinjavaju u sudu, dok se osporene odredbe člana 165. Zakona odnose na mesnu nadležnost javnog beležnika u postupku sastavljanja isprava, a osporenim odredbama čl. 166. do 182. Zakona uređen je postupak za sastavljanje isprave, tako što je, pored ostalog, propisano gde se isprava sastavlja (član 166.), utvrđivanje identiteta učesnika (čl. 167. i 168.), svedok identiteta (član 169.), postupanje javnog beležnika ako učesnik ne može da dokaže svoj identitet na način predviđen zakonom (član 170.), upoznavanje javnog beležnika sa sadržinom pravnog posla, izjavom volje i drugim pravnim radnjama (član 171.), dok je osporenim odredbama člana 172. Zakona bilo uređeno pitanje ispitivanja volje učesnika o pravnom poslu, kao i utvrđivanje ispunjenosti uslova za njegovu dozvoljenost, a odredbama čl. 173. do 179. propisana obaveza da se pročita i potpiše isprava, odredbama čl. 180. i 181. postupanje sa kartama, skicama, tehničkim crtežima i drugim sličnim prilozima, koje sadrži isprava, odredbama člana 182. utvrđivanje identiteta pozvanog svedoka, odredbama člana 183. posebna pravila za sudski testament, a odredbama čl. 184. i 185. Zakona pravila za potvrđivanje sadržine isprave (solemnizacija), te da se potvrđivanje isprave vrši prema odredbama zakona kojim se uređuje javnobeležnička delatnost, a na postupak potvrđivanja isprave shodno se primenjuju odredbe ovog zakona o sastavljanju isprava, Ustavni sud, pre svega, nalazi da je ovim osporenim odredbama Zakona ustanovljena nadležnost javnih beležnika za sastavljanje isprava o pravnom poslu, izjavi volje, pravnoj i drugoj radnji i propisan postupak sačinjavanja isprava ne samo pred javnim beležnikom, već i pred sudom kad je zakonom predviđeno da isprave o pojedinim pravnim poslovima sastavlja sud, i ocenjuje da time što je osporenim odredbama čl. 164. do 185. Zakona izmenjena ranija nadležnost za obavljanje poslova sastavljanja isprava, tako što umesto suda koji je sastavljao i potvrđivao ispravu (npr. po samom Zakonu o vanparničnom postupku sud je sastavljao sudski testament, a po Zakonu o nasleđivanju, odnosno po Porodičnom zakonu sud je overavao ugovor o doživotnom izdržavanju, odnosno bračni ugovor), te poslove sada obavlja javni beležnik (a što je i sprovedeno Zakonom o izmenama i dopunama ovih zakona, objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 6/15), nije narušeno jedinstvo pravnog poretka iz člana 4, odnosno člana 194. Ustava, jer je Ustavom zakonodavac ovlašćen da ova pitanja uredi jednim ili sa više zakona i da zavisno od vrste, složenosti i odgovornosti u vršenju tih poslova propiše koji je organ zakonom ovlašćen za te poslove, čime se niti „prenosi deo sudske vlasti na izvršnu vlast niti uzurpira sudijska funkcija“, kako se to navodi u jednoj od inicijativa.

Takođe, Ustavni sud je, iz razloga detaljno iznetih u navedenom Rešenju IUz-432/2014, IUz-469/2014 i IUz-527/2014 od 18. aprila 2014. godine, našao da javni beležnik preduzimajući sastavljanje isprave o pravnom poslu, izjavi volje, pravnoj i drugoj radnji ne pruža pravnu pomoć iz člana 67. Ustava, niti se takvo postupanje može dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbama člana 37. stav 2. i člana 60. st. 1. i 2. Ustava, kojima se jemči pravo na pravnu ličnost, pravo na rad i pravo svakog na slobodan izbor rada, u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti, tim pre što se osporenim odredbama čl. 164. i 183. Zakona o vanparničnom postupku ne propisuje isključiva nadležnost javnog beležnika za sastavljanje isprave o pravnom poslu, izjavi volje, pravnoj i drugoj radnji, kako to navode pojedini inicijatori, niti se advokaturi „oduzima pravo na rad, konkretno pravo na sastavljanje ugovora, izjava i drugih isprava, kao jednog od vidova pružanja pravne pomoći fizičkim i pravnim licima“, budući da sastavljanje ugovora, zaveštanja i izjava volje i dalje mogu da obavljaju poslovno sposobna lica, bilo u obliku javnobeležničkog zapisa, kad javni beležnik odgovara za njihovu sadržinu, bilo potvrđivanjem nejavne isprave (javnobeležničkom solemnizacijom), odnosno overom potpisa na nejavnoj ispravi kad javni beležnik nejavnoj ispravi daje pravnu snagu javne isprave (osporena odredba člana 184. Zakona o vanparničnom postupku).

Ustavni sud je, osim toga, konstatovao da su osporene odredbe člana 172. Zakona koje su uređivale ispitivanje volje učesnika sastavljanja isprave, u toku postupka pred Ustavnim sudom u potpunosti izmenjene Zakonom o izmenama i dopunama Zakona iz januara 2015. godine, a da je sudska zaštita povodom rešenja javnog beležnika kojim odbija da sastavi javnu ispravu obezbeđena odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom beležništvu, objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 6/15, koje su takođe stupile na snagu u toku postupka pred Ustavnim sudom. Kako se osporenim odredbama čl. 164. do 185. Zakona o vanparničnom postupku ne prenosi deo sudske vlasti na izvršnu vlast, niti preuzima sudijska funkcija, niti se ovim odredbama Zakona mogu dovesti u pitanje jemstva iz čl. 20, 22. i 58. Ustava, jer su one ustanovljene upravo u cilju zaštite tih ustavnih jemstava, a inicijativa kojom je osporena važeća odredba člana 172. Zakona sadrži samo formalno isticanje zahteva za ocenu ustavnosti, Ustavni sud je našao da inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti navedenih odredaba Zakona.

Povodom osporenih odredaba čl. 30a do 30z Zakona, koje su sistematizovane među odredbama čl. 1. do 30z u Prvom delu, kao „Opšte odredbe“ Zakona, iz kojih proizlazi da je prvostepeni sud ovlašćen da rešenjem (protiv koga nije dozvoljena žalba), pod uslovima koji su predviđeni ovim zakonom, ukoliko oceni da je to celishodno, u tekućem vanparničnom postupku poveri javnom beležniku preduzimanje pojedinih vanparničnih radnji, ali i sprovođenje započetog prvostepenog vanparničnog postupka za koji je nadležan, kao i povodom osporenih odredaba člana 102. st. 1. i 3. i člana 110a Zakona (koje su sistematizovane među odredbama čl. 87. do 131. Zakona, u Drugom delu, kao „Posebni postupci“, pod odrednicom „III Postupci za uređenje imovinskih odnosa“, Glava sedma, „Raspravljanje zaostavštine“, i to – odredbe člana 102. u odeljku „2. Prethodne radnje“, a odredbe člana 110a u odeljku „4. Postupak ostavinskog suda po prijemu smrtovnice“), iz kojih proizlazi da je javni beležnik ovlašćen da preduzima privremene mere za obezbeđenje zaostavštine (dok ne preda smrtovnicu ostavinskom sudu – osporeni član 102. st. 1. i 3.) i propisana mogućnost poveravanja javnom beležniku sprovođenja ostavinskog postupka i sprovođenja ostavinske rasprave (osporeni član 110a), Ustavni sud je imao u vidu da je odredbama čl. 4, 54. i 98. Zakona o javnom beležništvu („Službeni glasnik RS“, br. 31/11, 85/12, 19/13, 55/14-dr. zakon, 121/14, 6/16 i 106/15), kao što je već navedeno, ustanovljena nadležnost javnog beležnika, pored ostalog, da na osnovu ovog zakona i po odluci suda obavlja poslove koji mu se po zakonu mogu poveriti, te preduzima druge radnje u skladu sa zakonom (član 4. tač. 3) i 4)), propisano u kojim predmetima javni beležnik ne može postupati (član 54.), te da sud može javnom beležniku poveriti sprovođenje postupka ili preduzimanje pojedinih vanparničnih radnji pod uslovima koji su predviđeni zakonom koji uređuje taj postupak (član 98. stav 1.). S obzirom na navedeno, Ustavni sud nalazi da su osporenim odredbama čl. 30a do 30z, člana 102. st. 1. i 3. i člana 110a Zakona o vanparničnom postupku, radi ostvarenja materijalnopravnih normi Zakona o javnom beležništvu, bliže uređena procesna pravila i postupak po kojima sud, pod uslovima propisanim osporenim Zakonom o vanparničnom postupku, može javnom beležniku poveriti sprovođenje postupka za koji je po zakonu nadležan ili preduzimanje pojedinih vanparničnih radnji, te da stoga navedene odredbe Zakona o vanparničnom postupku, kojima se u suštini razrađuju odredbe Zakona o javnom beležništvu (a povodom kojih se Sud izjašnjavao u već navedenom ustavnosudskom predmetu IUz-432/2014, IUz-469/2014 i IUz-527/2014), nisu ustavnopravno sporne.

Razmatrajući navode inicijativa da je time što je navedenim osporenim odredbama Zakona uređeno pitanje poveravanja javnim beležnicima postupka i pojedinih procesnih radnji od strane suda i postupanje po njegovom nalogu, „deo sudske vlasti potpuno prenet izvršnoj vlasti – javnim beležnicima“, Ustavni sud je našao da takvi navodi ne stoje. Pre svega, osporenim odredbama člana 30a stav 2. Zakona propisano je sprovođenje kojih postupaka sud ne može poveriti javnom beležniku (sprovođenje postupaka u statusnim i porodičnim stvarima, sprovođenje postupka za određivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost, vođenje javnih knjiga i registara za koje je zakonom predviđeno da ih vodi sud, sastavljanje isprava za koje je ovim ili posebnim zakonom predviđena isključiva nadležnost suda i sprovođenje postupka za raspravljanje zaostavštine kada je za nasleđivanje merodavno pravo strane države), a u stavu 3. istog člana 30a propisano je da sud odlučuje o celishodnosti poveravanja javnom beležniku sprovođenja pojedinih postupaka i preduzimanja pojedinih procesnih radnji iz sudske nadležnosti, da bi odredbama čl. 30b do 30z Zakona bio razrađen način poveravanja sprovođenja postupka ili preduzimanja pojedine procesne radnje i kriterijumi pod kojima se određuje javni beležnik kojem će se poveriti vanparnični predmet (čl. 30b i 30v), odnosno propisana dužnost javnog beležnika da postupa, odnosno da prihvati poveren posao i razlozi zbog kojih javni beležnik može odbiti da sprovede postupak koji mu je poveren, odnosno preduzme poverenu procesnu radnju koja mu je poverena (član 30g), propisana pravila po kojima je javni beležnik dužan da postupa i rok u kojem se mora obaviti povereni posao (čl. 30d i 30đ), te propisan nadzor suda koji je javnom beležniku poverio sprovođenje postupka ili preduzimanje pojedine procesne radnje nad radom tog javnog beležnika (član 30e), propisane posledice eventualno neefikasnog postupanja javnog beležnika (sud donosi rešenje o oduzimanju pojedinog posla javnom beležniku, član 30ž), a iz osporene odredbe člana 30z proizlazi da u pogledu žalbe na rešenje koje je doneo javni beležnik kao poverenik suda važi opšti pravni režim tako da se kako protiv rešenja suda, tako i protiv rešenja javnog beležnika pravna zaštita ostvaruje izjavljivanjem žalbe višem sudu, i to preko suda koji je javnom beležniku poverio postupak.

S obzirom na to da prema ovim odredbama Zakona sudija kome je dodeljen predmet (član 30b stav 1.) kad oceni celishodnim (30a stav 3.) rešenjem u kome je određen rok za obavljanje poverenog posla ili preduzimanje procesne radnje (30b stav 1. i čl. 30đ), vrši nadzor nad radom javnog beležnika kome je poverio sprovođenje postupka ili preduzimanje pojedine procesne radnje i može da zahteva na uvid sve spise predmeta i podnošenje pismenog izveštaja o radu (član 30e) i da su odredbama člana 30ž propisane situacije u kojima sud donosi rešenje o oduzimanju poverenog posla javnom beležniku i naređuje javnom beležniku da prekine svaki rad na predmetu i da mu dostavi sve spise predmeta, a u osporenom članu 30z je propisano da se rešenje koje je javni beležnik doneo kao poverenik suda može napadati pravnim lekovima pod istim uslovima i po istim pravilima kao da ga je doneo sud, Ustavni sud nalazi da sud u postupku čije je sprovođenje povereno javnom beležniku ili u poverenom preduzimanju procesne radnje vrši sudsku vlast ali i instancionu kontrolu povodom rešenja koje je javni beležnik doneo kao poverenik suda, a da pri sprovođenju postupka ili preduzimanju procesne radnje javni beležnik postupa kao poverenik suda. Stoga, po nalaženju Ustavnog suda, ne stoje navodi pojedinih inicijatora da javni beležnik u vanparničnom postupku ima istu ulogu i isti položaj kao i sud i jednaka ovlašćenja kao i sudija, i da u postupku koji mu je poveren i pri preduzimanju procesnih radnji preduzima sudsku vlast, jer je sudija taj koji procenjuje da li određeni vanparnični predmet „zaslužuje“ materijalnopravnu zaštitu od strane suda ili se radi o vanparničnoj stvari u kojoj zakon propisuje da se može ustupiti javnom beležniku u stvarima u kojima javni interes nije posebno naglašen, u kojima postoji sloboda raspolaganja stranaka ili gde bi one same rešile odnos međusobnim sporazumom, te da sud rešenjem ne poverava odlučivanje već poverava sprovođenje postupka nad kojim sud (tokom celog postupka) vrši nadzor, a kroz pravne lekove „ima i poslednju reč“ u pogledu pravilnosti i zakonitosti sprovedenog postupka, čime se manifestuje sudska vlast saglasno članu 145. Ustava. Stoga se ni osporenim odredbama člana 30a stav 1. Zakona o vanparničnom postupku o sudijskom poveravanju pojedinog vanparničnog postupka ili poveravanju preduzimanja pojedinih procesnih radnji, niti odredbom člana 30b stav 2. po kojoj se protiv rešenja suda kojim poveri preduzimanje pojedinih procesnih radnji ili sprovođenje pojedinog vanparničnog postupka javnom beležniku ne može izjaviti žalba, ne povređuju odredbe čl. 32. i 36. Ustava kojima se garantuje pravo na pravično suđenje (i u okviru njega pravo na pristup sudu, član 32.) i pravo na pravno sredstvo (član 36.). Odluku (rešenje) o poveravanju sprovođenja postupka ili preduzimanja pojedinih vanparničnih radnji donosi postupajući sudija u toku vanparničnog postupka, bez obzira na to da li je taj postupak oficijalan ili neoficijalan (čime se stranci, učesniku u postupku, obezbeđuje pristup sudu), a rešenjem kojim sudija javnom beležniku poverava sprovođenje postupka ili preduzimanje pojedine procesne radnje se ne odlučuje o pravima i obavezama učesnika u vanparničnom postupku. Po svojoj pravnoj prirodi to je procesno rešenje, pa se stoga ni odredbom člana 30b stav 2. Zakona ne povređuje odredba člana 36. Ustava o pravu na pravno sredstvo.

Kako je javni beležnik dužan da u poverenom postupku ili pri preduzimanju pojedine procesne radnje postupa (kao i sud), po pravilima koja važe za postupak koji mu je poveren (član 30d stav 1.) a rešenje koje donose javni beležnik kao poverenik suda može se napadati pravnim sredstvima pod istim uslovima i pod istim pravilima kao da ga je doneo sud (član 30z), što znači da viši sud vrši instancionu kontrolu tog rešenja, to ne stoje ni navodi pojedinih inicijatora da se „učesnici u vanparničnom postupku stavljaju u nejednak položaj“.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je našao da inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba čl. 30a do 30z Zakona.

Ustavni sud nalazi da nisu ustavnopravno sporne ni osporene odredbe člana 102. st. 1. i 3. i člana 110a Zakona, kojima je, u članu 102. st. 1. i 3. propisano da kada postoje okolnosti koje nalažu naročitu opreznost, sud na čijem području je ostavilac umro, sud na čijem području se nalazi zaostavština i javni beležnik kojem je povereno sastavljanje smrtovnice donose po službenoj dužnosti rešenje da se imovina ili njen deo predaju na čuvanje pouzdanom licu, rešenje da se gotov novac, dragocenosti, hartije od vrednosti, štedne knjižice i druge važne isprave predaju na čuvanje sudu ili javnom beležniku na čijem području se nalaze, kao i rešenje o pečaćenju ostaviočevog stana, pojedinih prostorija u stanu ili drugih prostorija koje pripadaju ostaviocu (privremene mere za obezbeđenje zaostavštine), kao i da javni beležnik kojem je povereno sastavljanje smrtovnice može odrediti privremenu meru za obezbeđenje zaostavštine dok ne preda smrtovnicu ostavinskom sudu, a u članu 110a Zakona propisano da ako po prijemu smrtovnice utvrdi da je za nasleđivanje merodavno pravo Republike Srbije, ostavinski sud može doneti rešenje kojim sprovođenje ostavinskog postupka poverava javnom beležniku, te da ostavinski sud, ako za to ne postoje smetnje, poverava sprovođenje ostavinske rasprave javnom beležniku koji je sačinio smrtovnicu, a koje odredbe su, u suštini, osporene u kontekstu osporavanja odredbe člana 30a stav 1. Zakona kojima je propisana mogućnost poveravanja određenog postupka ili preduzimanja pojedinih vanparničnih radnji javnom beležniku.

Ove odredbe Zakona nalaze se, kao što je već navedeno, među odredbama koje uređuju poseban postupak, postupak za raspravljanje zaostavštine (koji se prema članu 89. Zakona pokreće po službenoj dužnosti kad sud sazna da je neko lice umrlo ili da je proglašeno za umrlo), tako što je, pored ostalog, propisano da u postupku za raspravljanje zaostavštine sve izjave i predloge učesnika, izuzev izjava o odricanju od nasleđa, mogu uzimati na zapisnik i sudijski pomoćnici (član 90.), da ostavinski sud poverava javnom beležniku sastavljanje smrtovnice (član 92. stav 2.), popis i procenu imovine umrlog (član 96.), predaju imovine ili njenog dela na čuvanje, odnosno pečaćenje ostaviočevog stana, pojedinih prostorija u stanu ili drugih prostorija koji pripadaju ostaviocu (privremene mere za obezbeđenje zaostavštine, osporeni član 102.), kao konkretne vanparnične radnje, a koje se poveravaju javnom beležniku, rešenjem, odnosno odlukom suda. Ove procesne radnje je prema prethodnim zakonskim rešenjima, do stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona iz 2014. godine, preduzimao nadležni organ uprave (matičar je dostavljao smrtovnicu ostavinskom sudu i pribavljao podatke za sastavljanje smrtovnice – raniji član 92; popis i procenu imovine umrlog vršio je opštinski organ uprave – raniji član 96. i član 99. stav 1; mere za obezbeđivanje zaostavštine vršio je opštinski organ uprave – raniji član 102.). Po nalaženju Ustavnog suda, ove radnje imaju karakter upravnih i tehničkih radnji, kojima se formira procesna podloga za odlučivanje i po pravilu se preduzimaju van suda. S obzirom na to da se privremena mera za obezbeđenje zaostavštine donosi u postupku sastavljanja smrtovnice i traje od momenta kad je određena do momenta predaje smrtovnice sudu, a jedino je ostavinski sud nadležan da izmeni ili stavi van snage određenu privremenu meru za obezbeđenje zaostavštine, a da je javni beležnik nosilac javnih ovlašćenja i, kao stručnjak iz oblasti prava, kvalifikovan da kvalitetno preduzima poverene radnje u postupku, a u poverenim pravnim stvarima je dužan da postupa po pravilima koja se odnose na radnju koju treba da preduzme, to Ustavni sud nalazi da osporene odredbe člana 102. st. 1. i 3. Zakona, prema kojima je javni beležnik kojem je povereno sastavljanje smrtovnice ovlašćen da po službenoj dužnosti, u zakonom propisanim situacijama, donese privremenu meru za obezbeđenje zaostavštine, nisu nesaglasne sa odredbama čl. 3, 4, 142. i 143. i člana 194. stav 3. Ustava, koje se odnose na načela Ustava i načela sudstva, odnosno hijerarhiju domaćih i međunarodnih opštih akata.

S obzirom na to da se u ostavinskom postupku uređuju pravni odnosi u kojima nema spora ili ugrožavanja prava (za razliku od parničnog postupka koji pruža pravnu zaštitu ugroženim ili povređenim subjektivnim pravima), da se u ovom postupku rešenjem (a ne presudom) odlučuje na osnovu nespornih činjenica (član 119.) i da sve izjave i predloge učesnika (izuzev izjave odricanja od nasleđa) mogu uzimati na zapisnik sudijski pomoćnici (član 90.), Ustavni sud nalazi da se poveravanjem od strane ostavinskog suda (pod uslovima propisanim u osporenim odredbama člana 110a Zakona – ako iz smrtovnice utvrdi da je za nasleđivanje merodavno pravo Republike Srbije i ako za to ne postoje smetnje) javnom beležniku (koji je sačinio smrtovnicu), sprovođenja ostavinskog postupka i sprovođenja ostavinske rasprave ne prenosi sudska vlast na javne beležnike, već se stranci (učesniku u postupku) obezbeđuje efikasnije rešavanje ostavinskog postupka pred javnim beležnikom kao imaocem javnog ovlašćenja (koji pored pravosudnog i notarskog ispita ima i praktično petogodišnje iskustvo), te da ni ove odredbe Zakona nisu nesaglasne sa odredbama čl. 3, 4, 142. i 143. i člana 194. stav 3. Ustava.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je našao da inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba čl. 30a do 30z, člana 102. st. 1. i 3, člana 110a, čl. 164. do 185. Zakona o vanparničnom postupku, pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), rešio kao u tački 1. izreke.

S obzirom na to da Ustavni sud, saglasno članu 168. stav 5. Ustava, po pravilu ocenjuje ustavnost samo važećih odredaba zakona, a da su u toku postupka pred Ustavnim sudom odredbe člana 172. Zakona iz 2014. godine, kao što je već navedeno, prestale da važe 23. januara 2015. godine, u tekstu u kome su osporene i da su i osporene odredbe člana 30i Zakona iz 2014. godine (kojima je bio propisan način određivanja isplate naknade troškova i nagrade za rad javnom beležniku kao povereniku suda, prema Javnobeležničkoj tarifi, da javni beležnik ne sme da se sporazumeva sa učesnicima o naknadi troškova i nagradi za svoj rad, niti sme od njih naplaćivati naknadu troškova i naknadu za svoj rad, da se o naplati taksa, predujmljivanju i naplati troškova postupka, kao i o oslobađanju učesnika u postupku od troškova postupka odlučuje prema pravilima postupka čije je sprovođenje povereno javnom beležniku), kao što je, takođe, već navedeno, prestale da važe 29. decembra 2015. godine, Ustavni sud je našao da su prestale pretpostavke za odlučivanje Suda utvrđene zakonom, pa je, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, inicijative za ocenu ustavnosti ovih odredaba Zakona odbacio.

Ustavni sud je odbacio i inicijativu kojom su osporene odredbe člana 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku iz 2014. godine. Ovo stoga što su ove odredbe, koje su uređivale isključivu nadležnost za sastavljanje i potvrđivanje isprava u prelaznom periodu (za slučaj da je posebnim zakonima koji su počeli da se primenjuju pre početka primene Zakona o javnom beležništvu bilo određeno da ih sastavlja, odnosno potvrđuje sud), bile oročene, pa je i njihovo pravno dejstvo iscrpljeno, a ne mogu se dovesti ni u neposrednu ustavnopravnu vezu sa Ustavom garantovanim pravom na rad iz člana 60. Ustava u odnosu na koji je tražena ocena njihove ustavnosti.

Kako se inicijativama kojima su osporene odredbe „Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku“ uopštenim navodima paušalno zahteva ocena ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 55/14, bez navođenja konkretnih odredaba Zakona čija se ocena traži, Sud je i ove inicijative odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nepostojanja procesnih pretpostavki za vođenje postupka i odlučivanje.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je povodom inicijativa kojima su osporene odredbe čl. 30i i 172. Zakona iz 2014. godine i odredbe člana 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku, kao i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti „Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku“, rešio kao u tač. 2. i 3. izreke.

Povodom navoda jednog od inicijatora da izmene i dopune Zakona o vanparničnom postupku nisu bile predmet javne rasprave, Sud ukazuje da javna rasprava u postupku donošenja zakona pred Narodnom skupštinom nije obavezna u toj fazi postupka. Sa druge strane, Ustavni sud je, uvidom u obrazloženje Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku, utvrdio da je prilikom utvrđivanja Predloga ovog zakona održana javna rasprava.

Ustavni sud ukazuje da, u okviru svoje Ustavom utvrđene nadležnosti (član 167. Ustava), nije nadležan da ceni međusobnu saglasnost odredaba dva ili više različitih zakona, pa tako ni međusobnu saglasnost samih odredaba Zakona o vanparničnom postupku i saglasnost pojedinih odredaba ovog zakona sa odredbama Zakona o advokaturi, odnosno Zakona o uređenju sudova, a što se pojedinim inicijativama zahteva od Ustavnog suda.

S obzirom na to da Ustavni sud, saglasno odredbi člana 168. stav 4. Ustava, može obustaviti samo izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporene odredbe zakona do donošenja konačne odluke, to je Sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahteve za „obustavu primene“ osporenih odredaba čl. 30a do 30z i člana 164. Zakona, kao i odredbe člana 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona iz 2014. godine, odlučujući kao u tački 4. izreke.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 46. tačka 5) i člana 47. stav 1. tač. 1) i 4) i stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)

u odnosu na Rešenje Ustavnog suda broj IUz-97/2020 (ranije zaveden pod brojem IUz 452/2014) .

Ustavni sud, na sednici održanoj 4. februara 2021. godine, u predmetu IUz – 97/2020,većinom glasova doneo je Rešenje sa kojim je odbacio nicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti raznih odredaba Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik SRS“, br. 25/82 i 48/88 i „Službeni glasnik RS“, br. 46/95-dr.zakon, 18/05-dr. zakon, 85/12, 45/13-dr. zakon i 55/14) i člana 58. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vanparničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 55/14).

Kao sudija izvestilac, koji je povodom inicijativa 2020. godine predložio Ustavnom sudu donošenje rešenja o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti nekih od osporenih odredaba (koje rešenje nije dobilo potrebnu većinu) ne mogu da se složim sa odbacivanjem inicijativa.

Pre nego što izložim razloge za svoje neslaganje u odnosu na rešenje o odbacivanju inicijativa, potrebno je ukazati na problem dužine postupka pred Ustavnim sudom. Naime, inicijative za ocenu ustavnosti zavedene su u Ustavnom sudu još davne 2014. godine, dok je Ustavni sud odlučio o osnovanosti inicijativa tek 2021. godine. Ovakva višegodišnja docnja u značajnoj meri obesmišljava kontrolu ustavnosti zakona, koja predstavlja osnovnu i primarnu nadležnost Ustavnog suda. Ovo naročito, imajući u vidu relativno mali broj predloga i inicijativa sa kojima se osporava ustavnost zakonskih odredbi, a posebno onih, koji zahtevaju podrobnu analizu i meritorno odlučivanje. Imajući u vidu, da u konkretnom predmetu Ustavni sud nije održao javnu raspravu, odnosno da u poslednjih nekoliko godina broj novo-primljenih inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti stagnira ili smanjuje, ovakva dužina našeg postupanja ne može biti opravdana.

A sada o meritumu ovog ustavno-sudskog spora. Inicijativama je osporen veliki broj odredaba koje se nalaze u nekih tridesetak članova Zakona. Od svih inicijativa, po mom sudu najviše pažnje zaslužuju one, koje osporavaju ustavnost odredaba koje omogućuju da sudija pojedinac, sprovođenje nekih vanparničnih postupaka i odlučivanje u njima poveri javnim beležnicima (imaocima javnih ovlašćenja) na osnovu celishodnosti, odnosno onih odredaba koje ne propisuju mogućnost korišćenja pravnih sredstava protiv odluke sudije o poveravanju. U svetlu navedenih ustavnopravno spornih pitanja, u narednom delu svog izdvojenog mišljenja, želim da ukažem na neke bitne nedostatke u rešenju Ustavnog suda, odnosno, želim da iznesem svoje pravne argumente koji čine ustavnost osporenih zakonskih rešenja, u najmanju ruku, spornim.

POVERAVANjE SUDSKE VLASTI JAVNIM BELEŽNICIMA

U velikom broju inicijativa, inicijatori navode da se odredbama Zakona o vanparničnom postupku, sudska vlast se poverava javnim beležnicima, pošto se Zakonom omogućuje da sudija poveri vođenje nekih vanparničnih postupaka, između ostalih postupak raspravljanja zaostavštine (u daljem tekstu ostavinski postupak) javnom beležniku, te da ovakvo poveravanje sudske vlasti imaocu javnog ovlašćenja krši član 143. Ustava, koji određuje da sudska vlast pripada sudovima.

Kvalitetan odgovor na navode inicijatora zahtevao je od Ustavnog suda razmatranje više načelnih pitanja. Prvo, i osnovno načelno pitanje jeste, da li vođenje ostavinskog postupka i drugih vanparninih postupaka čije je poveravanje omogućeno Zakonom predstavlja vršenje sudske vlasti, ili se radi o nadležnostima suda, koji po svojoj pravnoj prirodi ne predstavljaju vršenje sudske vlasti? Ukoliko vođenje ovih vanparničnih postupaka predstavlja vršenje sudske vlasti, postavlja se konkretnije pitanje, da li Ustav omogućuje, da se poveri sudska vlast, imaocima javnih ovlašćenja, dakle i javnim beležnicima? S druge strane, ukoliko bi na osnovu ustavno-pravne analize zaključili da vođenje poverenih vanparničnih postupaka ne predstavlja vršenje sudske vlasti, onda je potrebno postaviti pitanje, da li poveravanje posla iz nadležnosti suda javnom beležniku, na način propisan osporenim odredbama Zakona o vanparničnom postupku ispunjava ustavne standarde koje se odnose na poveravanje poslova iz nadležnosti države nedržavnim subjektima, kao i standarde u pogledu kvaliteta zakona (preciznost, predvidljivost itd.).

2. SUDSKA VLAST I NjENA OBELEŽJA

Na prvo i osnovno pitanje - da li vođenje i odlučivanje u ostavinskom postupku ili u drugim, Zakonom određenim vanparničnim stvarima predstavlja vršenje sudske vlasti - Ustavni sud ne daje argumentovani odgovor u rešenju. Ustavni sud je jednostavno propustio da utvrdi pojam i obeležja sudske vlasti, te na osnovu toga da odgovori na pitanje da li vođenje i odlučivanje u navedenim vanparničnim postupcima predstavlja vršenje sudske vlasti. Ovim načelnim pitanjem, Ustavni sud u svom rešenju praktično se i ne bavi, osim, jedne nedovoljno precizne konstatacije u prvom samostalnom pasusu, na sedmoj strani rešenja koja glasi „Ustavni sud nalazi da sud u postupku čije je sprovođenje povereno javnom beležniku ili poverenom preduzimanju procesne radnje vrši sudsku vlast, ali i instancionu kontrolu povodom rešenja koje je javni beležnik doneo kao poverenik suda.“ Iz ove rečenice, pravilima logičkog zaključivanja ipak možemo zaključiti da prema stavu Ustavnog suda vođenje ostavinskog postupka, kao i vođenje drugih postupaka čije je poveravanje omogućeno Zakonom predstavlja vršenje sudske vlasti. Smatram da je ovako uzgred i indirektno izražen stav Ustavnog suda, koji nije obrazložen, u biti netačan i nije u skladu sa stavovima pravne doktrine. U narednom delu svog izdvojenog mišljenja pokušaću da utvrdim pojam sudske vlasti, te na osnovu toga ukazati na to da vođenje vanparničnih postupaka čije poveravanje je omogućeno Zakonom, materijalno pravno, po svojoj prirodi ne predstavljaju vršenje sudske vlasti.

Sudska vlast u Republici Srbiji pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti. Formalnopravno, u organizacionom smislu, svaka vlast, delatnost, nadležnost koju vrše sudovi predstavlja sudsku vlast. Međutim ovakvo određenje sudske vlasti zapostavlja suštinu, odnosno materijalno-pravno određenje sudske vlasti. Naš Ustav određuje samo nosioce sudske vlasti, ali ne i samu sadržinu sudske vlasti. Pošto sam tekst Ustava ne definiše pojam sudske vlasti, Ustavni sud je trebao da istu definiše oslanjajući se na stavove pravne nauke, ali i na saznanja uporednog ustavnog prava. Prema preovlađujućem stavu pravne teorije sudska vlast se može definisati kao pravnozaštitna delatnost, rešavanje spornih pravnih pitanja nastalih između dve suprotstavljene strane, koja se sastoji iz kreativne primene opšte pravne norme na konkretnu situaciju, i čiji rezultat jeste obavezna sudska odluka za čije izvršenje jemči država. Sudska vlast odlučuje o tome da li je povređena dispozicija pravne norme, ako jeste, sudska vlast judikatom stvara sekundarnu dispoziciju, odnosno izriče sankciju. Polazeći od ovakve definicije sudske vlasti, prema kojoj sudska vlast se vrši ako postoji povreda ili ugrožavanje prava, iz čega proizilazi i potreba da se pravo zaštiti. Sudska vlast se vrši ako postoji spor o pravu između dve strane, koje iznose spor pred sud, da bi sud primenom opšte norme na pojedinačnu situaciju, sud zaštitio prava i doneo obavezujući judikat.[1] Pošto upravna funkcija, upravna delatnost takođe podrazumeva primenu opšte norme na pojedinačnu situaciju i stvaranje pojedinačne pravne norme, razdvajanje upravne od sudske vlasti ima poseban značaj. Najvažnija razlika između sudske i upravne funkcije države je u tome da vršenje upravne vlasti znači primenu opšte norme u nespornim situacijama, dok se sudska vlast vrši kada postoji pravni spor, postoji potreba da se zaštiti pravo koje je ugroženo ili povređeno. Sudska vlast stvara pojedinačnu pravnu normu s obzirom na navodnu povredu prava koja se desila u prošlosti, dok upravna vlast to čini uvek za budućnost u javnom interesu, kada spora nema. Konačno, pojedinačnom normom uprave konkretizuje se opšta norma stvaranjem primarne dispozicije, dok se sudskom presudom stvara sekundarna dispozicija pošto primarna dispozicija opšte pravne norme nije poštovana.

Ako bismo gore navedene postulate doktrine primenili na vanparnične postupke čije poveravanje je omogućeno osporenim Zakonom, a posebno na ostavinski postupak, došli bismo do zaključka prema kome vođenje ovih postupaka ne predstavlja vršenje sudske vlasti. Tako naprimer, u ostavinskom postupku, neposredno se primenjuju opšte norme na utvrđene činjenice koje po pravilu nisu sporne, i rešenjem se stvara pojedinačna norma o pravima i obavezama, koja nije posledica povrede nekog prava. Naravno, iz ovog zaključka o pravnoj prirodi ostavinskog postupka, kao i drugih vanparničnih postupaka čije poveravanje je omogućeno Zakonom nikako ne proizilazi opšti zaključak, da je svaki vanparnični postupak regulisan Zakonom o vanparničnom postupku postupak u kome se ne vrši sudska vlast. Imajući ovo u vidu, zakonodavac je u slučaju nekih vanparničnih postupaka (između ostalog o statusnim i porodičnim stvarima, u postupku određivanja naknade za eksproprisanu nepokretnost itd.) isključio mogućnost poveravanja vođenja postupka javnim beležnicima.

3. VRŠENjE SUDSKE VLASTI SE NE MOŽE POVERITI

Ranije sam već ukazao na to da je Ustavni sud, bez ikakve analize izrazio stav da vođenje vanparničnih postupaka, čije poveravanje je omogućeno Zakonom predstavlja vršenje sudske vlasti. Iako se ja ne slažem sa ovom konstatacijom Ustavnog suda, smatram da ako ove postupke posmatramo kao vršenje sudske vlasti, onda njihovo poveravanje nije moguće u skladu sa Ustavom. Naime, Ustav jasno određuje nosioce državne vlasti, kako zakonodavne, tako i izvršne i sudske vlasti. Ni jedna odredba Ustava ne omogućuje da se zakonom poveri državna vlast koja pripada nosiocu jedne grane vlasti, drugom organu koji nije deo te grane vlasti, a naročito ne nedržavnim subjektima, naprimer javnim beležnicima. To bi svakako dovelo do povrede načela Ustava o podeli vlasti. Ovakav stav je indirektno potkrepljen i izuzecima koji su propisani u samom ustavu. Jedna je propisana u članu 200. i članu 201. Ustava i određuje mogućnost faktičkog vršenja zakonodavne vlasti od strane organa koji nemaju zakonodavnu vlast za vreme vanrednog i ratnog stanja (u slučaju da Narodna skupština nije u mogućnosti da zaseda). Drugi, Ustavom određen izuzetak je sadržan u članu 137. Ustava. Ova ustavna odredba omogućuje poveravanja poslova iz nadležnosti Republike Srbije u oblasti državne uprave raznim imaocima javnih ovlašćenja. Slična mogućnost je posebno propisana u slučaju autonomne pokrajine u članu 178. Ustava. Stav da Ustav ne omogućava da se imaocima javnih ovlašćenja zakonom poveri vlast-posao iz nadležnosti države van upravne vlasti (koja je deo izvršne vlasti) je nedvosmisleno izražen i u nekim odlukama „međašima“ Ustavnog suda. Ustavni sud je pitanjem poveravanja poslova iz nadležnosti države imaocima javnih ovlašćenja (u koje spadaju i javni beležnici) iscrpno bavio u svojim odluci IUz - 353/2009 od 10. jula 2012. godine (Glava 5 i 6, str. 44-50, 72, 76 itd.). Kasnije je svoje stavove o poveravanju poslova iz nadležnosti države potvrdio i u odlukama IUz-882/2010 od 17. januara 2013. godine (Glava 6, str. 36) i IUo-360/2009 od 5. decembra 2013. godine (Glava 8, strana 98.). Prema detaljno obrazloženim stavovima Ustavnog suda koji su formulisani u navedenim odlukama poveravanje nadležnosti države imaocima javnih ovlašćenja, uključiv i organe autonomne pokrajine, moguće je samo u skladu sa članom 137. Ustava, dakle samo u oblasti državne uprave. Prema stavu Ustavnog suda, ovo Ustavno ograničenje podrazumeva čak i to, da imaocima javnih ovlašćenja ni zakonom se ne mogu poveriti svi poslovi iz nadležnosti izvršne vlasti, samo deo poslova državne uprave. U skladu sa ovim stavom ni poslovi u nadležnosti Vlade ne mogu biti povereni zakonom. Iz ovih stavova Ustavnog suda možemo zaključiti da se imaocima javnih ovlašćenja ne mogu poveriti poslovi koje spadaju u sudsku ili zakonodavnu vlast. Nažalost, Ustavni sud u svom rešenju o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o vanparničnom postupku uopšte se ne bavi ustavnim okvirima poveravanja državnih nadležnosti, ne poziva se na svoje prethodne odluku u kojima je zauzimao stavove i detaljno obrazložio takve stavove u vezi poveravanja poslova iz nadležnosti državnih organa. Umesto toga, Ustavni sud zaključuje da javni beležnik u postupku koji mu je poveren (a čije vođenje predstavlja vršenje sudske vlasti ako ga vrši sud) nema isti položaj kao sudija, i da ne preduzima sudsku vlast „jer je sudija taj koji procenjuje da li određeni vanparnični predmet „zaslužuje“ materijalnopravnu zaštitu od strane suda...te da sud rešenjem ne poverava odlučivanje već poverava sprovođenje postupka (tokom celog postupka) vrši nadzor, a kroz pravne lekove „ima i poslednju reč“ u pogledu pravilnosti i zakonitosti sprovedenog postupka, čime se manifestuje sudska vlast saglasno članu 145. Ustava.“ (citat iz poslednjeg pasusa 7. strane i prvog pasusa 8. strane rešenja). Pojednostavljeno, prema stavu većine mojih kolega sudija u Ustavnom sudu, postupak raspravljanja zaostavštine predstavlja vršenje sudske vlasti, ali kada taj postupak vodi javni beležnik, kome je vođenje tog postupka povereno odlukom sudije (na osnovu celishodnosti) javni beležnik ne odlučuje, i ne vrši sudsku vlast jer sud vrši nadzor nad njegovim postupanjem te vrši instancionu kontrolu u pogledu rešenja koju donosi u tom postupku. Nastranu potpuno neutemeljenu konstataciju da javni beležnik ne odlučuje u tom postupku iako donosi rešenje o nasleđivanju (šta je donošenje rešenja ako ne odlučivanje?), ono što posebno zabrinjava da sledeći rezonovanje Ustavnog suda, mogli bismo zaključiti da ustavnopravno ne bi bilo sporno ni zakonsko rešenje prema kojem bi se omogućilo da sudija poveri vođenje prvostepenog krivičnog postupka i izricanje presude (što je nesporno vršenje sudske vlasti) javnom beležniku, ili drugom imaocu ovlašćenja, tobož, uz nadzor suda nad vođenjem postupka, i instancionu kontrolu suda.

Da zaključim, Ustavni sud je bez obrazloženja zaključio da vođenje vanparničnih postupka čije vođenje je omogućeno javnim beležnicima po osnovu diskrecione ocene sudije predstavlja vršenje sudske vlasti, ali ako takve postupke vodi javni beležnik, kao poveren posao, onda to ne predstavlja vršenje sudske vlasti, zbog širokih nadzornih ovlašćenja suda (Sic).

4. OCENA KONKRETNIH ZAKONSKIH REŠENjA O NAČINU POVERAVANjA VOĐENjA VANPARNIČNIH POSTUPKA JAVNIM BELEŽNICIMA

U prethodnim delovima izdvojenog mišljenja izrazio sam, i detaljno obrazložio svoj stav da postupak raspravljanja zaostavštine kao i vođenje postupka u nekim drugim vanparničnim stvarima ne predstavlja vršenje sudske vlasti, ali u slučaju ako bi se oni smatrali vršenjem sudske vlasti, njihovo poveravanje javnim beležnicima, čak i odlukom sudije, i pod nadzorom suda, predstavljalo bi kršenje Ustava.

U narednom delu svog izdvojenog mišljenja ukazaću na one nedostatke u nekima od osporenih Zakonskih odredaba koje čine poveravanje ovih sudskih nadležnosti javnim beležnicima ustavnopravno spornim, bez obzira na to da se sa njima ne poverava vršenje sudske vlasti. Ustavnopravno ne vidim ništa sporno u tome, da se zakonom poveri vođenje nekih vanparničnih postupaka javnim beležnicima, kada je reč u postupcima koji po svojoj materijalnopravnoj prirodi nisu sudski postupci, nego imaju karakter upravnog odlučivanja, ili autoritativnog potvrđivanja privatno-pravnog posla ili utvrđivanja činjenica. Poveravanje takvih vanparničnih stvari predstavlja pitanje zakonodavne politike. U uporednom pravu imamo slučajeve da ovakve poslove vrše sudovi, ali i slučajeve u kojima takve poslove vrše organi uprave, ili drugi imaoci javnih ovlašćenja (javni beležnici itd.). Međutim, istovremeno smatram da način poveravanja ovih vanparničnih stvari spornim odredbama Zakona o vanparničnom postupku nije uređen u skladu sa ustavnim standardima. Kao prvo, Zakonom ti poslovi iz nadležnosti suda nisu povereni javnim beležnicima, nego je samo omogućeno da sudija, da koristeći diskreciono ovlašćenje (na osnovu celishodnosti), bez zakonom utvrđenih kriterijuma poveri, ili ne poveri, takav posao javnom beležniku. Opravdano se postavlja pitanje, da li ovakav Zakon ispunjava standarde kvaliteta, da su njene odredbe jasne, precizne i predvidive (između ostalog vidi sledeće odluke Ustavnog suda: IUz-27/2009, IUz-107/2011, IUz-299/2011, odnosno odluke Evropskog suda za ljudska prava: Silver and Others v. The United Kingdom, predstavke br. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, presuda od 25. marta 1983. godine; predmet Sunday Times v. The United Kingdom, predstavka broj 6538/74, presuda od 26. aprila 1979. godine, predmet Hasan and Chaush v. Bulgaria, predstavka broj 30985/96, presuda od 26. oktobra 2000. godine). Odredbe kojima je omogućeno da sudija, bez ikakvog obrazloženja, protivno želji stranke, bez mogućnosti korišćenja pravnih sredstava, na osnovu celishodnosti, bez zakonskih merila poveri, ili ne poveri neki vanparnični postupak javnom beležniku može stvoriti nepreciznost i neizvesnost koja je teško nespojiva sa standardima o kvalitetu zakona.

Osim što je način poveravanja vanparničnih stvari javnom beležniku sporan zbog kvaliteta zakona, takvo poveravanje nije u skladu ni sa tradicijom delegacije državnih nadležnosti u pravnom sistemu Republike Srbije. Naime u našem pravnom sistemu, poveravanje nadležnosti, javnih ovlašćenja sa državnog organa na imaoca javnih ovlašćenja zakonom podrazumeva da imalac javnih ovlašćenja povereni posao vrši umesto državnog organa, sa istim ovlašćenjima koje ima državni organ. Državni organ ne odlučuje o poveravanju tih ovlašćenja, ali ostaje odgovoran za vršenje tih poslova, i ima pravo nadzora, kao i mogućnost intervencije u slučaju nepravilnog obavljanja poverenih poslova od strane imaoca javnih ovlašćenja. Za razliku od „tradicionalnog“ poveravanja državnih poslova (koji je na ovaj način uređen Zakonom o državnoj upravi), rešenja iz Zakona o vanparničnom postupku u praksi omogućuju ne samo paralelno obavljanje istih poslova od strane suda i javnog beležnika, nego i situacije u kojima se u nekim mestima uopšte ne poveravaju ovi poslovi javnim beležnicima, dok u drugim mestima se poveravaju u celini. Posebno je upitno da se takvo rešenje donosi bez učešća stranaka i da protiv takvog rešenja nije moguće izjaviti pravno sredstvo. Ne mogu da se složim sa ocenom Ustavnog suda da rešenjem kojim sudija javnom beležniku poverava vođenje postupka „se ne odlučuje o pravima i obavezama učesnika u vanparničnom postupku….već je po svojoj pravnoj prirodi procesno rešenje… “ pa u skladu sa tim, isključenjem žalbe se ne povređuje član 36 Ustava. Smatram da odluka sudije o tome da poveri, ili ne poveri vođenje vanparničnog postupka javnom beležniku nije procesno rešenje, nego rešenje o određivanju nadležnog organa za vođenje postupka, te se takvim rešenjem učesnici postupka stavljaju u različit položaj. Ne mogu se složiti ni sa ocenom Ustavnog suda, da se na ovaj način učesnici u vanparničnom postupku ne stavljaju u nejednak položaj jer je javni beležnik „dužan da u poverenom postupku ili pri preduzimanju pojedine procesne radnje postupa (kao i sud), po pravilima koja važe za postupak koji mu je poveren (član 30d stav 1.) a rešenje koje donose javni beležnik kao poverenik suda, može se napadati pravnim sredstvima pod istim uslovima i pod istim pravilima kao da ga je doneo sud (član 30z)…“. Pri iznošenju ovakvih stavova Ustavni sud olako prelazi preko pravno relevantne činjenice da položaj suda i položaj javnog beležnika se bitno razlikuju. Sud je nosilac sudske vlasti koji svoju funkciju obavlja preko pravosudnog funkcionera sudije. Sud je nezavisan državni organ, a sudija funkcioner koji uživa široku samostalnost i nezavisnost u vršenju svoje funkcije. Dok su sud i sudija nezavisni u odnosu na izvršnu i zakonodavnu vlast, javni beležnik nema takav status, njega imenuje i razrešava ministar pravde. Moraćemo se složiti, položaj suda i sudije, i javnog beležnika se bitno razlikuje u pravnom sistemu, pa je teško održiva teza da odlukom o poveravanju konkretnog vanparničnog postupka pravno i faktički se ne menja položaj učesnika u postupku.

5. UMESTO ZAKLjUČKA

Ustavni sud je nakon gotovo sedam godina odlučio o osnovanosti, odnosno neosnovanosti inicijativa kojima je osporen veliki broj odredaba Zakona o vanparničnom postupku. Smatram da su u rešenju Ustavnog suda formulisani neki stavovi i zaključci o pravnom karakteru vanparničnih postupaka čije poveravanje je omogućeno Zakonom koji su neodrživi, kako sa stanovišta pravne nauke, tako i u odnosu na stavove Ustavnog suda o poveravanju poslova iz nadležnosti države koji su formulisani u mnogim ranijim odlukama Ustavnog suda. Ustavni sud je propustio da u skladu sa stavovima doktrine i svojim ranije zauzetim stavovima definiše pojam sudske vlasti, i ustavni okvir za poveravanje poslova iz nadležnosti države. S druge strane, Ustavni sud je bez obrazloženja formulisao neke stavove koji na široko omogućuju da se vršenje sudska vlasti poveri nedržavnim subjektima, i da se na taj način odstupi od Ustavom zajamčenog načela o podele vlasti. Iako sam uveren da poveravanjem konkretnih vanparničnih stvari Zakonom o vanparničnom postupku nije povređeno načelo podele vlasti, niti je vršenje sudske vlasti povereno imaocu javnih ovlašćenja, neobrazloženi stavovi Ustavnog suda u ovom rešenju, otvaraju put ka poveravanju sudske vlasti nedržavnim subjektima, što je neprihvatljivo prema načelu o podeli vlasti.

sudija Ustavnog suda

dr Tamaš Korhec

(Dr. Korhecz Tamás)

Slobodan Jovanović, „O državi – osnovi jedne pravne teorije“, Beograd, 1922, str. 245-246

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o vanparničnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti