Primena Zakona o budžetskom sistemu na zasnivanje radnog odnosa kod korisnika javnih sredstava

ODBIJA SE zahtev tužioca za naknadu troškova postupka po reviziji.

O b r a z l o ž e nj e

Presudom Prvog osnovnog suda u Beogradu P1 5605/21 od 19.10.2023. godine, dozvoljeno je objektivno preinačenje tužbe izvršeno podneskom tužioca od 01.12.2021. godine (stav prvi izreke), utvrđena ništavost ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova zaključenih između stranaka u periodu od 05.08.2014. godine do 24.06.2021. godine (stavovi 2-28 izreke), utvrđeno da je tužilac počev od 28.07.2014. godine zasnovao radni odnos na neodređeno vreme kod tuženog radi obavljanja poslova „...“ (stav 29 izreke), utvrđeno da je tužiocu nezakonito prestao radni odnos na neodređeno vreme radi obavljanja poslova „...“ kod tuženog dana 31.11.2021. godine, istekom perioda na koji je bio zaključen ništav ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova zaveden kod tuženog pod br. 38732 od 26.06.2021. godine (stav 30 izreke) obavezan tuženi da vrati tužioca na rad i reintegriše u proces rada u roku od osam dana od dana prijema pismenog otpravka presude (stav 31 izreke) i da nadoknadi tužiocu troškove parničnog postupka u iznosu od 228.375,00 dinara sa zakonskom zateznom kamatom od izvršnosti presude do isplate (stav 32 izreke).

Presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1 843/24 od 10.05.2024. godine, stavom prvim izreke, odbijene su kao neosnovane žalba tužioca i tuženog i potvrđena presuda Prvog osnovnog suda u Beogradu P1 5605/21 od 19.10.2023. godine. Stavom drugim izreke, odbijeni su zahtevi tužioca i tuženog za naknadu troškova drugostepenog postupka.

Protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu tuženi je blagovremeno izjavio reviziju zbog bitnih povreda odredaba parničnog postuka i pogrešne primene materijalnog prava.

Tužilac je u odgovoru na reviziju predložio da se ista odbije kao neosnovana i tuženi obaveže na naknadu troškova postupka povodom tog vanrednog pravnog leka.

Odlučujući o izjavljenoj reviziji, na osnovu člana 408. i člana 441. ZPP, Vrhovni sud je našao da je revizija tuženog osnovana.

U sprovedenom postupku nije učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz člana 374. stav 2. tačka 2. ZPP, na koju revizijski sud pazi po službenoj dužnosti, a u drugostepenom postupku nije učinjena ni bitna povreda odredaba parničnog postupka iz stava prvog navedenog člana, na koju se ukazuje izjavljenom revizijom.

Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilac je u periodu od 05.08.2014. godine do 24.06.2021. godine zaključio sa tuženim više sukcesivnih ugovora o privremenim i povremenim poslovima, na osnovu kojih je neprekidno radio od 28.07.2014. godine do 30.11.2021. godine. U označenom vremenskom periodu tužilac je sve vreme obavljao poslove ..., sistematizovanih opštim aktom tuženog. Tuženom je u periodu od 2015. do 2022. godine sa više zaključaka Vlade Republike Srbije – Komisije za novo zapošljavanje davana saglasnost da zasnuje radni odnos na neodređeno vreme sa određenim brojem lica, odnosno da određeni broj lica angažuje po ugovorima o privremenim i povremenim poslovima. Radno angažovanje tužioca prestalo je 30.11.2021. godine, istekom vremena na koje je bio zaključen poslednji ugovor o privremenim i povremenim poslovima od 24.06.2021. godine.

Na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja, nižestepeni sudovi su usvojili prvi (osnovni) tužbeni zahtev.

Po nalaženju prvostepenog suda, osporeni ugovori o privremenim i povremenim poslovima su ništavi jer su zaključeni suprotno članu 197. Zakona o radu, s obzirom da je tužilac sve vreme svog radnog angažovanja kod tuženog po osnovu više sukcesivnih zaključenih ugovora o privremenim i povremenim poslovima obavljao poslove koji su bili trajni i sistematizovani opštim aktom tuženog. Iz tih razloga, po stanovištu tog suda, tužilac je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme 28.07.2014. godine, stupanjem na rad po prvom ugovoru o privremenim i povremenim poslovima od 05.08.2014. godine. Ovo pravno stanovište zasnovano je na odredbi člana 32. stav 2. Zakona o radu, a tako zasnovan radni odnos mogao je prestati samo u slučajevima utvrđenim zakonom, zbog čega je osnovan i tužbeni zahtev za utvrđenje da je tužiocu nezakonito prestao radni odnos 30.11.2021. godine i da je tuženi u obavezi da ga vrati na rad.

Odredbe Zakona o budžetskom sistemu, kojima je propisana zabrana korisniciima budžetskih sredstava da zasnuju radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih radnih mesta, po mišljenju prvostepenog suda ne utiču na odluku u ovom sporu. Tuženi se, po shvatanju tog suda, ne može pozivati na odredbe navedenog zakona kao opravdanje da ne zaključi sa tužiocem ugovor o radu na neodređeno vreme, niti tužilac koji je duže od sedam godina kontinuirano radio na sistematizovanim poslovima može snositi štetne posledice nemogućnosti zasnivanja radnog odnosa, zato što tuženi nije postupio po članu 27e Zakona o budžetskom sistemu i pribavio potrebnu saglasnost za zasnivanje radnog odnosa sa novim licima. Osim toga, tuženi je u više navrata dobijao saglasnost za novo zapošljavanje, tako da je imao mogućnost da zaposli i tužioca, kao što je to učinio sa drugim licima radno angažovanim po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima.

Drugostepeni sud je odbio žalbu tuženog i potvrdio prvostepenu presudu u celosti. Po nalaženju tog suda, sve činjenice u ovom sporu su pravilno i u potpunosti utvrđene, i na tako utvrđeno činjenično stanje nižestepeni sud je pravilno primenio materijalno pravo, i za odluku o tužbenom zahtevu dao valjane razloge. Žalbene navode o pogrešnoj primeni materijalnog prava, posebno odredbi Zakona o budžetskom sistemu, drugostepeni sud je ocenio kao neosnovane sa obrazloženjem da je tuženi imao mogućnost za prijem tužioca u radni odnos jer mu je više puta davana saglasnost za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje, a nije sporna činjenica da je sa drugim licima, takođe radno angažovanim po ugovorima o privremenim i povremenim poslovima, zasnovao radni odnos.

Po oceni Vrhovnog suda, osnovani su navodi revidenta da su nižestepeni sudovi u ovom sporu pogrešno primenili materijalno pravo kada su utvrdili ništavost ugovora o privremenim i povremenim poslovima i primenom člana 32. Zakona o radu utvrdili da je tužilac zasnovao radni odnos na neodređeno vreme danom stupanja na rad.

Odredbom člana 32. stav 1. Zakona o radu propisano je da se ugovor o radu zaključuje pre stupanja zaposlenog na rad u pisanom obliku. Prema stavu drugom te odredbe, ako poslodavac sa zaposlenim ne zaključi ugovor o radu u skladu sa stavom prvim tog člana, smatra se da je zaposleni zasnovao radni odnos na neodređeno vreme danom stupanja na rad.

Tuženi je javno preduzeće koje po članu 2. stav 1. tačka 5. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“ br. 54/09 sa kasnijim izmenama i dopunama) spada u korisnike javnih sredstava, zbog čega se u odnosu na njega primenjuju i odredbe tog zakona. Zakonom o izmenama i dopunama tog zakona („Službeni glasnik RS“ br. 108/13) u članu 27e dodat je stav 34. kojim je propisano da korisnici javnih sredstava ne mogu zasnivati radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta do 31.12.2015. godine, izuzev uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva. Odredba člana 27e stav 34. navedenog zakona novelirana je više puta, tako da je zabrana korisnika javnih sredstava da zasnivaju radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta, postojala sve do 31.12.2020. godine.

Odredbom člana 105. Zakona o budžetskom sistemu propisano je da ako su odredbe drugih zakona, odnosno propisa u suprotnosti sa tim zakonom, primenjuju se odredbe tog zakona. Iz navedene odredbe proizilazi da se odredbe Zakona o budžetskom sistemu, kojima je propisana zabrana zasnivanja radnog odnosa sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta kod korisnika javnih sredstava u odnosu na odredbe Zakona o radu nalaze se u odnosu posebnog prema opštem zakonu, i da se zato primenjuje pravilo da odredbe posebnog zakona derogiraju odredbe opšteg zakona.

Sledstevno izloženom, u vreme kada je započelo radno angažovanje tužioca po ugovoru o privremenim i povremenim poslovima od 05.08.2014. godine odredbe posebnog zakona o budžetskom sistemu zabranjivale su tuženom da zasnuje radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta, zbog čega je isključena i mogućnost primena odredbe člana 32. stav 2. Zakona o radu o pravnoj fikciji i zasnivanja radnog odnosa na neodređeno vreme, u slučaju kada između zaposlenog i poslodavca nije zaključen pisani ugovor o radu pre stupanja zaposlenog na rad.

Nije prihvatljivo ni stanovište nižestepenih sudova da je tuženi zaključenjem ugovora o privremenim i povremenim poslovima zloupotrebio pravni institut povremenih i privremenih poslova iz člana 197. Zakona o radu, sa namerom da izbegne zasnivanje radnog odnosa sa tužiocem. Potreba tuženog za radnom snagom i zabrana novog zapošljavanja nametnula je potrebu da se problem nedostatka zaposlenih rešava kroz rad van radnog odnosa, u skladu sa navedenom zakonskom odredbom.

Postojanje izuzetka od zabrane novog zapošljavanja, predviđenom članom 27e stavovima 35-37 Zakona o budžetskom sistemu, po shvatanju revizijskog suda ne utiče na drugačiju odluku o izjavljenoj reviziji. Prema tim odredbama, izuzetno od stava 34. tog člana, radni odnos sa novim licima mogao se zasnovati uz saglasnost tela Vlade, na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva; ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovima kod korisnika javnih sredstava ne može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih; izuzetno od stava 36. tog člana, broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po ugovoru o delu, ugovoru o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i lica angažovanih po drugim osnovima kod korisnika javnih sredstava može biti veći od 10% ukupnog broja zaposlenih, uz saglasnost tela vlade na predlog nadležnog ministarstva, odnosno drugog nadležnog organa uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva.

U konkretnom slučaju, nema dokaza da je tuženom na osnovu člana 27e stav 35. – 37. Zakona o budžetskom sistemu i člana 3. stav 1. Uredbe o postupku za pribavljanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje kod korisnika javnih sredstava („Službeni glasnik RS“ br. 113/13 sa kasnijim izmenama i dopunama) data saglasnost za zapošljavanje novih lica radi popunjavanja upražnjenih i slobodnih radnih mesta u 2014. godini. Zaključcima komisije za davanje saglasnosti za novo zapošljavanje i dodatno radno angažovanje, donetim u narednim godinama, tuženom je data saglasnost da ima ukupan broj zaposlenih na određeno vreme zbog povećanog obima posla, lica angažovanih po osnovu ugovora o delu, ugovora o privremenim i povremenim poslovima, preko omladinske i studentske zadruge i po drugim osnovama veći od 10% ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme. Date saglasnosti omogućavaju tuženom da zaposli nova lica, uz uslov da raspolaže potrebnim sredstvima, ali ga ne obavezuju da baš sa tužiocem zasnuje radni odnos jer je tuženi poslodavac slobodan u izboru sa kojim licem po tom osnovu će zasnovati radni odnos.

Tužilac se u odgovoru na reviziju neosnovano poziva na odredbu člana 27k Zakona o budžetskom sistemu, unete novelama tog zakona objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srbije“ broj 149/20. Označena odredba primenjuje se od 01.01.2021. godine i reguliše ograničenje zapošljavanja kod korisnika javnih sredstava i nema retroaktivno dejstvo. Po shvatanju revizijskog suda, označena odredba ne može se primeniti u ovom sporu, u kojem tužilac traži utvrđenje da je zasnovano radni odnos na neodređeno vreme od 28.07.2014. godine, danom stupanja na rad kod tuženog. U parničnom postupku sud odlučuje u granicama zahteva koji su postavljeni u postupku (član 3. stav 1. ZPP), a u vreme kada je tužbenim zahtevom traženo utvrđenje da je radni odnos zasnovan važila je zabrana zapošljavanja propisana članom 27e stav 34. Zakona o budžetskom sistemu, a odredba o ograničenju zapošljavanja iz člana 27k tog zakona ne može se retroaktivno primeniti.

Iz navedenih razloga, po stanovištu revizijskog suda, nisu osnovani tužbeni zahtevi kojima je tužilac tražio utvrđenje ništavosti označenih ugovora o privremenim i povremenim poslovima i utvrđenje da je stupanjem na rad zasnovao radni odnos bez zaključenog ugovora o radu. Zbog toga je, na osnovu člana 416. stav 1. ZPP, odlučeno kao u prvom stavu izreke.

U preostalom delu – u pogledu odluke o zahtevu za utvrđenje da je tužiocu 30.11.2021. godine na nezakonit način prestao radni odnos i vraćanje na rad, obe nižestepene presude su morale biti ukinute i predmet u tom delu vraćen prvostepenom sudu na ponovno suđenje. Tužilac je u ovoj parnici postavio i eventualni tužbeni zahtev (član 197. stav 2. ZPP), kojim je tražio utvrđenje da su stranke putem ništavih ugovora o privremenim i povremenim poslovima zaključile ugovore o radu na određeno vreme, i da je tako zasnovan radni odnos prerastao u radni odnos na neodređeno vreme od 08.08.2016. godine (član 37. Zakona o radu). O ovom tužbenom zahtevu prvostepeni sud će, nakon preinačenja nižestepenih presuda i odbijanja tužbenog zahteva za utvrđenje da su ugovori o privremenim i povremenim poslovima ništavi i suprotni članu 197. Zakona o radu, i tužbenog zahteva za utvrđenje da je tužilac zasnovao radni odnos na neodređeno vreme danom stupanja na rad bez zaključenog ugovora o radu (član 32. Zakona o radu), odlučiti u ponovnom postupku a od odluke o tom tužbenom zahtevu zavisi i odluka o zahtevu za utvrđenje da je tužiocu 30.11.2021. godine nezakonito prestao radni odnos i da je tuženi dužan da ga vrati na rad.

Ukinute su i odluke o troškovima postupka jer zavise od konačnog ishoda spora.

Sa svega navedenog, na osnovu člana 416. stav 2. ZPP, odlučeno je kao u drugom stavu izreke.

Tužilac nema pravo na troškove revizijskog postupka, saglasno članu 153. stav 1. ZPP, zbog čega je odlučeno kao u trećem stavu izreke.

Predsednik veća - sudija

Branislav Bosiljković, s.r.

Za tačnost otpravka

Zamenik upravitelja pisarnice

Milanka Ranković