Naknada za zemljište predviđeno planskim aktom za javnu namenu

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu tužilac je blagovremeno izjavio reviziju zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava.

Vrhovni sud je ispitao pobijanu presudu u smislu odredbe člana 403. stav 2. tačka 2. i 408. ZPP („Službeni glasnik RS“ br. 72/11 ... 10/23), a u vezi člana 92. Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“ br. 10/23) i utvrdio da je revizija tužioca dozvoljena ali da nije osnovana.

U postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP na koje revizijski sud pazi po službenoj dužnosti, a revizijom se ne ukazuje na neku konkretnu povredu odredaba parničnog postupka učinjenu donošenjem pobijane presude.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju tužilac je po osnovu nasledstva vlasnik katastarske parcele .. površine 5628 m2 u Kaću, koja je po načinu korišćenja njiva II klase a po vrsti zemljište u građevinskom reonu. Njiva je uvek korišćena za poljoprivrednu proizvodnju na koji način se i sada obrađuje od strane tužiočeve sestre. Katastarska parcela je prvi put planirana za površinu javne namene, zaštitno zelenilo Regulacionim planom naselja Kać („Službeni list Grada Novog Sada“ br. 8/99 ... 25/06) sa kojom činjenicom su i tužilac i njegova sestra bili upoznati pošto je lokalni sveštenik pitao njihovog dedu da li bi prodao ovu parcelu za potrebe proširenja groblja do čega nije došlo. Prema aktuelnom Planu generalne regulacije naseljenog mesta Kać („Službeni list Grada Novog Sada“ br. 23/13) parcela je predviđena za javnu površinu u građevinskom području naseljenog mesta Kać – groblje. Nadležni upravni organ tužene nije vršio promenu namene za ovu parcelu niti je Programom uređivanja gradskog građevinskog zemljišta za 2022. godinu („Službeni list Grada Novog Sada“ br. 58/21) tuženi predvideo novčana sredstva za otkup parcela na lokalitetu gde se nalazi i sporna parcela. Pravni prethodnici tužioca pa ni sam tužilac se nisu obraćali tuženom sa zahtevom ili inicijativama za izmenu planske dokumentacije niti su oglašavali zemljište na prodaju. Nalazom i mišljenjem sudskog veštaka utvrđena je tržišna vrednost 1m2 građevinskog zemljišta na predmenom lokalitetu od 4.936,50 dinara. Tužiočeva parcela nikad nije privedena planiranoj nameni, niti je tužiocu isplaćena naknada.

Polazeći od utvrđenog činjeničnog stanja prvostepeni sud je usvojio tužbeni zahtev smatrajući da tužiocu pripada tražena novčana naknada jer je radnjama tuženog povređeno njegovo pravo na mirno uživanje imovine s obzirom da je donošenjem planskog akta na predmetnoj parceli planirano proširenje groblja kao površine javne namene koje još nije realizovano (zaštitno zelenilo groblja). Stoga je pravo tužioca na korišćenje ove nepokretnosti u znatnoj meri ograničeno. Smatrajući da tužilac kao vlasnik zemljišta ne sme da trpi štetne posledice propuštanja nadležnih organa tuženog da u dužem vremenskom periodu sprovedu postupak eksproprijacije obavezao je tuženog da tužiocu isplati novčanu naknadu u visini tržišne vrednosti predmetne parcele.

Drugostepeni sud nije prihvatio izloženu pravnu argumentaciju prvostepenog suda smatrajući da iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da predmetna katastarska paracela nije privedena nameni i da tužilac nije faktički deposediran i da zato za sada nije povređeno njegovo pravo svojine, niti je dovedeno u pitanje njegovo mirno uživanje imovine jer i pored postojanja donetih planskih akata tužilac nije na bilo koji način bio onemogućen da zemljište koristi po sopstvenom nahođenju, odnosno da njima raspolaže. Pored toga predmetna katastarska parcela u prirodi predstavlja poljoprivredno zemljište na koji način tužilac svoju katastarsku parcelu .. i dalje koristi. Stoga, po oceni drugostepenog suda tužilac nema pravo na isplatu naknade za predmetno zemljište jer ona nastaje tek u momentu kad ono bude formalno ili faktički oduzeto i privedeno planiranoj nameni.

Po oceni Vrhovnog suda stanovište drugostepenog suda zasnovano je na pravilnoj primeni materijalnog prava.

Prema članu 58. Ustava Republike Srbije, između ostalog propisano je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) kao i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona i da je učinjeno uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.). Iz navedene ustavne odredbe proizilazi da do dozvoljenog oduzimanja pravo svojine, koji ne predstavlja povredu prava na imovinu može doći pod kumulativno ispunjenim uslovima da je učinjeno u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona i da je učinjeno uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. Odredbom člana 2. stav 1. tačka 48. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ br. 72/09 ... 62/23) propisano je da je površina javne namene prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i drugo). Shodno odredbi člana 10. stav 2. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“ br. 72/11 ... 153/20) dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini u smislu ovog zakona smatraju se one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, mostovi, tuneli na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i drugo). Prema stavu 10. istog člana dobra u opštoj potrebi su u svojini Republike Srbije, izuzev puteva II reda, koji u svojini autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koje nisu deo autoputa ili državnog puta I II reda) i trgova i javnih površina koji su u svojini jedinica lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze.

U konkretnom slučaju tužilac je vlasnik parcele koja je planskim aktom predviđena za površinu javne namene, a Planom generalne regulacije naseljenog mesta Kać od 17.05.2013. godine parcela je predviđena za javnu površinu u građevinskom području naseljenog mesta Kać – groblje. Tužilac nije faktički lišen svoje imovine i ovlašćenja koji čine sadržinu prava svojine jer donetim planskim aktom nisu sprečeni da je drže, koriste i njome raspolažu u granicama određenim zakonom (član 3. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa). Postojanje planskog akta kojim je predviđeno da će na zemljištu tužioca biti izgrađen javni objekat je tek uslov da se utvrdi javni interes za eksproprijaciju, a usvajanje planskog akta ne znači da će nužno i doći do njegove realizacije. Naime predmetna parcela na kojoj je tužilac nosilac prava svojine, prema planskim dokumentima tuženog su predviđeni za javnu površinu zaštitno zelenilo groblja. Time što je parcela obuhvaćena planskim dokumetnom njena postojeća namena i titular stvarnog prava se ne menja po automatizmu, niti je zbog činjenice da je planski akt donet sporno zemljište postalo javna svojina. Postupak oduzimanja zemljišta nije sproveden na način propisan Zakonom o eksproprijaciji niti je zemljište faktički oduzeto od tužioca i privedeno nameni predviđenoj planskim aktom. U takvoj situaciji za promenu oblika svojine iz privatne u javnu i isplatu tražene novčane naknade u visini tržišne vrednosti zemljišta kao za oduzeto pravo svojine nije dovoljno samo da je ono planskim aktima jedinica lokalne samouprave određeno za javnu površinu, već je nužno da je zemljište i oduzeto i da se koristi kao javna površina čime bi vlasnik bio onemogućen da na njemu ostvaruje vlasnička prava u punom obimu što ovde nije slučaj.

Povredu prava na mirno uživanje imovine u sličnoj situaciji (izdata dozvola za eksproprijaciju u periodu od 1971. do 1979. godine i zabrana gradnje na zemljištu od 1968. do 1980. godine) utvrđena je u presudi Evropskog suda za ljudska prava od 23.09.1982. godine, donetoj u slučaju Sporrong i Lonnroth protiv Švedske. U označenoj presudi izražen je stav da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koriste svoju imovinu i njome raspolažu, ali da je u praksi znatno smanjila mogućnost vršenja tog prava i uticala na samu suštinu prava svojine, jer je omogućavala gradskim vlastima da sprovedu zakonitu eksproprijaciju kad god to smatraju svrsishodnim, usled čega je pravo podnosilaca predstavke postalo nesigurno, a isti značaj su imale i mere zabrane gradnje. S tim u vezi sud je zaključio da su mere zabrane gradnje predstavljale kontrolu upotrebe imovine i da su podnosioci predstavke snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvola ili zahtevaju naknadu štete. Slično kao u označenom predmetu, Evropski sud za ljudska prava je odlučio i u slučajevima Matos e Silva. LDA i drugi protiv Portugalije (presuda od 16.09.1996. godine) i Ellia SRL protiv Italije (presuda od 02.08.2001. godine), kada je utvrdio da nije došlo do faktičke eksproprijacije i lišavanja podnosilaca njihove imovine, ali da je donošenjem akata javne vlasti kojim je utvrđen javni interes za izgradnju rezervata i usvajanjem urbanističkog plana kojim je bilo predviđena gradnja parka, uz zabranu gradnje na tom zemljištu došlo do mešanja/ograničenja prava podnosilaca na mirno uživanje imovine koje je proisteklo iz smanjene mogućnosti raspolaganja imovinom tokom dugog vremenskog perioda (13 i 26 godina), a što je za posledicu imalo nesigurnost podnosilaca u pogledu toga šta će biti sa njihovom imovinom i oni trpeli prekomerni teret usled izostanka bilo kakve naknade i nepostojanja delotvornog pravnog sredstva.

Međutim, sa stanovišta odredbe člana 58. Ustava Republike Srbije i člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovih sloboda, kao i u svetlu stavova izraženim u navedenim presudama Evropskog suda za ljudska prava, donošenjem planskih akata i njihovim nesprovođenjem u nerazumno dugom vremenskom periodu može biti povređeno pravo vlasnika na mirno uživanje imovine i u slučaju kada aktivnosti države ne idu toliko daleko da vlasnika liše svojine na određenom dobru koje čini njegovu imovinu. Da li je vlasniku u takvom slučaju povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da li mu za to pripada pravo na naknadu i u kojoj visini procenjuje se u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja, a naročito od toga na koji je način imovinu koristio do donošenja planskog akta i u kojoj meri i na koji način mu je takav način korišćenja sada uskraćen ili ograničen. Ove činjenice, kao i visinu naknade zbog eventualnog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, dokazuje tužilac u skladu sa pravilom iz člana 231. stav 1. ZPP. Kako u konkretnom slučaju tužilac koristi predmetnu nepokretnost od kada je nasleđem stekao pravo svojine na njoj, a pre njega i njegovi pravni prethodnici na isti način (kao poljoprivredno zemljište) a na okolnost da je imao nameru da je proda osim svog iskaza nije predložio druge dokaze, kao ni o ceni po kojoj je nudio predmetne nepokretnosti na prodaju.

Stoga se, i po oceni Vrhovnog suda, tužiocu ne može dosuditi naknada u visini tržišne vrednosti njegovih nepokretnosti. Takva naknada dosuđuje se samo vlasniku koji je lišen svoje imovine, što ovde nije slučaj, jer planski akti nisu sprovedeni i zemljište privedeno planskoj nameni, pa planski akt koji nije faktički sproveden ne može biti ni osnov sticanja prava javne svojine tuženog.

Pravilna je i odluka o troškovima postupka jer je doneta pravilnom primenom člana 153., 154., 162. i 163. ZPP ozbirom na uspeh tuženog u sporu.

Sa svega iznetog na osnovu člana 414. ZPP odlučeno je kao u izreci.

Predsednik veća – sudija

Dragana Marinković, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković