Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredbi Zakona o privatizaciji

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijative za ocenu ustavnosti člana 20ž Zakona o privatizaciji, koji privremeno obustavlja prinudno izvršenje protiv subjekata u restrukturiranju. Sud je ocenio da je mera u opštem interesu, vremenski ograničena i ne krši pravo na imovinu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-98/2009
23.06.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. juna 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 20ž Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 31/01, 18/03, 45/05 i 123/07).

2. Odbacuje se zahtev za:

- obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1. i

- ocenu saglasnosti odredaba člana 20ž Zakona iz tačke 1. sa Zakonom o izvršnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 125/04).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneto je šest podnesaka kojima je inicirano pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 20ž Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 31/01, 18/03, 45/05 i 123/07). U predstavkama se navodi da su osporene odredbe Zakona nesaglasne sa odredbama čl. 21. i 22, člana 32. stav 1, čl. 36, 58. i 60. i člana 142. st. 2. i 3. Ustava Republike Srbije. Mada se u inicijativama osporava član 20ž Zakona u celini, navodi i razlozi osporavanja odnose se samo na odredbe st. 1. i 7. (pogrešno označen kao stav 6.) člana 20ž Zakona, a za preostale odredbe se navodi da su "prateće", jer regulišu postupak sprovođenja osporene odredbe stava 1. Ističe se da odredbe člana 20ž Zakona stavljaju u nejednak položaj poverioce i dužnike u izvršnom postupku i da su dužnici, koji se nalaze u postupku restruktuiranja, u povoljnijem položaju, jer su zaštićeni do okončanja postupka restrukturiranja. Na ovaj način se, po oceni inicijatora, krše osnovna načela Ustava o jednakosti i ravnopravnosti svih subjekata u ostvarivanju prava na sudsku zaštitu. Budući da postupak restrukturiranja nije vremenski ograničen i da, po pravilu, traje više godina, primenom osporene zakonske odredbe poveriocima subjekta privatizacije se praktično onemogućava da u razumnom roku naplate svoja potraživanja utvrđena pravnosnažnim odlukama suda koje su, prema članu 145. stav 3. Ustava, obavezne za sve i ne mogu biti predmet vansudske kontrole. U inicijativama se ukazuje na stav Evropskog suda za zaštitu ljudskih prava prema kome je obaveza države da, saglasno članu 6. Konvencije, omogući pravovremeno i delotvorno izvršenje sudskih odluka, a ukazuje se i na Preporuku Komiteta ministara Saveta evrope Rec (2003)17 po pitanju izvršavanja sudskih i vansudskih isprava. U inicijativama se takođe, ističe da su osporene odredbe člana 20ž Zakona nesaglasne sa Zakonom o izvršnom postupku, odnosno da suspenduju njegovu primenu na neodređeno vreme.

U jednoj od inicijativa se traži da Ustavni sud obustavi izvršenje odredaba st. 1. i 7. člana 20ž Zakona o privatizaciji, ukoliko oceni da je inicijativa "opravdana".

Dopisom Ustavnog suda od 13. jula 2010. godine traženo je od Narodne skupštine mišljenje na navode iz inicijativa koje su do tog dana prispele u Ustavni sud. Kako Narodna skupština, ni nakon isteka ostavljenog roka od 60 dana, nije dostavila mišljenje Ustavnom sudu, stekli su se uslovi za nastavljanje postupka, u smislu člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07).

U međuvremenu, Ustavnom sudu su podnete nove inicijative u kojima se pored već iznetih navoda i razloga za osporavanje ustavnosti člana 20ž Zakona o privatizaciji, ističe da su odredbe st. 1, 4. i 7. ovog člana nesaglasne sa čl. 21. i 22. Ustava, jer su poverioci-radnici subjekta koji se restruktuira diskriminisani u odnosu na ostale zaposlene. Navodi se da bi „cenu“ restrukturiranja trebalo da snose svi radnici, a ne samo oni koji imaju svoja potraživanja po osnovu zarade od koje žive. Takođe se ističe da bi troškove restrukturiranja trebalo da snose svi građani Republike Srbije preko poreza, kao i da su navedene zakonske odredbe „u korist kupca u postupku privatizacije,“ koji zbog sporosti sudskog postupka na kraju izbegnu obavezu prema radnicima privatizovanih preduzeća. U jednoj inicijativi se ističe da su odredbe člana 20ž Zakona o privatizaciji nesaglasne sa odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. stav 1. Ustava Republike Srbije, zbog toga što se njima narušava ravnopravnost privrednih subjekata i njihov jednak pravni položaj na tržištu u korist privrednih subjekata u restrukturiranju. Ukazuje se i na poseban položaj Agencije za privatizaciju koja vrlo često otvara postupak restrukturiranja, bez obzira na njegovu opravdanost, a protiv njene odluke nije dozvoljen bilo kakav pravni lek. Primenom osporene zakonske odredbe suspenduju se sve izvršne sudske odluke donete protiv subjekata privatizacije, i to odlukom organa (Agencije) koja nije ni sudski niti drugi državni organ. Pri tome ta suspenzija nije vremenski ograničena, jer dužina trajanja postupka restrukturiranja, kao ni postupka privatizacije, Zakonom nije određena. Na ovaj način su privredni subjekti u restrukturiranju povlašćeni u odnosu na ostale subjekte koji su dovedeni u položaj negativne diskriminacije, jer naplata njihovih potraživanja zavisi isključivo od odluke Agencije za privatizaciju.

Osporene odredbe člana 20ž Zakona o privatizaciji unete su u osnovni tekst Zakona članom 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", broj 123/07). Prema osporenom članu 20ž Zakona: od dana donošenja odluke o restrukturiranju do dana donošenja odluke o okončanju restrukturiranja, ne može se protiv subjekta privatizacije, odnosno nad njegovom imovinom odrediti ili sprovesti prinudno izvršenje niti bilo koja mera postupka izvršenja radi namirivanja potraživanja (stav 1.); odluka o restrukturiranju ima snagu izvršne isprave (stav 2.); odluku o restrukturiranju Agencija, u roku od pet dana od dana njenog donošenja, dostavlja organu nadležnom za sprovođenje prinudne naplate, sudovima i drugim organima nadležnim za donošenje osnova i naloga za prinudnu naplatu (stav 3.); na osnovu odluke o restrukturiranju organ nadležan za sprovođenje prinudne naplate obustavlja izvršavanje evidentiranih osnova i naloga, a sudovi i drugi organi nadležni za donošenje osnova i naloga za prinudnu naplatu ne donose nove osnove i naloge za prinudnu naplatu (stav 4.); za subjekte koji se privatizuju metodom javnog tendera, odnosno javne aukcije, državni poverioci ne mogu tražiti prinudnu naplatu niti bilo koju meru postupka izvršenja radi namirenja potraživanja nastalih do 31. decembra 2007. godine (stav 5.); zabrana iz stava 5. ovog člana primenjuje se do dana uplate prodajne cene ili prve rate ako se prodajna cena plaća na rate (stav 6.); postupak prinudnog izvršenja koji je u toku prekida se (stav 7.); po okončanju restrukturiranja, odnosno posle prodaje javnim tenderom ili javnom aukcijom, Agencija obaveštava sudove i organe iz stava 4. ovog člana o uplati prodajne cene i o poveriocima koji svoje potraživanje namiruju iz te cene (stav 8.).

Odredbama člana 14. Zakona o privatizaciji utvrđeno je da se za privatizaciju neprivatizovanog društvenog kapitala javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji, mora objaviti najkasnije do 31. decembra 2008. godine (stav 1.), a ako se javni poziv ne objavi u navedenom roku, Agencija donosi rešenje o pokretanju prinudne likvidacije subjekta privatizacije (stav 2.).

Odredbe člana 19. Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 31/01, 18/03, 45/05 i 123/07) propisuju: da ako Agencija proceni da kapital ili imovina subjekta privatizacije ne mogu biti prodati metodom javnog tendera ili javne aukcije bez prethodnog restrukturiranja, Agencija donosi odluku o restrukturiranju u postupku privatizacije, u skladu sa ovim zakonom (stav 1.); da restrukturiranje u postupku privatizacije, u smislu ovog zakona, jesu promene koje se odnose na subjekt privatizacije i njegova zavisna preduzeća, koje omogućavaju prodaju njegovog kapitala ili imovine, a naročito 1) statusne promene, promene pravne forme, promene unutrašnje organizacije i druge organizacione promene, 2) otpis glavnice duga, pripadajuće kamate ili drugih potraživanja, u celini ili delimično, 3) otpuštanje duga u celini ili delimično radi namirivanja poverilaca iz sredstava ostvarenih od prodaje kapitala subjekta privatizacije (stav 2.); da u subjektima privatizacije u kojima je sprovedeno restrukturiranje, Agencija prodaje kapital, odnosno imovinu, metodom javnog tendera ili javne aukcije (stav 3.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom i zakonima. Zakonom se može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinih prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinicama lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.); da svako ima pravo na pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa (član 60. stav 4.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatnih i drugih oblika svojine (član 82. stav 1.); da svi imaju jednak položaj na tržištu (član 84. stav 1.) da se jemče privatna, zadružna i javna svojina; da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu; da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom: da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 7. i 17.); da se sudske odluke zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona, da su sudske odluke obavezne za sve i da ne mogu biti predmet vansudske kontrole (član 145. st. 2. i 3.).

Odredbe člana 86. Ustava koje utvrđuju da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (stav 1.), da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (stav 2.), kao i odredba člana 97. Ustava koja utvrđuje ovlašćenje zakonodavca da uređuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (tačka 7.), predstavljaju pravni osnov da se zakonom reguliše postupak promene vlasništva društvenog, odnosno državnog kapitala, a u okviru toga, prava i obaveze svih subjekata koji neposredno i posredno učestvuju u postupku privatizacije ili imaju neki drugi pravni interes u tom postupku. To znači da zakonodavac može da uređuje i položaj preduzeća koje posluje sa društvenim kapitalom, postupak restruktuiranja takvog preduzeća, kao i prava i obaveze zaposlenih u subjektu privatizacije. Sprovođenje postupka restruktuiranja podrazumeva, pored ostalog, i uređivanje položaja poverilaca, odnosno isključivanje mogućnosti da se prinudnom naplatom dospelih potraživanja različitih poverilaca subjekta privatizacije spreči, odnosno onemogući ili oteža postupak prodaje kapitala ili imovine subjekata privatizacije, što je osnovni cilj osporenog Zakona.

Ocenjujući ustavnost osporenih odredaba člana 20ž Zakona o privatizaciji, Ustavni sud je imao u vidu da restrukturiranje u postupku privatizacije, u smislu ovog zakona, predstavlja postupak odgovarajućih statusnih i drugih promena koje se odnose na subjekat privatizacije i njegova zavisna preduzeća, koje omogućavaju prodaju njegovog kapitala ili imovine (član 19.). Iz navedenih odredaba Zakona, po oceni Suda, sledi da je restrukturiranje jedan od zakonom predviđenih mera u cilju stvaranja pretpostavki za pretvaranje društvenog i državnog kapitala u privatni, te da stoga nisu osnovani navodi da se određuje povlašćen položaj Agencije za privatizaciju i krši Ustavom utvrđena ravnopravnost svih oblika svojine. Propisivanjem nemogućnosti određivanja ili sprovođenja prinudnog izvršenja nad imovinom subjekta privatizacije, za koji je doneta (ili će biti doneta) odluka o restruktuiranju, ne dovode se u pitanje prava imalaca izvršnih isprava na potraživanje prema subjektu privatizacije, niti je cilj ove mere ograničavanje prava poverilaca, već se postojanje i ostvarivanje ovih prava vezuje za ostvarivanje opšteg interesa izraženog kroz privatizaciju tih subjekata. Time se samo privremeno suspenduje mogućnost prinudnog izvršenja, ali se ne zadire u imovinska prava pojedinaca utvrđena pravnosnažnom sudskom odlukom. Ovakvo ograničenje imovinskih prava je opredeljeno Zakonom utvrđenim opštim interesom pretvaranja društvene svojine u privatnu, što osporenu odredbu ne čini nesaglasnom Ustavu (član 58. stav 2.) i odredbama člana 11. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Sud je pri tom imao u vidu da je Zakonom o privatizaciji propisano da, po okončanju restruktuiranja, odnosno posle prodaje javnim tenderom ili javnom aukcijom, Agencija obaveštava sudove i organe iz stava 4. osporenog člana 20ž Zakona o uplati prodajne cene i o poveriocima koji svoje potraživanje namiruju iz te cene.

Neosnovani su navodi inicijativa kojima se ukazuje na nesaglasnost osporenih odredaba člana 20ž Zakona o privatizaciji sa članom 32. stav 1. Ustava, kojim se garantuje pravo na pravično suđenje, odnosno suđenje u razumnom roku, zbog toga što član 32. Ustava određuje suđenje u razumnom roku kao jedno od osnovnih proceduralnih standarda kojima bi trebalo da se rukovode sudovi u konkretnom sudskom postupku, pa stoga nije uvek moguće ocenjivati opšte pravne norme u odnosu na navedenu ustavnu odredbu. Osporenim odredbama člana 20ž Zakona o privatizaciji nije izričito propisan rok u kome se mora okončati postupak restrukturiranja, niti rok u kome se odlaže sprovođenje prinudnog izvršenja potraživanja, ali iz same definicije pojma restruktuiranja i cilja zbog koga se ono sprovodi proizlazi da je ovaj postupak trebalo okončati u što kraćem („razumnom“) roku, jer on predstavlja meru ograničenog trajanja, koja prethodi prodaji kapitala ili imovine subjekta privatizacije, a koja je morala biti okončana pre 31. decembra 2008. godine, koji je članom 14. Zakona označen kao krajnji rok u kome se mora objaviti javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji za prodaju neprivatizovanog društvenog kapitala. Stoga, Ustavni sud ukazuje da se odredba člana 20ž Zakona nužno mora tumačiti u vezi sa odredbom člana 14. Zakona, koja izričito određuje krajnji rok (31. decembra 2008. godine) u kome je, u postupku privatizacije neprivatizovanog društvenog kapitala javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji morao biti objavljen, a u suprotnom Agencija je bila dužna da donese rešenje o pokretanju prinudne likvidacije subjekta privatizacije. Kako je cilj restrukturiranja subjekta privatizacije, saglasno članu 19. Zakona o privatizaciji, da nakon sprovedenog restrukturiranja Agencija proda kapital, odnosno imovinu metodom javnog tendera ili javne aukcije, a prema članu 14. Zakona, javni tender ili javna aukcija su morali da se objave najkasnije do 31. decembra 2008. godine to, po stanovištu Ustavnog suda, nakon navedenog datuma više nije moguće sprovoditi restrukturiranje subjekta privatizacije, već je Agencija za privatizaciju morala pokrenuti postupak prinudne likvidacije za sve neprivatizovane privredne subjekte. Drugačija primena osporenih zakonskih odredaba i njihova eventualna zloupotreba u praksi, na šta se u inicijativama ukazuje, ne može biti predmet odlučivanja Ustavnog suda u postupku ocene ustavnosti zakona, već u postupku odlučivanja o ustavnim žalbama u kojima se ističe povreda prava na suđenje u razumnom roku u konkretnom sudskom postupku. U tom smislu Ustavni sud je odlučujući o ustavnim žalbama, zauzeo pravni stav da je prilikom ocenjivanja da li je vremenski rok za odlučivanje o pravima i obavezama stranke, odnosno za sprovođenje izvršenja na osnovu izvršnih isprava propisanih zakonom razuman, potrebno preispitati postupanje ne samo sudova pred kojima se vodi konkretan postupak, već i postupanje drugih državnih organa ili vršilaca javnih ovlašćenja koji preduzimaju pojedine radnje u postupku ili u vezi sa postupkom, a čije učešće može uticati na njegovu dužinu trajanja.

U odnosu na navode inicijative da su osporene odredbe člana 20ž Zakona nesaglasne sa odredbama Ustava koje garantuju jednakost pred Ustavom i zakonom i zabranu svake diskriminacije (član 21.), jednaku zaštitu prava pred sudovima (član 36.), ravnopravnost svih oblika svojine i jednak pravni položaj svih na tržištu (član 82. stav 1. i član 84. stav 1.), Ustavni sud je ocenio da spornim zakonskim odredbama nije učinjena diskriminacija po bilo kom ličnom svojstvu fizičkog lica, niti diskriminacija prema bilo kom pravnom subjektu, već je na isti način uređeno isto činjenično stanje, tako što su stavljeni u isti pravni položaj svi poverioci, kao i svi dužnici u postupku restruktuiranja. Sa tog stanovišta ne može se govoriti o jednakosti bivših radnika i zaposlenih u subjektu privatizacije, radnika poverilaca i drugih zaposlenih, svih radnika u Republici Srbiji, poverilaca i dužnika i sl. jer su u pitanju različiti pravni subjekti koji se ne mogu tretirati na isti način. Prema dosadašnjem stavu Ustavnog suda, Ustav ne poznaje princip jednakosti kao opšti, apstraktni pojam koji se u svakoj pravnoj situaciji podjednako odnosi i na različite pravne subjekte, već garantuje jednakost pri istom činjeničnom i pravnom stanju, u okviru iste kategorije pravnih subjekata, odnosno iste vrste prava.

Prema nalaženju Ustavnog suda, odredbe člana 20ž Zakona o privatizaciji privremeno suspenduju mogućnost prinudnog izvršenja pravnosnažne sudske odluke, ali ne uskraćuju prava i obaveze utvrđene pravnosnažnom sudskom odlukom, pa stoga nema povrede odredbe člana 145. Ustava koja utvrđuje obaveznost sudskih odluka i zabranu njihove vansudske kontrole (stav 3.), niti odstupanja od ustavnog opredeljenja da sudsku odluku može preispitati samo nadležni sud, u zakonom propisanom postupku (stav 4.)

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je utvrdio da nema osnova za pokretanje postupka povodom podnetih inicijativa pa je, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ne prihvati inicijative.

S obzirom na to da Zakon o privatizaciji, u okviru izričitog ustavnog ovlašćenja, uređuje jedan poseban segment društvenih odnosa, on u delu kojim se, na način primeren postupku privatizacije, uređuju i pitanja dužničko-poverilačkih odnosa, predstavlja lex specialis u odnosu na druge zakone kojima se uređuju obligacioni odnosi i izvršni postupak. Ocenu saglasnosti osporenog Zakona sa Zakonom o izvršnom postupku nije nadležan da ceni Ustavni sud, prema odredbama člana 167. Ustava, pa je Sud, saglasno članu 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, zahtev u ovom delu odbacio.

Pošto je Ustavni sud doneo konačnu odluku o ustavnosti člana 20ž Zakona o privatizaciji, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona je odbacio, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46. tač. 3) i 5) i člana 48. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog sud ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredbi Zakona o privatizaciji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti