Pravo na naknadu za faktički eksproprisano zemljište vraćeno u postupku restitucije

U IME NARODA

Vrhovni sud, u veću sastavljenom od sudija: Tatjane Matković Stefanović, predsednika veća, Tatjane Đurica i Vladislave Milićević, članova veća, u pravnoj stvari tužioca AA iz ..., čiji je punomoćnik Goran Atanasković, advokat iz ..., protiv tuženog Grada Beograda, čiji je zakonski zastupnik Gradsko pravobranilaštvo Grada Beograda, radi isplate, vrednost predmeta spora 81.493.004,60 dinara, odlučujući o reviziji tuženog izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž 3352/24 od 04.09.2024. godine, u sednici održanoj dana 17.07.2025. godine, doneo je

P R E S U D U

ODBIJA SE, kao nesnovana, revizija tuženog izjavljena protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž 3352/24 od 04.09.2024. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž 3352/24 od 04.09.2024. godine odbijena je kao neosnovana žalba tuženog Grada Beograda i potvrđena je presuda Višeg suda u Beogradu P 2537/23 od 02.04.2024. godine u stavu prvom i trećem izreke, u kojima je obavezan tuženi Grad Beograd da tužiocu AA iz ... isplati 81.493.004,60 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od 02.04.2024. godine i troškove parničnog postupka u iznosu od 730.500,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od dana kada nastupe uslovi za izvršenje pa do isplate.

Protiv pravnosnažne drugostepene presude, tuženi je dostavio blagovremenu i dozvoljenu reviziju kojom pobija drugostepenu presudu zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava.

Ispitujući pobijanu presudu u granicama revizijskih razloga, primenom člana 408. Zakona parničnom postupku - ZPP („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/11 ... 18/20), Vrhovni sud je ustanovio da je revizija tuženog neosnovana.

U donošenju drugostepene presude nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. Zakona o parničnom postupku na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti. Tuženi se poziva na bitne povrede postupka pred drugostepenim sudom, ali nije ukazao zbog kojih bitnih povreda postupka iz člana 407. stav 2. i 3. ZPPP, pobija drugostepenu odluku.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju pred prvostepenim sudom, pravnosnažnim rešenjem Agencije za restituciju od 17.06.2013. godine u stavu jedan usvojen je zahtev, vraća se oduzeta imovina i utvrđuje pravo svojine zakonskom nasledniku bivšeg vlasnika pokojnog BB iz ..., AA na 1/1 idealnih delova na nacionalizovanoj nepokretnoj imovini i to: gradskom-građevinskom zemljištu, k.p. ../44 KO Čukarica, ukupne površine 5 ari i 27 m2 u ul...., upisana u LN .. KO Čukarica kao neizgrađeno gradsko građevinsko zemljišteu svojini Republike Srbije, nosioca prava korišćenja AA iz ...; gradskom građevinskom zemljištu, k.p. ../51 KO Čukarica, ukupne površine 3 ara i 12 m2; gradskom građevinskom zemljištu k.p. ../220 KO Čukarica, ukupne površine 2 ara i 46 m2 obe u ... ulici, upisane u LN .. KO Čukarica, sve parcele kao neizgrađeno gradsko- građevinsko zemljište u svojini Republike Srbije, nosioca prava korišćenja AA, koja imovina je nacionalizovana u postupku nacionalizacije građevinskog zemljišta od BB iz ..., kao ranijeg sopstvenika, rešenjem Narodnog odbora Opštine Čukarica – Sekretarijat za finansije 03-broj 13030/1-59 od 07.09.1959. godine. U stavu dva, obavezana je Republika Srbija kao vlasnik, da AA iz ..., po pravnosnažnosti rešenja prenese u svojinu predmetne nepokretnosti. U stavu tri naloženo je da će po pravnosnažnosti rešenja, nadležni organ za upis prava na nepokretnostima, izvršiti upis prava svojine na predmetnim nepokretnostima u korist AA iz ... . U stavu četri, konstatovano je da je imovina u slobodnom prometu, a Republika Srbija ima pravo preče kupovine prilikom prvog otuđenja. Iz obrazloženja rešenja između ostalog proizlazi da je Agencija izvršila uvid i u dopis Sekretarijata za urbanizam i građevinske poslove – Sektor za sprovođenje planova od 04.06.2013. godine i utvrdila da se zemljište obuhvaćeno katastarskim parcelama ../44, ../51 i ../220 KO Čukarica nalazi u površinama pratećih sadržaja naselja – park u zoni 8 lokacije D i da nije izdato pravnosnažno rešenje o lokacijskoj dozvoli na predmetnim katastarskim parcelama.

Prema prepisu lista nepokretnosti .. KO Čukarica od 10.03.2015. godine sve tri katastarske parcele u ... ulici, upisane su kao njiva 3. klase i predstavljaju gradsko- građevinsko zemljište, a tužilac je upisan kao vlasnik sa udelom 1/1. Obaveštenjem od 24.04.2018. godine Gradske uprave Grada Beograda, Sekretarijat za imovinske i pravne poslove – Sektor za građevinsko zemljište na osnovu informacije Direkcije za građevinsko zemljište i izgradnju Beograda JP upućeno punomoćniku tužioca povodom zahteva za eventualnu razmenu građevinskog zemljišta, predmetnih tužiočevih parcela, tužilac je obavešten da se navedene parcele prema Planu generalne regulacije građevinskog područja sedišta lokalne samouprave Grada Beograda, celine I do XIX („Službeni list Grada Beograda“ broj 20/16, 97/11 i 69/17) nalaze u površinama planiranim za javne službe, objekte i komplekse predškolskih ustanova, te da nema potrebe za razmenom, već da će podnosilac zahteva svoje pravo ostvariti u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji, obzirom na namenu predmetnih katastarskih parcela. Prema dopisu Gradske uprave Grada Beograda, Sekretarijata za urbanizam i građevinske poslove od 20.10.2019. godine, sporne parcele se na osnovu Plana generalne regulacije građevinskog područja sedišta lokalne samouprave Grada Beograda (celine I do XIX) („Službeni list Grada Beograda“ broj 20/16) nalaze u površinama namenjenim javnim službama – predškolske ustanove i za njih u evidenciji tog sekretarijata ne postoje evidentirani zahtevi, niti izdata akta iz nadležnosti tog sekretarijata, kao ni lokacijski uslovi, ni građevinske dozvole radi njihovog privođenja planiranoj nameni.

Iz nalaza i mišljenja sudskog veštaka za oblast geodezije od 24.10.2019. godine. prvostepeni sud je utvrdio da sve tri sporne parcele u katastarskim merama i granicama kao katastarskom operatu KO Čukarica ukupne površine 10 ari i 85 m2, predstavljaju zelenu – uređenu parkovnu površinu koju koriste građani i koja je kompletno u funkciji parka, a na osnovu Plana generalne regulacije građevinskog područja – celina I do XIX („Službeni list Grada Beograda“ broj 20/16) i nalazi se u površinama namenjenim javnim službama – predškolske ustanove i za njih ne postoje evidentirani zahtevi niti izdata akta, tj lokacijski uslovi, a samim tim ni građevinske dozvole radi njihovog privođenja planiranoj nameni. Zapisnikom o izvršenom uviđaju „Geoexp“ doo Beograd od 24.09.2021. godine, na licu mesta je konstatovano da su sporne parcele delom u površinama koje koristi državno obdanište „Radosno detinjstvo“ Grad Beograd i Opština Čukarica kao javno zelenilo – park. Površina unutar ograde koju koristi obdanište ukupno iznosi 750 m2, a ostatak se nalazi u gradskom parku Banovo Brdo i iznosi 335 m2. Uz zapisnik su priložene fotografije na kojima se vidi da ukupna površina spornih parcela predstavlja nepravilni pravougaonik, po čijoj sredini je metalna ograda koja odvaja jedan deo u čijem je produžetku zgrada predškolske ustanove, od drugog dela na kome je asfaltna pešačka staza na zelenoj parkovskoj površini sa stubom gradske rasvete.

Prema zapisniku o proceni tržišne vrednosti nepokretnosti – zemljišta Ministarstva finansija Republike Srbije – Poreske uprave od 10.11.2020. godine utvrđeno je da na osnovu podataka o tržišnim vrednostima postignutim pravnosnažno okončanim rešenjima Poreske uprave za promet istog ili sličnog zemljišta na tržištu, tržišna vrednost predmetnih katastarskih parcela iznosi 75.108,66 dinara po m2, a da ukupna tržišna vrednost sve tri katastarske parcele iznosi 81.493.004,60 dinara.

Prvostepeni sud je utvrdio, da tuženi na kome je bio teret dokazivanja nije tokom postupka dostavio dokaz o postojanju rešenja Opštinskog narodnog odbora na osnovu koga su po nacionalizaciji predmetne parcele predate u posed njemu, opštini ili drugom licu radi izgradnje zgrade ili drugog objekta ili izvođenja drugih radova u skladu sa odredbom člana 38. stav 1. Zakona o nacionalizaciji naimnih zgrada i građevinskog zemljišta, niti su takvi dokazi dostavljeni u postupku restitucije, iz kog razloga su te parcele u postupku restitucije vraćene u svojinu upravo tužiocu, koji je do tada na njima imao pravo korišćenja.

Po stavu prvostepenog suda bez uticaja je činjenica da je tužilac u upravnom postupku pred Agencijom za restituciji ishodovao vlasništvo na predmetnim parcelama pošto su one već tada koristile kao javna svojina jedinice lokalne samouprave, kakva im je namena data još DUP-om iz 1990. godine, a potom Planom generalne regulacije građevinskog područja iz 2016. godine, iako od tužioca do danas nisu eksproprisane niti mu je isplaćena odgovarajuća naknada u upravnom postupku. Polazeći od navedenih činjenica, kao i da se i danas predmetne parcele koriste za javne namene, delom kao ograđeno dvorište predškolske ustanove, a delom kao zelena parkovska površina sa asfaltiranom pešačkom stazom i stubom javne rasvete, prvostepeni sud zaključuje da je izvršena faktička eksproprijacij, pa tužiocu po tom osnovu pripada pravo na naknadu od strane tuženog koji mu je oduzeo pravo korišćenja istih. Po stavu prvostepenog suda rešenjem Agencije za restituciju iz juna 2013. godine, tužiocu je vraćeno samo golo pravo svojine pri čemu je restitucija samo formalno, ali ne i faktički dovela do promene svojinskog režima zemljišta iz državne u privatnu svojinu (koja je postojala pre nacionalizacije) uprkos odredbi člana 18. stav 1. tačka 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine obeštećenju kojom je propisano da se ne vraća pravo svojine na nepokretnostima koje na dan stupanja na snagu tog Zakona faktički i prema planskom aktu služi za obavljanje delatnosti ustanova iz oblasti vaspitanja i obrazovanja kakva je obdanište „Radosno detinjstvo“ u čijem se ograđenom kompleksu na licu mesta nalazi 750 m2 od ukupne 1085 m2 predmetnih parcela, dok je ostatak gradski park.

Prvostepeni sud nalazi da je neosnovan prigovor pasivne legitimacije, s obzirom na odredbu člana 10. Zakona o javnoj svojini, budući da se tužiočeve parcele koriste za potrebe predškolske ustanove i gradskog parka, odnosno kao javno dobro u svojini Grada Beograda kao jedinici lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze. Visina naknade koja je tužiocu dosuđena utvrđena je na osnovu zapisnika Ministarstva finansije, Poreske uprave Odeljenja za izdvojene aktivnosti velikih lokacija Čukarice od 13.10.2020. godine i 11.10.2020. godine u ukupnom iznosu od 81.493.004,60 dinara (tržišna vrednost svake od spornih parcela po m2 je 75.108,76 dinara), pa je prvostepeni sud primenom člana 11, 41. stav 2. i 42. Zakona o eksproprijaciji usvojio tužbeni zahtev u celosti sa zakonskom zateznom kamatom od dana presuđenja u skladu sa odredbom člana 189. stav 2. Zakona o obligacionim odnosima.

Drugostepeni sud prihvata razloge koje je dao prvostepeni sud nalazeći da je na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pravilno primenjeno materijalno pravo.

Ceneći navode tuženog kao revidenta, revizijski sud nalazi da je prilikom usvajanja tužbenog zahteva pravilno primenjeno materijalno pravo na utvrđeno činjenično stanje.

Prema odredbama Zakonu o vraćanju oduzete imovine, pravo na vraćanje imovine po odredbama ovog zakona može se ostvariti za imovinu oduzetu između ostalog primenom propisa Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta ("Službeni list FNRJ", broj 52/58). Oduzeta imovina vraća se bivšem vlasniku u svojinu i državinu, a ako to prema ovom zakonu nije moguće, bivši vlasnik ima pravo na obeštećenje. Ako vraćanje državine na oduzetoj nepokretnosti nije odmah moguće, bivšem vlasniku vratiće se svojina na oduzetoj stvari, a sa licem koje je držalac u vreme stupanja na snagu ovog zakona, uspostaviće se zakupni odnos pod tržišnim uslovima, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno (član 8.). Obveznik vraćanja podržavljene imovine u naturalnom obliku je Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, javno preduzeće, privredno društvo ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, privredno društvo sa većinskim društvenim kapitalom i zadruga, uključujući i privredna društva i zadruge u postupku stečaja i likvidacije, a koji je, na dan stupanja na snagu ovog zakona, vlasnik, držalac ili nosilac prava korišćenja, odnosno raspolaganja na podržavljenoj imovini - u odnosu na pravo koje mu pripada.U slučaju iz člana 23. stav 4. ovog zakona obveznik je nosilac prava korišćenja na građevinskom zemljištu iz tog stava. Obveznik obeštećenja u vidu državnih obveznica i u novcu je Republika Srbija (član 9.). Zajedničke odredbe o vraćanju nepokretnosti primenjuju se uvek kada se ovim zakonom ne uređuje drukčije za pojedinu vrstu nepokretnosti. Obveznik vraćanja dužan je da, u skladu sa ovim zakonom, bivšem vlasniku vrati pravo svojine i državinu na oduzetoj nepokretnosti, osim ako objekat nije uvećan u smislu člana 17. ovog zakona (član 16). Ne vraća se pravo svojine na nepokretnostima koje na dan stupanja na snagu ovog zakona imaju između ostalog namenu, odnosno status nepokretnosti koje služe za obavljanje delatnosti ustanova iz oblasti zdravstva, vaspitanja i obrazovanja, kulture i nauke ili drugih ustanova, kao javnih službi, osnovanih od strane nosilaca javne svojine, a čijim bi vraćanjem bio bitno ometen rad i funkcionisanje tih službi (član 18.).

Zemljište obuhvaćeno predmetnim parcelama nacionalizovano je ranijem vlasniku, pravnom prethodniku tužioca u skladu sa članom 34. Zakona o nacionacinalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta, rešenjem Sekretarijata finansija Narodnog odbora opštine Čukarica od 07.06.1959. godine, kao neizgrađeno gradsko-građevinsko zemljište. Danom stupanja na snagu navedenog zakona postalo je društvena svojina sa pravom korišćenja pravnog prethodnog tužioca, a potom svojina Republike Srbije sa pravom korišćenja pravnog prethodnog tužioca, odnosno tužioca. Agencija za restituciju je pravnosnažnim rešenjem od 17.06.2013. godine usvojila zahtev tužioca za vraćanje predmetnih parcela i obavezala Republiku Srbiju da po pravnosnažnosti rešenja prenese tužiocu u svojinu predmetne parcele, pri čemu se isti i upisao kao vlasnik nepokretnosti.

Iz obrazloženja rešenja Agencije za restituciju proizlazi da je Agencija bila upoznata da se zemljište obuhvaćeno predmetnim parcelama nalazi u površinama pratećih sadržaja naselja – park u zoni 8, lokacije D.

Naime, DUP-om jugoistočne strane ... ulice („Sl. list Grada Beograda“, br. 19/90) predmetne parcele su namenjene površinama za javne namene, objekte i komplekse predškolskih ustanova, a koja namena je predviđena i planom Generalne regulacije građevinskog područja sedišta lokalne samouprave Grada Beograda celine I-XIX („Sl. list Grada Beograda“, br. 26/16, 97/11 i 69/17), pri čemu su iste i privedene nameni svakako pre donošenja rešenja o restituciji, tako što se jednim delom koriste kao ograđeno dvorište predškolske ustanove, a u preostalom delu kao zelena parkovna površina na kojoj je asfaltirana pešačka staza i postavljen stub gradske rasvete.

Tužilac je imao pravo da prema odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine podnese zahtev za vraćanje. Intencija zakonodavca je prvenstveno vraćanje oduzete imovine u naturi. Međutim, tužiocu je vraćena nepokretnost za koju je Agencija s obzirom na dopis nadležnog organa od 04.06.2013 znala, da je namenjena javnoj nameni, pri čemu je ista faktički i privedena nameni bez sprovođenja postupka propisanog Zakonom o eksproprijaciji i isplate propisane naknade, na koji način su pravni prethodnik tužioca, odnosno tužilac, lišeni, prava korišćenja, odnosno tužilac prava svojine.

Članom 58. Ustava Republike Srbije je propisano da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona. Pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine. Oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno je samo u skladu sa zakonom.

Protokolom 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, članom 1. predviđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Sprovođenjem faktičke eksproprijacije, odnosno zauzećem predmetnog zemljišta, koje se već koristi u javnom interesu, tužiocu je povređeno pravo na imovinu koja mu vraćena pravnosnažnim rešenjem Agencije za restituciju, pa tužiocu po osnovu faktičkog zauzimanja vraćenog zemljišta u pogledu koga je lišen svih atributa prava svojine pripada pravo na pravičnu naknadu. Zemljište je privedeno za potrebe predškolske ustanove čiji je osnivač tuženi i gradskog parka Grada Beograda. Prema članu 26. stav 1. tačka 2. Statuta Grada Beograda, u nadležnosti Grada Beograda je uređenje i obezbeđenje obavljanja poslova koji se odnose na izgradnju, rekonstrukciju, održavanje i upravljanje parkovima i ulicama u naselju, kao i održavanje puteva, osim autoputeva, a što je predviđeno i članom 8. Zakona o glavnom gradu. Sledom navedenog, pravilan je zaključak nižestepenih sudova da je neosnovan prigovor nedostatka pasivne legitimacije izjavljen od strane tuženog.

Neosnovani su revizijski navodi da je naknada za eksproprisane nepokretnosti utvrđena suprotno članu 42. Zakona o eksproprijaciji. Prema Zakonu o eksproprijaciji naknada za eksproprisanu nepokretrnost određuje se u novcu ukoliko ovim Zakonom nije drugačije određeno (član 11.). Visina naknada u novcu za eksproprisane nepokretnosti određuje se po tržišnoj ceni prema okolnosti u momentu zaključenja sporazuma o visini naknade, a ako sporazum nije postignut prema okolnostima u momentu donošenja prvostepene odluke o naknadi (član 41. stav 2.). Naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište i građevinsko zemljište određuje se u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako Zakonom nije drugačije propisano, te da procenu tržišne cene iz stava 1. ovog člana vrši organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnosti (član 42. stav 1. i stav 2.).

U konkretnom slučaju visina naknade koja pripada tužiocu po osnovu eksproprisanih nepokretnosti određena je na osnovu zapisnika Ministarstva finansija – Poreske uprave Odeljenja za izdvojene aktivnosti velikih lokacija Čukarica od 13.10.2020. godine i 10.11.2020. godine u iznosu od 75.108,76 dinara po m2 odnosno u ukupnom iznosu od 81.493.004,60 dinara u skladu sa gore navedenim članovima. Tuženi visinu utvrđene naknade nije osporio odgovarajućim dokazima. Pravilno je tužiocu određena naknada za građevinsko zemljište, a ne za poljoprivredno zemljište, s obzirom na namenu predviđenu planskim aktom.

Činjenica da tuženom nije utvrđeno pravo javne svojine na predmetnom zemljištu, ne utiče na pravilnost nižestepenih odluka, niti isključuje pravo tuženog da naknadno zehteva da mu se utvrdi pravo javne svojine na zauzetoj površini.

Na osnovu gore navedenog odlučeno je kao u izreci presude, primenom člana 414. ZPP

Predsednik veća-sudija,

Tatjana Matković Stefanović, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković