Odbijena revizija u sporu za naknadu zbog planskog određivanja zemljišta

U IME NARODA

Vrhovni sud, u veću sastavljenom od sudija: Branke Dražić, predsednika veća, Marine Milanović i Vesne Mastilović, članova veća, u parnici tužioca AA iz ..., čiji je punomoćnik Aleksandar Bjelobaba, advokat iz ..., protiv tuženog Grada Novog Sada, koga zastupa Pravobranilaštvo Grada Novog Sada, radi utvrđenja i isplate, odlučujući o reviziji tužioca izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 930/23 od 04.05.2023. godine, u sednici održanoj 30.10.2024. godine, doneo je

P R E S U D U

ODBIJA SE, kao neosnovana, revizija tužioca izjavljena protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 930/23 od 04.05.2023. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Višeg suda u Novom Sadu P 393/21 od 23.01.2023. godine, odbijen je prigovor apsolutne nenadležnosti suda (stav prvi izreke); tužbeni zahtev kojim je traženo da se obaveže tuženi da tužiocu na ime ukupne površine bespravnog zauzeća zemljišta i to kp ... KO ..., ukupne površine 2970 m2 upisne u ln br. ..., isplati iznos od 13.451.724,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom počev od dana presuđenja pa do isplate (stav drugi izreke); tužbeni zahtev kojim je traženo da se utvrdi da je kp ... KO ... ukupne površine 2970 m2, upisana u ln br. ..., predstavlja javnu svojinu, te da se obaveže tužilac da je dužan trpeti da se na osnovu ove presude izvrši zemljišno- knjižni i katastarski prenos prava vlasništva na nepokretnosti i to kp ... KO ... ukupne površine 2970 m2 upisane u ln br. ... kod nadležnog organa sa njegovog imena na ime tuženog je odbijen (stav treći izreke); obavezan je tužilac da tuženom naknadi troškove postupka u ukupnom iznosu od 232.500,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od dana izvršnosti presude do isplate (stav četvrti izreke).

Presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž 930/23 od 04.05.2023. godine, žalba tužioca je odbijena i presuda Višeg suda u Novom Sadu P 393/21 od 23.01.2023. godine, u ožalbenom delu (stav drugi, treći i četvrti izreke) je potvrđena; odbijen je zahtev tužioca za naknadu troškova žalbenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, tužilac je blagovremeno izjavio reviziju zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primene materijalnog prava.

Ispitujući pobijanu presudu u smislu člana 408. Zakona parničnom postupku - ZPP („Službeni glasnik Republike Srbije“ br. 72/11, ... 18/20) Vrhovni sud je ocenio da revizija tužioca nije osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilac je vlasnik kp br. ... KO ..., po vrsti ostalo građevinsko zemljište, po kulturi njiva 3. klase u površini od 1808 m2 i njiva 5. klase u površini od 1162 m2, upisana u ln br. ... KO ... . Tužilac navedenu katastarsku parcelu koristi u poljoprivredne svrhe, sadi jednogodišnje biljke – soju i kupus. Tužilac je sa sada pok. ocem planirao da sagradi na toj parceli salaš i da zasadi voćnjak, raspitivali su se i o mogućnosti gradnje na istoj, a nudili su je i na prodaju vlasnicima susednih parcela, ali niko nije želeo da je kupi, znajući za namenu iste, dok izmenu urbanističkog plana nisu tražili. Kp ... KO ... se pojavljuje u Generalnom planu Futoga („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 17/03 i 26/07) i tim planom je planirana za površinu ostale namene – zaštitno zelenilo. Planom generalne regulacije naseljenog mesta Futog („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 45/15, 21/17, 55/20, 25/21 i 28/21) predmetna parcela je planirana za zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede i nalazi se u građevinskom području naseljenog mesta Futog. Prema Informaciji o lokaciji za kp ... KO ...broj od 01.07.2021. godine predmetna parcela se nalazi u građevinskom području Futog, namenjena je za zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede. Prema pravilima građenja za ovu parcelu na severnim i zapadnim delovima građevinskog područja Futoga planiraju se zaštitno zelenilo u potezima širine 10-100 metara i strukturarni od poteza drvoreda, šiblja, različitih visina ili šumskih poteza uz puteve, kanale i železničku prugu, ostavljajući najveći deo prostora za povrtarsku i ratarsku proizvodnju. Glavna funkcija zaštitnog zelenila je smanjenje nepovoljnih uslova makrosredine, ublažavanje dominantnih vetrova, smanjenje industrijskog zagađenja i nepovoljnog dejstva saobraćaja, vezivanje zemljišta i zaštite zemljišta od erozije vetrova. U okviru zaštitnog zelenila na prostorima u funkciji poljoprivredne proizvodnje dozvoljena je izgradnja ili postavljanje staklenika i plastenika u funkciji poljoprivredne proizvodnje pod uslovima minimalne udaljenosti ovakvih objekata od međa 5 metara, parcele se mogu ograđivati transparentnom ogradom visine maksimalno 2,20 m2, ograde i stubovi postavljaju se minimum 1 m od međne linije, zauzetost zemljišta plastenicima je 75%, a staklenicima 50%, osnov za realizaciju je plan, a za površinu izgradnje staklenika preko 3 ha obavezna je izrada urbanističkog projekta. Predmetna parcela ima prilaz javnoj površini, postojećem atarskom putu, a lokalitet nije opremljen instalacijama vodovoda i kanalizacije, niti mrežom elektroenergetskih i gasnih instalacija. Tržišna vrednost kp ... KO ... je 4.529,20 dinara/m2.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su odbili tužbeni zahtev tužioca kao neosnovan, zaključujući da tužilac nije dokazao da je donošnjem planskih akata kojim je predmetna parcela predviđena za površinu zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede, došlo do povrede prava na imovinu, niti je faktičkim radnjama tuženog tužiocu oduzet posed na predmetnoj parceli odnosno da predmetna parcela nije planirana za površinu javne namene, sa pozivom na odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije, član 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, član 2. Zakona o planiranju i izgradnji, član 10. stav 2, 6. i 7. Zakona o javnoj svojini, član 53. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji.

Po oceni Vrhovnog suda, neosnovano se revizijom tužioca ukazuje da se navedeni zaključak sudova zasniva na pogrešnoj primeni materijalnog prava.

Prema članu 58. stav 2. Ustava Republike Srbije, do dozvoljenog oduzimanja prava svojine koje ne predstavlja povredu prava na imovinu, može doći pod kumulativno ispunjenim uslovima: da je učinjena u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona i da je učinjeno uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne.

Protokolom 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u članu 1. garantuje se zaštita imovine i propisano je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Međutim, ove odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Odredbom člana 2. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji propisano je da je površina javne namene prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina, za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr).

Shodno odredbi člana 10. stav 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/11) dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona smatraju se one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, mostovi, tuneli na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr). Prema stavu 7. istog člana, dobra u opštoj upotrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev puteva drugog reda koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica, koji nisu deo auto-puta ili državnog puta prvog i drugog reda i trgova i javnih površina, koje su u svojini jedinica lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalaze.

Odredbom člana 53. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/09, 81/09, 24/2011, 121/2012, 42/2013 – odluka US RS, 50/2013 – odluka US RS, 98/2013 – odluka US RS, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 – drugi zakon, 9/2020 i 52/2021) propisano je da informacija o lokaciji sadrži podatke o mogućnostima i ograničenjima gradnje na katastarskoj parceli, odnosno na više katastarskih parcela po osnovu planskog dokumenta.

U konkretnom slučaju predmetna kp ... KO ... na kojoj je tužilac nosilac prava svojine, prema planskim dokumentima tuženog Grada Novog Sada nije predviđena za površinu javne namene, ni za izgradnju. Postupak oduzimanja zemljišta nije sproveden na način propisan Zakonom o eksproprijaciji niti je zemljište faktički oduzeto od tužioca i privedeno nameni za koju je predviđeno planskim aktima – zaštitno zelenilo u funkciji poljoprivrede, a tužilac ga koristi na isti način kao i pre donošenja planskih akata. U takvoj situaciji za isplatu tražene novčane naknade u visini tržišne vrednosti zemljišta, kao za oduzeto pravo svojine, nije dovoljno samo da je ono planskim aktima jedinice lokalne samouprave određeno za javnu površinu ili površinu za ostale namene, već je nužno da je zemljište i neposredno oduzeto i da se koristi u skladu sa planskim aktom, čime je vlasnik onemogućen da na njemu ostvaruje vlasnička prava u punom obimu, što ovde nije slučaj. Predmetno zemljište na tužiočevoj parceli nije ni pravno ni faktički na licu mesta privedeno nameni predviđenoj planskim aktima – za zaštitno zelenilo, niti je promenjena namena zemljišta, zbog čega bi tuženi bio u obavezi da tužiocu isplati tržišnu vrednost istog.

Tuženi ima funkciju urbanističkog planiranja građevinskog područja i donošenja prostornih planova, ali za isplatu naknade po osnovu oduzimanja prava svojine i garantovanog prava na imovinu sama činjenica donošenja planskih akata ne može se smatrati privođenjem zemljišta nameni, jer se tek sprovođenjem zakonske procedure za oduzimanje zemljišta ili neposrednim oduzimanjem i lišavanjem vlasnika da zemljište koristi u punom obimu svojih vlasničkih ovlašćenja, stiču uslovi za isplatu tržišne naknade i obavezu tuženog da sprovede postupak parcelacije i izvrši upis svog prava svojine.

Iz navedenog proizilazi da su neosnovani revizijski navodi da propust nadležnih organa da tokom dužeg vremenskog perioda ne privedu zemljište nameni i sprovedu postupak eksproprijacije predstavlja povredu prava na imovinu, odnosno ograničenje mirnog uživanja imovine tužioca.

Prema odredbi člana 85. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 72/2009, 81/2009 – ispr., 64/2010) građevinsko zemljište je u prometu dok je članom 3. Zakona o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 62/2006, 65/2008 – dr. zakon, 41/2009 ... i 95/2018 – dr. zakon) propisano da se zemljište u skladu sa posebnim zakonom određeno kao građevinsko zemljište do privođenja planiranoj nameni, koristi za poljoprivrednu proizvodnju, s tim da su članom 59. istog Zakona propisane obaveze vlasnika odnosno korisnika takvog zemljišta. Stoga prava tužioca kao sopstvenika nisu ograničena u korišćenju zemljišta kao poljoprivrednog, niti je on onemogućen da zemljištem raspolaže, pa su neosnovani navodi revizije da je donošenje planskih akata imalo za posledicu nesigurnost tužioca šta će biti sa njegovom imovinom i da mu je smanjena mogućnost raspolaganja i korišćenja predmetne parcele.

Zbog navedenog, pravo tužioca na isplatu naknade za predmetno zemljište može nastati tek u momentu kada mu tuženi zemljište formalno ili faktički oduzme i privede nameni bez isplate odgovarajuće novčane naknade, pa su neosnovani i revizijski navodi tužioca sa pozivom na presudu Vrhovnog kasacionog suda Rev 5845/2020 od 13.03.2021. godine jer se ne radi o istovetnoj činjeničnoj situaciji kao u toj odluci.

Prilikom donošenja odluke Vrhovni sud je cenio i ostale revizijske navode, ali je zaključio da isti nisu od uticaja na drugačiju odluku, jer su nižestepene presude donete pravilnom primenom materijalnog prava. Pozivanje tužioca na pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje ne predstavlja dozvoljen revizijski razlog shodno članu 407. stav 2. ZPP.

Pravilna je i odluka o troškovima parničnog postupka doneta primenom člana 165. stav 1. u vezi člana 153. i 154. ZPP.

Sa iznetih razloga, primenom člana 414. ZPP odlučeno je kao u izreci presude.

Predsednik veća-sudija,

Branka Dražić, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković