Primena Zakona o budžetskom sistemu kao lex specialis u sporovima za utvrđenje radnog odnosa

ODBIJA SE zahtev tužioca za naknadu troškova postupka po reviziji.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Prvog osnovnog suda u Beogradu P1 5609/21 od 25.10.2023. godine, stavom prvim izreke, utvrđena je ništavost ugovora o obavljanju privemenih i povremenih poslova i aneksa zaključenih između stranaka u periodu od 05.08.2014. godine do 24.06.2021. godine. Stavom drugim izreke, utvrđeno je da je tužilac zasnovao radni odnos na neodređeno vreme kod tuženog radi obavljanja poslova „...“ počev od 28.07.2014. godine. Stavom trećim izreke, obavezan je tuženi da tužiocu naknadi troškove parničnog postupka u iznosu od 192.500,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od dana nastupanja uslova za izvršenje do isplate.

Presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1 740/24 od 20.03.2024. godine, stavom prvim izreke, odbijena je kao neosnovana žalba tuženog i potvrđena presuda Prvog osnovnog suda u Beogradu P1 5609/21 od 25.10.2023. godine. Stavom drugim i trećim izreke, odbijeni su zahtevi tuženog i tužioca za naknadu troškova drugostepenog postupka. Stavom četvrtim izreke, odbijen je zahtev tužioca za naknadu troškova sastava odgovora na žalbu.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu tuženi je blagovremeno izjavio reviziju zbog bitnih povreda odredaba parničnog postupka i pogrešne primene materijalnog prava.

Tužilac je u odgovoru na reviziju predložio da se ista odbije kao neosnovana i tuženi obaveže na naknadu troškova postupka povodom tog pravnog leka.

Odlučujući o izjavljenoj reviziji, na osnovu člana 408. i člana 441. ZPP, Vrhovni sud je našao da je revizija tuženog osnovana.

U sprovedenom postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti. Nisu osnovani navodi revidenta da je u drugostepenom postupku učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 1. ZPP, jer drugostepeni sud nije pogrešno primenio odredbe članova 8., 199. i 200. tog zakona.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, između stranaka je u periodu od 05.08.2014. godine do 24.06.2021. godine sukcesivno zaključeno više ugovora o privremenim i povremenim poslovima. Tužilac je po osnovu tih ugovora u kontinuitetu radio kod tuženog od 28.07.2014. godine do 30.11.2021. godine na poslovima ..., koji su sistematizovani kod tuženog. Poslovi koje je obavljao u punom radnom vremenu bili su identični poslovima koje su obavljali zaposleni kod tuženog na tom radnom mestu. Tuženi je tokom radnog angažovanja tužioca, na osnovu zaključaka nadležnog tela Vlade Republike Srbije o saglasnosti za novo zapošljavanje određenog broja lica, zasnovao radni odnos sa više lica koja su, kao i tužilac, bili radno angažovani po ugovorima o privremenim i povremenim poslovima. Radno angažovanje tužioca prestalo je 30.11.2021. godine, istekom vremena za koje je bio zaključen poslednji ugovor o privremenim i povremenim poslovima od 24.06.2021. godine.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su usvojili tužbeni zahtev.

Po nalaženju nižestepenih sudova, poslovi koje je tužilac obavljao bili su trajni, kontinuirani i sistematizovani tako da njegovo radno angažovanje ne može biti rad van radnog van radnog odnosa, zbog čega su osporeni ugovori o privremenim i povremenim poslovima simulovani (prividni) ugovori, u smislu člana 66. stav 1. Zakona o obligacionim odnosima i prikrivaju disimulovani ugovor o radu koji važi jer su za njegovu pravnu valjanost ispunjeni svi uslovi. Tuženi je u konkretnom slučaju zloupotrebio pravni institut ugovora o privremenim i povremenim poslovima iz člana 197. Zakona o radu i kroz sukcesivno zaključivanje tih ugovora izbegavao zasnivanje radnog odnosa na neodređeno vreme sa tužiocem. Iz tih razloga, po stanovištu prvostepenog suda, tužilac je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme 28.07.2014. godine, stupanjem na rad po prvom ugovoru o privremenim i povremenim poslovima od 05.08.2014. godine. Ovo pravno stanovište zasnovano je na odredbi člana 32. stav 2. Zakona o radu, a tako zasnovan radni odnos mogao je prestati samo u slučajevima utvrđenim u Zakonu, zbog čega je osnovan i tužbeni zahtev za utvrđenje da je tužiocu nezakonito prestao radni odnos 30.11.2021. godine i da je tuženi u obavezi da ga vrati na rad.

Odredbe Zakona o budžetskom sistemu, kojima je propisana zabrana korisnicima budžetskih sredstava da zasnuju radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih radnih mesta, po mišljenju prvostepenog suda, ne utiču na odluku u ovom sporu. Tuženi se, po shvatanju tog suda, ne može pozivati na odredbe navedenog zakona kao opravdanje da ne zaključi sa tužiocem ugovor o radu na neodređeno vreme, niti tužilac koji je duže od 7 godina kontinuirano radio na sistematizovanim poslovima može snositi štetne posledice nemogućnosti zasnivanja radnog odnosa zato što tuženi nije postupio po članu 27e. Zakona o budžetskom sistemu i pribavio potrebnu saglasnost za zasnivanje radnog odnosa sa novim licima. Osim toga, tuženi je u više navrata dobijao saglasnost za novo zapošljavanje, tako da je imao mogućnost da zaposli i tužioca, kao što je to učinio sa drugim licima radno angažovanim po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima.

Drugostepeni sud je odbio žalbu tuženog i potvrdio prvostepenu presudu u pogledu odluke u glavnoj stvari. Po nalaženju tog suda, sve činjenice u ovom sporu su pravilno i u potpunosti utvrđene, i na tako utvrđeno činjenično stanje nižestepeni sud je pravilno primenio materijalno pravo i za odluku o tužbenom zahtevu dao valjane razloge. Žalbene navode o pogrešnoj primeni materijalnog prava, posebno odredbi Zakona o budžetskom sistemu, drugostepeni sud je ocenio kao neosnovane sa obrazloženjem da je tuženi imao mogućnost za prijem tužioca u radni odnos jer mu je više puta davana saglasnost za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje, a nije sporna činjenica da je sa drugim licima, takođe radno angažovanim po ugovorima o privremenim i povremenim poslovima, zasnovao radni odnos.

Po oceni Vrhovnog suda, osnovani su navodi revidenta da su nižestepeni sudovi u ovom sporu pogrešno primenili materijalno pravo.

Odredbom člana 32. stav 1. Zakona o radu propisano je da se ugovor o radu zaključuje pre stupanja zaposlenog na rad, u pisanom obliku. Prema stavu 2. te odredbe, ako poslodavac sa zaposlenim ne zaključi Ugovor o radu u skladu sa stavom 1. tog člana, smatra se da je zaposleni zasnovao radni odnos na neodređeno vreme danom stupanja na rad.

Tuženi je javno preduzeće, koje po članu 2. stav 1. tačka 5. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 54/09 sa kasnijim izmenama i dopunama), spada u korisnike javnih sredstava, zbog čega se u odnosu na njega primenjuju i odredbe tog zakona. Zakonom o izmenama i dopunama tog zakona („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 108/13) u članu 27e. dodat je stav 34. kojim je propisano da korisnici javnih sredstava ne mogu zasnivati radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta do 31.12.2015. godine, izuzev uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva. Odredba člana 27e. stav 34. navedenog zakona novelirana je više puta tako da je zabrana korisnika javnih sredstava da zasnivaju radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta postojala sve do 31.12.2020. godine.

Odredbom člana 105. Zakona o budžetskom sistemu propisano je da ako su odredbe drugih zakona, odnosno propisa u suprotnosti sa tim zakonom, primenjuju se odredbe tog zakona. Iz navedene odredbe proizlazi da se odredbe Zakona o budžetskom sistemu, kojima je propisana zabrana zasnivanja radnog odnosa sa novim licima radi popunjavanja slobodnih odnosno upražnjenih radnih mesta kod korisnika javnih sredstava, u odnosu na odredbe Zakona o radu nalaze u odnosu posebnog prema opštem zakonu i da se zato primenjuje pravilo da odredbe posebnog zakona derogiraju odredbe opšteg zakona.

Sledstveno izloženom, u vreme kada je započelo radno angažovanje tužioca po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima od 05.08.2014. godine odredbe posebnog Zakona o budžetskom sistemu zabranjivale su tuženom da zasnuje radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta, zbog čega je isključena mogućnost primene i odredbe člana 32. stav 2. Zakona o radu, o pravnoj fikciji zasnivanja radnog odnosa na neodređeno vreme u slučaju kada između zaposlenog i poslodavca nije zaključen pisani ugovor o radu pre stupanja zaposlenog na rad. Zbog toga je pogrešan i zaključak nižestepenih sudova da su osporeni ugovori o privremenim i povremenim poslovima simulovani (prividni) ugovori, koji nemaju dejstvo među ugovornim stranama (član 66. stav 1. Zakona o obligacionim odnosima), ali da prikrivaju Ugovor o radu koji važi jer su ispunjeni uslovi za njegovu pravnu valjanost (član 66. stav 2. Zakona o obligacionim odnosima), zato što bi i ugovor o radu bio ništav – zaključen suprotno prinudnim propisima o zabrani zapošljavanja kod korisnika javnih sredstava, propisanoj posebnim Zakonom o budžetskom sistemu.

Nije prihvatljivo ni stanovište nižestepenih sudova da je tuženi, zaključenjem ugovora o privremenim i povremenim poslovima zloupotrebio pravni institut privremenih i povremenih poslova iz člana 197. Zakona o radu, sa namerom da izbegne zasnivanje radnog odnosa sa tužiocem. Potreba tuženog za radnom snagom i zabrana novog zapošljavanja nametnula je potrebu da se problem nedostatka zaposlenih rešava kroz rad van radnog odnosa, u skladu sa navedenom zakonskom odredbom.

Postojanje izuzetka od zabrane novog zapošljavanja, predviđeno članom 27e. stavovima 35. – 37. Zakona o budžetskom sistemu, po shvatanju revizijskog suda ne utiče na drugačiju odluku o izjavljenoj reviziji. Prema tim odredbama, izuzetno od stava 34. tog člana, radni odnos sa novim licima mogao se zasnovati uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva; ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge, i lica angažovanih po drugim osnovima kod korisnika javnih sredstava ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih; izuzetno od stava 36. tog člana, broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovora o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovima kod korisnika javnih sredstava, može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih, uz saglasnost tela Vlade na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva.

U konkretnom slučaju, nema dokaza da je tuženom, na osnovu člana 27e. stav 35. – 37. Zakona o budžetskom sistemu i člana 3. stav 1. Uredbe o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 113/13 sa kasnijim izmenama i dopunama) data saglasnost za zapošljavanje novih lica radi popunjavanja upražnjenih i slobodnih radnih mesta u 2014. godini. Zaključcima Komisije za davanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje, donetim u narednim godinama, tuženom je data saglasnost da ima ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po osnovu ugovoru o delu, ugovora o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i po drugim osnovima veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme. Date saglasnosti omogućavaju tuženom da zaposli nova lica (na određeno vreme, zbog povećanog obima posla) uz uslov da raspolaže potrebnim sredstvima, ali ga ne obavezuju da baš sa tužiocem zasnuje radni odnos, jer je tuženi poslodavac slobodan u izboru sa kojim licem po tom osnovu će zasnovati radni odnos.

Tužilac se u odgovoru na reviziju neosnovano poziva na odredbu člana 27k. Zakona o budžetskom sistemu, unetu novelama tog zakona objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 149/20. Označena odredba primenjuje se od 01.01.2021. godine i reguliše ograničenje zapošljavanja kod korisnika javnih sredstava, i nema retroaktivno dejstvo. Po shvatanju revizijskog suda, označena odredba ne može se primeniti u ovom sporu, u kojem tužilac traži utvrđenje da je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme od 28.07.2014. godine, danom stupanja na rad kod tuženog. U parničnom postupku sud odlučuje u granicama zahteva koji su postavljeni u postupku (član 3. stav 1. ZPP), a u vreme kada je tužbenim zahtevom traženo utvrđenje da je radni odnos zasnovan važila je zabrana zapošljavanja propisana članom 27e. stav 34. Zakona o budžetskom sistemu, dok se odredba o ograničenju zapošljavanja iz člana 27k. tog zakona ne može retroaktivno primeniti.

Iz navedenih razloga, po stanovištu revizijskog suda, nisu osnovani tužbeni zahtevi kojima je tužilac tražio utvrđenje ništavosti označenih ugovora o privremenim i povremenim poslovima i utvrđenje da je stupanjem na rad zasnovao radni odnos bez zaključenog ugovora o radu. Zbog toga je, na osnovu člana 416. stav 1. ZPP, odlučeno kao u prvom stavu izreke.

Prema konačnom uspehu tuženog u sporu, a imajući u vidu označenu vrednost predmeta spora od 10.000,00 dinara, u smislu člana 33. stav 2. ZPP, obavezan je tužilac je da tuženom naknadi troškove prvostepenog, drugostepenog i revizijskog postupka i to: za pristup punomoćnika na četiri održana ročišta po 13.500,00 dinara, za sastav žalbe i revizije po 18.000,00 dinara, sve odmereno prema važećoj AT i TT. Iz navedenih razloga, a na osnovu odredbe člana 165. stav 2. u vezi čl. 153, 154. i 163. ZPP, odlučeno je kao u stavu drugom izreke presude.

Tužiocu ne pripadaju troškovi odgovora na reviziju, jer isti u smislu člana 154. ZPP nisu bili nužni za vođenje parnice, zbog čega je primenom člana 165. stav 1. ZPP odlučeno kao u stavu trećem izreke.

Predsednik veća - sudija

Branislav Bosiljković,s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković