Odluka Vrhovnog suda o naknadi zbog ograničenja prava svojine urbanističkim planom

Apelacioni suda u Novom Sadu je presudom Gž 2460/23 od 04.10.2023. godine, odbio žalbu tuženog i potvrdio presudu Višeg suda u Novom Sadu P 117/2022 od 10.07.2023. godine u pobijanom usvajajućem delu odluke i odbio zahtev tuženog za naknadu troškova žalbenog postupka.

Protiv navedene pravnosnažne presude, donete u drugom stepenu tuženi je izjavio posebnu reviziju, pozivom na odredbu člana 404. Zakona o parničnom postupku.

Vrhovni sud je ispitao razloge posebne revizije u smislu odredaba člana 404. stav 1. Zakona o parničnom postupku i po odredbi stava 2. istog člana odlučio da dozvoli posebnu reviziju, radi ujednačavanja sudske prakse.

Vrhovni sud je ispitao pobijanu presudu po odredbama člana 408. Zakona o parničnom postupku i zaključio da je revizija tuženog osnovana, jer je pobijana presuda doneta na osnovu pogrešne primene materijalnog prava.

Prema činjeničnom stanju utvrđenom od strane prvostepenog suda na kome je zasnovana pobijana drugostepena presuda, tužilja je upisana kao suvlasnik sa 311/539 dela u listu nepokretnosti broj ... na parceli broj .../... površine 540 m2, koja je po vrsti zemljišta ostalo građevinsko zemljište u svojini, da je 17 m2 površina zemljišta pod delom zgrade, a u površini od 523 m2 parcela je po kulturi njiva druge klase. Na parceli se nalazi deo zgrade broj 2 sa parcele broj .../... u površini od 17 m2. Suvlasnički udeo na predmetnoj parceli je tužilja kupila 1992. godine od prodavca BB, kao vlasnik parcele se uknjižila u javnim knjigama 1995. godine. Tada je ova parcela predstavljala poljoprivredno zemljište, ali su već tada bile izgrađene kuće na okolnim parcelama. Tužilja je planirala da započne gradnju na parceli i u tu svrhu je oko 2000. godine, počela da prikuplja dokumentaciju koja je potrebna za izgradnju, kada je saznala da je urbanistički plan promenjen i da na ovoj parceli nije dozvoljena gradnja. Obraćala se u dva navrata Gradskoj upravi sa zahtevom za izmenu urbanističkog plana. Pokušala je da proda parcelu, ali su potencijalni kupci odustajali od kupovine kada bi saznali da na ovoj parceli ne može da se gradi zbog predviđene javne namene. Sada se na parceli nalazi posađeno voće i postavljena ograda. Na parcelu se ulazi direktno sa ulice ... . Tužilja je dala saglasnost komšiji za legalizaciju objekta koji se većim delom nalazi na susednoj parceli .../..., a delom od 17 m2 prelazi na tužiljinu parcelu. U Planu detaljne regulacije Mali Beograd – Veliki Rit II u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 53/2016 i 30/18) i u Planu generalne regulacije prostora za porodično stanovanje uz Temerinski i Sentandrejski put sa okruženjem u Novom Sadu („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 30/14 i 75/16) je navedeno da je parcela 705/6 predviđena za saobraćajnu površinu. Prvi put je ta parcela planirana za površinu javne namene – deo regulacije ulice, u Detaljenom urbanističkom planu Mali Beograd – Veliki Rit prva faza („Službeni list Grada Novog Sada“ broj 13/95 i 17/03). Tužilja se 14.01.2022. godine obratila Gradskoj upravi sa zahtevom za rešavanje imovinsko-pravnih odnosa povodom njenog prava suvlasnika na navedenoj parceli predviđenoj za površinu javne namene. Gradska uprava je dopisom od 08.02.2022. godine, potvrdila da je čitavom površinom parcela planirana za površinu javne namene – saobraćajne površine, i obavestila tužilju da rešavanje imovinsko-pravnih odnosa na predmetnom lokalitetu nije planirano odlukom o programu uređivanja građevinskog zemljišta za 2022. godinu, iz kog razloga su odbili zahtev za pribavljanje predmetnih nepokretnosti u javnu svojinu Grada Novog Sada. Utvrđena je tržišna vrednost parcele na dan 10.07.2023. godine, na 11.150,45 dinara po m2.

Prvostepeni sud je stanovišta da je planiranje zemljišta za javnu namenu planskim aktom i propust tuženog da sprovede zakonom propisani postupak za prenos svojine na takvom zemljištu i isplati novčanu naknadu tržišne vrednosti zemljišta dotadašnjem vlasniku, uslov za nastanak obaveze tuženog da isplati tužilji naknadu za zemljište. Tužilja je onemogućena u vršenju svojog prava svojine na predmetnoj parceli na način kako to želi. Bez prethodne izmene prostornog plana ne može se odobriti lokacija za izgradnju građevinskih objekata, čime je u konkretnom slučaju došlo do ograničenja prava tužilje na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom usled neprivođenja zemljišta nameni, što za posledicu ima nesigurnost tužilje u pogledu toga šta će biti sa njenom imovinom. Dakle, bilo kakva gradnja na predmetnoj parceli tužilje bi bila nezakonita, eventualno izgrađeni objekti se ne bi mogli legalizovati, te je ekonomski neopravdano bilo šta u parcelu ulagati, jer u svakom momentu tuženi može da uzurpira imovinu tužilje, a na tržištu nekretnina je nekonkurntna iz razloga što na njoj nije dozvoljena gradnja. Iako parcela nije oduzeta tužilji, to jest nije donet akt o njenoj eksproprijaciji, niti je izvršena faktička eksproprijacija parcele, tužilji je realno onemogućeno mirno uživanje poseda ovog zemljišta donošenjem urbanističkih planova kojima je predviđeno da se na zemljištu nalazi površina javne namene – saobraćajna površina. Tužilja nije izgubila stvarna prava na predmetnom zemljištu, ali je njeno pravo svojine realno izgubilo deo svoje suštine, jer je onemogućena da u kom obimu ostvaruje svojinska ovlašćenja na zemljištu čiji je vlasnik. S toga je prvostepeni sud, pozivom na odredbe člana 3. stav 1., člana 4. stav 1. i člana 8. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa, člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, dosudio tužilji na teret tuženog naknadu jednaku utvrđenoj tržišnoj vrednosti predmetne nepokretnosti srazmerno tužiljinom suvlasničkom udelu, sa zakonskom zateznom kamatom od dana presuđenja do isplate, te utvrdio pravo javne svojine tuženog grada na predmetnoj parceli, na koji način smatra da su uređeni imovinski odnosi tužilje i tuženog u pogledu prava na naknadu i prava na nepokretnosti, koji su godinama bili nerešeni, usled nečinjenja nadležnih organa.

Drugostepeni sud je stanovišta da je povreda prava na imovinu u konkretnom slučaju učinjena donošenjem planskih akata kojima je predviđeno da parcela tužilje ulazi u sastav saobraćajne površine kao javnog dobra, čime je jedinica lokalne samouprave stavila pod određenu kontrolu tužiljinu imovinu i ometa tužilju da mirno istu uživa. Smatra da je obim tužiljinih prava na imovini sužen zbog smanjene mogućnosti da imovinom raspolaže i da je otuđi, dakle zbog štete koju tužilji pričinjava činjenica da tuženi razmatra eksproprijaciju na tužiljinom zemljištu koje je prvi put planirano za saobraćajnu površinu krajem 90-tih i početkom 2000- tih godina. Konkretna činjenična situacija ne zadovoljava kriterijum pravične ravnoteže između interesa pojedinca i javnog interesa, već je tužilja stavljena u pravno neizvesnu poziciju zbog koje ona trpi ograničenja, i to vodi zaključku o učinjenoj faktičkoj eksproprijaciji, odnosno o nesrazmernom mešanju grada u pravo na imovinu tužilje. Dugogodišnje planiranje izgradnje saobraćajne površine na predmetnoj nepokretnosti bez izgleda da se ti planovi i realizuju, po prirodi stvari isključuje mogućnost istovremenog mirnog uživanja vlasništva na nepokretnosti, što je u konkretnom slučaju jednako faktičkom deposediranju na celoj parceli. Drugostepeni sud smatra irelevantnim žalbene navode da konkretno zemljište tužilja i dalje koristi kao vinograd i da je na delu površine odobrila legalizaciju susednog objekta. Smatra da je odluka prvostepenog suda u skladu sa principom pravne izvesnosti za građane čije je zemljište predviđeno za izgradnju ulice i principom opravdanih očekivanja građana da u tom slučaju budu obeštećeni.

Vrhovni sud smatra da utvrđene činjenice ne opravdavaju zaključke nižestepenih sudova o učinjenoj faktičkoj eskproprijaciji, kako to smatra drugostepeni sud, odnosno o takvom gubitku suštine prava svojine tužilje na predmetnoj parceli usled planirane namene parcele za saobraćajnu površinu počev od detaljnog urbanističkog plana donetog 1995. godine, pa do presuđenja, koje bi iziskivalo dosuđenje naknade tužilji u visini tržišne vrednosti predmetnog zemljišta prema njenom suvlasničkom udelu, i odluci o zasnivanju javne svojine grada na istoj parceli. Pre svega se ne može prihvatiti za pravilno stanovište drugostepenog suda da je povreda prava na imovinu tužilji učinjena donošenjem planskih akata, kojim je predviđeno da parcela tužilje ulazi u sastav saobraćajne površine kao javnog dobra. Prema odredbi člana 58. stav 3. Ustava Republike Srbije, zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine. Prema odredbi člana 1. stav 2. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, pravo je države da primenjuje zakone koje smatra potrebnima da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima. Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ br. 72/2009 ... 62/2023), kojim su uređena pitanja od značaja za uređenje prostora, uređivanje i korišćenje zemljišta, određena je da se planskim dokumentima određuje namena građevinskog zemljišta. Donošenje planskog dokumenta kojim se određuje namena zemljišta, kao način njegovog korišćenja, je ovlašćenje organa jedinica lokalne samouprave. Dakle, ne može se prihvatiti stav drugostepenog suda da je povreda prava na imovinu tužilje učinjena donošenjem planskog akta. Pitanje je u kojoj meri je daljim postupanjem od strane tuženog došlo do povrede prava na mirno uživanje imovine tužilji. Sama po sebi činjenica da neko lice poseduje zemljište ne daje tom licu pravo da nešto gradi na istom. Ovo zato što je i prema odredbi člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, kao i prema citiranoj odredbi Ustava Republike Srbije, dopušteno da se uvedu i održavaju različita ograničenja u pogledu građenja od strane državnih organa ili organa jedinica lokalne samouprave u konkretnom slučaju. Ne može se prihvatiti stanovište prvostepenog suda da je tužilja izgubila stvarna prava na predmetnom zemljištu, odnosno da je njeno pravo svojine realno izgubilo deo svoje suštine u tolikoj meri da to zavređuje prevođenje nepokretnosti u javnu svojinu tuženog uz isplatu naknade tužilji u visini tržišne vrednosti parcele. Ovo s toga što, prema utvrđenim činjenicama, tužilja počev od sticanja prava svojine (susvojine) na nepokretnosti 1995. godine, na isti nepromenjen način koristi parcelu, dakle, da u takvom načinu korišćenja kakvo je stekla pravom svojine nije uskraćena donošenjem planskog dokumenta. Tužilja nije lišena poseda, niti je lišena mogućnosti da koristi parcelu na način na koji je koristila prilikom sticanja svojine, 1995. godine, jer na parceli koja je ograđena ima zasađen voćnjak, prema utvrđenju prvostepenog suda, odnosno vinograd kako to navodi drugostepeni sud. Dakle, ne može se smatrati da je došlo do lišenja imovine tužilje. Pitanje je da li je tužilja ometena u mirnom uživanju imovine na predmetnoj nepokretnosti u tolikoj meri da to zavređuje naknadu, i pitanje je koliku naknadu. Kada se pođe od utvrđenja da je tužilja pravni osnov sticanja prava svojine stekla 1992. godine, postavlja se pitanje da li je pre uvođenja planskog akta kojim je parcela predviđena za javne namene 1995. godine, preduzimala konkretne radnje radi upotrebe zemljišta na način za koji tvrdi da joj je onemogućen donošenjem planskog dokumenta. Utvrđeno je da je tužilja započela sa prikupljanjem dokumentacije koja je potrebna za izgradnju, ali prema takvom utvrđenju ne može se zaključiti da je tužilja stekla legitimno očekivanje da će moći da nešto gradi na predmetnom zemljištu. Odsustvo nadoknade, u situaciji kada od 1995. godine postoji planskim aktima predviđena namena predmetne parcele za saobraćajnu površinu, odnosno za javnu namenu, jeste jedan od faktora koji se mora uzeti u obzir kada se utvrđuje da li je narušena pravična ravnoteža između privatnog interesa tužilje kao vlasnika i javnog interesa, i to neprivođenjem planiranoj nameni parcele od strane tuženog u tako dugom vremenskom periodu. Sudovi nisu ocenili u kojoj meri je tužilji ograničeno ili otežano korišćenje njene imovine sa punim svojinskim ovlašćenjem, kada postoje i dalje razumni načini korišćenja na isti način kao i prilikom sticanja. Pogrešno drugostepeni sud postojanje planskim aktom utvrđene namene zemljišta izjednačava sa faktičkom eksproprijacijom, a bez faktičkog deposediranja, i ne može se prihvatiti da tužilji pripada naknada u visini tržišne vrednosti nepokretnosti prema njenom svojinskom udelu. Prevođenje privatne svojine tužilje na predmetnoj nepokretnosti u javnu svojinu, nižestepenim presudama, nije utemeljeno u konkretnom zakonskom osnovu.

Sve su to razlozi zbog kojih je prema, odredbi člana 416. stav 2. Zakona o parničnom postupku trebalo ukinuti drugostepenu i prvostepenu presudu i predmet vratiti prvostepenom sudu na ponovno suđenje u usvajajućem delu za tužbeni zahtev i u delu odluke o troškovima postupka.

U ponovljenom postupku sudovi će rukovodeći se citiranim odredbama Ustava Republike Srbije i člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju raspraviti u kojoj meri je tužilji otežano ili ograničeno ostvarivanje prava svojine na predmetnoj parceli, vodeći računa i o tome u kom obimu ga je stekla prilikom kupovine, te će prema tome odmeriti pravičnu naknadu tužilji radi postizanja eventualno narušene pravične ravnoteže između njenog i javnog interesa.

Predsednik veća – sudija

Tatjana Miljuš, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković