Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku. Podnosiocu se dodeljuje naknada nematerijalne štete u iznosu od 400 evra i nalaže se okončanje postupka u najkraćem roku.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Predrag Ćetković, Katarina Manojlović Andrić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. J. iz Prilipca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. marta 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. J. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodio pred Vojnom poštom 3720 Kraljevo u predmetu UP-1 broj 147-4, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. J. iz Prilipca je, 29. novembra 2013. godine, preko punomoćnika M. K, advokata iz Užica, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Vojnom poštom 3720 Kraljevo u predmetu UP-1 broj 147-4. Podnosilac je u ustavnoj žalbi postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete u iznosu od 50.000,00 dinara, kao i iznos od 32.000,00 dinara na ime troškova pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Vojne pošte 3720 Kraljevo UP-1 broj 147-4, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 29. jula 2004. godine podneo prvostepenom organu uprave zahtev za priznavanje troškova prevoza u mestu službovanja za period od 1. avgusta 2001. godine pa na dalje.

Zaključkom Vojne pošte 3493 Požega UP-1 broj 81-2 od 17. avgusta 2004. godine odbačen je zahtev podnosioca sa obrazloženjem da nema uslova za pokretanje postupka. Protiv navedenog zaključka podnosilac je izjavio žalbu, koja je rešenjem Vojne pošte 2739 Užice UP-2 broj 61-2 od 30. septembra 2004. godine usvojena, pa je poništen prvostepeni zaključak i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo rešenje UP-1 broj 91-5 od 1. novembra 2004. godine kojim je odbijen predmetni zahtev podnosioca. Protiv navedenog rešenja podnosilac je 8. novembra 2004. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Vojne pošte 2739 Užice broj 74-2 od 10. januara 2005. godine, i istim rešenjem je, po osnovu službenog nadzora, poništeno rešenje prvostepenog organa UP-1 broj 70-2 od 13. jula 2004. godine kojim je podnosiocu priznato pravo na naknadu počev od 1. juna 2004. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je podneo tužbu 7. februara 2005. godine, pa je Vrhovni sud Srbije, nakon što je 21. decembra 2006. godine preuzeo nerešene predmete koji se odnose na upravne sporove pokrenute pred Saveznim sudom, odnosno Sudom Srbije i Crne Gore, doneo presudu U-SCG 1719/06 od 24. decembra 2008. godine kojim je poništen navedeni akt.

Postupajući po presudi Vrhovnog suda Srbije, Vojna pošta 1097 Niš, kao pravni sledbenik Vojne pošte 2739 Užice, donela je rešenje UP-2 broj 74/05 od 9. marta 2009. godine kojim je poništeno prvostepeno rešenje od 1. novembra 2004. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Podnosilac je 18. juna 2013. godine podneo Vojnoj pošti 3720 Kraljevo urgenciju za donošenje novog upravnog akta u ovoj pravnoj stvari.

Spisi predmeta su 4. jula 2013. godine od strane drugostepenog organa dostavljeni prvostepenom organu.

Zaključkom Vojne pošte 3720 Kraljevo UP-1 broj 147-1 od 22. oktobra 2013. godine odbačen je predmetni zahtev podnosioca, sa obrazloženjem da nema uslova za pokretanje postupka. Protiv navedenog zaključka podnosilac je 16. novembra 2013. godine izjavio žalbu, koja je usvojena rešenjem Vojne pošte 1097 Niš UP-2 broj 99-2/13 od 30. januara 2014. godine, poništen je prvostepeni zaključak i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenjem Vojne pošte 3720 Kraljevo UP-1 broj 147-4 od 11. marta 2014. godine odbijen je predmetni zahtev podnosioca. Protiv ovog rešenja podnosilac je 1. aprila 2014. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Vojne pošte 1097 Niš UP-2 broj 99-5/13 od 22. aprila 2014. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je podneo tužbu, koja je u Upravnom sudu zavedena pod brojem U. 7400/14 i o kojoj do momenta odlučivanja Ustavnog suda o podnetoj ustavnoj žalbi nije odlučeno.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnih sudova u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 29. jula 2004. godine, zahtevom podnosioca, te da i dalje nije pravnosnažno okončan. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene o tome da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da postupak traje više od 11 godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac imao legitiman materijalni interes da se o njegovom zahtevu efikasno odluči.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije koristio sva procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo zaključiti da je svojim ponašanjem pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Naime, nakon što je rešenjem drugostepenog organa od 9. marta 2009. godine poništeno prvostepeno rešenje, podnosilac se tek 18. juna 2013. godine obratio prvostepenom organu zahtevom za donošenje novog akta, te je novi akt donet 22. oktobra 2013. godine. Imajući u vidu da je prvostepeni organ bio dužan da donese novo rešenje u roku od 30 dana, podnosilac je istekom tok roka imao pravo da koristi sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“.

Međutim, ispitujući postupanje upravnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za 11 godina u predmetnom postupku donete četiri odluke prvostepenog organa, pet rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora, pri čemu poslednji još uvek nije okončan. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke u predmetima Pavlyulynets protiv Ukraijine, predstavka broj 70767/01, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine). Ustavni sud konstatuje da su upravni organi uglavnom postupali u zakonom propisanim rokovima. Međutim, Sud ponavlja da nakon što je rešenjem drugostepenog organa od 9. marta 2009. godine poništeno prvostepeno rešenje, novi akt je donet 22. oktobra 2013. godine, dakle nakon više od četiri godine, iako je prvostepeni organ bio dužan da donese novo rešenje u roku od 30 dana. U pogledu postupanja nadležnih sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud konstatuje da je o tužbi podnosioca koja je 7. februara 2005. godine izjavljena protiv konačnog upravnog akta odlučeno tek 24. decembra 2008. godine, dakle nakon tri godine i deset meseci, odnosno nakon dve godine od kada je Vrhovni sud Srbije preuzeo nerešene predmete koji se odnose na upravne sporove pokrenute pred Saveznim sudom, odnosno Sudom Srbije i Crne Gore. Takođe, Upravni sud do momenta odlučivanja Ustavnog suda o ustavnoj žalbi nije odlučio o tužbi podnosioca koja je podneta tokom 2014. godine.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, a krećući se u granicama zahteva koji je u ustavnoj žalbi postavljen, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbama člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud ponavlja da je podnosilac ustavne žalbe postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete u iznosu od 50.000,00 dinara. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Što se tiče zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom , u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti , pored drugih, i Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.