Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko pet godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete, dok je deo žalbe protiv meritorne odluke odbačen.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. B . iz Sarajeva, Bosna i Hercegovina , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. oktobra 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. B . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji j e vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Novi Pazar u predmetu broj D. 30772 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. B . iz Sarajeva, Bosna i Hercegovina , je 26. decembra 2016. godine, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Novi Pazar u predmetu broj D. 30772, kao i protiv presude Upravnog suda U. 2837/15 od 24. novembra 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je osporeni postupak trajao pet godina i sedam meseci, što se, po mišljenju podnosioca, ne može smatrati razumnim rokom za odlučivanje u „hitnom“ postupku; da prvostepeni organ nije postupao saglasno odredbama čl. 134. i 135. Zakona o opštem upravnom postupku .

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 29. marta 2011. godine podneo prvostepenom organu uprave „zahtev za oglašavanje ništavom ili poništenje odjave sa osiguranja“.

S obzirom na to da o zahtevu nije odlučeno u zakonskom roku, podnosilac je drugostepenom organu 4. juna 2011. godine podneo žalbu zbog nedonošenja prvostepene odluke, a potom i urgenciju 8. avgusta 2011. godine, da bi zbog nepostupanja drugostepenog organa po žalbi nadležnom sudu podneo 29. avgusta 2011. godine tužbu zbog „ćutanja uprave“.

Prvostepeni organ je zaključkom broj D. 30772 od 14. novembra 2012. godine odbacio zahtev podnosioca.

Podnosilac je 11. decembra 2012. godine izjavio žalbu protiv navedenog zaključka.

Rešenjem drugostepenog organa uprave broj 3000/14 od 12. februara 2014. godine žalba podnosioca odbijena je kao neosnovana.

Protiv ovog akta podnosilac je 3. aprila 2014. godine podneo tužbu, pa je presudom Upravnog suda U. 5252/14 od 17. oktobra 2014. godine tužba uvažena i poništeno drugostepeno rešenje.

U ponovnom postupku, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 3000/14 od 25. novembra 2014. godine kojim je žalba podnosioca ponovo odbijena kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 17. februara 2015. godine podneo tužbu, u kojoj je, između ostalog, navedeno: da je podnosilac sve do 2009. godine bio uveren da je prijavljen kao osiguranik, te da se „na nagovor službenika prvostepenog organa“ polovinom te godine ponovo prijavio na osiguranje ; da je izvršio plaćanje doprinosa za period od 1986. do 1993. godine, te da nakon toga zbog rata i teške ekonomske situacije nije uplaćivao doprinose. Tužba je odbijena kao neosnovana osporenom presudom Upravnog suda U. 2837/15 od 24. novembra 2016. godine. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je podnosilac prijavljen na osiguranje počev od 1. januara 1986. godine, kao nosilac domaćinstva na osnovu prijave broj 395 od 22. septembra 1988. godine, na kojoj je kao podatak iz lične karte o prebivalištu navedena adresa mesto Rasno, opština Sjenica; da se u spisima predmeta nalazi i odjava sa osiguranja broj 211 od 8. juna 1995. godine sa datumom prestanka osiguranja poljoprivrednika 25. oktobar 1992. godine, a na istoj je kao razlog prestanka svojstva osiguranja poljoprivrednika navedena promena mesta boravka - Bosna i Hercegovina, Sarajevo; da je zaključkom o obezbeđenju dokaza od 22. jula 2011. godine podnosilac pozvan da dostavi uverenje MUP Republike Srbije o mestu prebivališta, odnosno o datumu promene prebivališta, po kom zaključku podnosilac nije postupio, već je dostavio pismenu izjavu sačinjenu 8. avgusta 2011. godine u Sarajevu u kojoj je naveo da je prebivalište promenio 1983. godine kada se odjavio iz opštine Sjenica (Republika Srbija) i prijavio prebivalište u opštinu Stari Grad u Sarajevu (Republika Bosna i Hercegovina), a da je kao mesto boravka ostalo selo Čitluk - opština Sjenica, gde je kao nosilac uredno izmirivao doprinose, iz čega proizlazi da promena prebivališta nije uticala na njegov status svojstva osiguranika; da kako se osnov osiguranja i svojstvo osiguranika ne mogu utvrđivati na osnovu izjava svedoka, već na osnovu javnih isprava i evidencija propisanih zakonom, da se prvostepeni organ zaključcima o obezbeđenju dokaza od 20. maja 2011. godine i 23. novembra 2012. godine obratio MUP - Policijska stanica Sjenica sa zahtevom za dostavu podataka o kretanju prebivališta podnosioca, kao i za dostavu ispravnog JMBG, ali da odgovori po navedenim zaključcima nije dobijen od nadležnih organa; da je uverenje o kretanju prebivališta od uticaja na odluku po zahtevu, a kako postupak utvrđivanja verodostojnosti potpisa na odjavi sa osiguranja nije u nadležnosti Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, već u nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova, to je, po oceni Upravnog suda, pravilno postupljeno kada je odbačen predmetni zahtev podnosioca.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta , da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (član 71. st. 1. i 2.) .

5. Ocenjujući najpre navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Novi Pazar u predmetu broj D. 30772 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je osporeni postupak pokrenut 29. marta 2011. godine, zahtevom podnosioca, a da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 2837/15 od 24. novembra 2016. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak trajao više od pet godina i sedam meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac ustavne žalbe imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu efikasno odluči, imajući u vidu da je podnosilac postavio „zahtev za oglašavanje ništavom ili poništenje odjave sa osiguranja“, a u cilju da mu se utvrdi da i dalje ima svojstvo osiguranika poljoprivrednika.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, odnosno suda, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Naime, Ustavni sud konstatuje da je prvostepeni organ uprave doneo odluku o zahtevu podnosioca, odnosno zaključak kojim se isti odbacuje, tek nakon više od jedne i po godine od podnošenja zahteva. Drugostepeni organ je o žalbi podnosioca izjavljenoj 11. decembra 2012. godine odlučio tek rešenjem od 12. februara 2014. godine, dakle nakon više od godinu dana.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi doprineo skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima.

Ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu, pre svega, aktuelnu praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Savić i drugi protiv Srbije, od 5. aprila 2016. godine. Naime, navedenom presudom je konstatovano da se utvrđivanjem od strane Ustavnog suda da je povređeno pravo podnosilaca na suđenje u razumnom roku, priznaje povreda na koju su se žalili i da je time zadovoljen samo prvi uslov utvrđen u sudskoj praksi Evropskog suda, ali da status žrtve zavisi od toga da li je pravično zadovoljenje koje je dodeljeno – adekvatno, kako je to predviđeno članom 41. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Evropski sud za ljudska prava je u vezi sa ovim podsetio da se u predmetima koji se odnose na dužinu postupka, jedna o karakteristika dovoljnog obeštećenja koje može da otkloni status žrtve stranke odnosi na dodeljeni iznos, koji zavisi, posebno od karakteristika i delotvornosti pravnog leka. Da li dosuđeni iznos može da bude smatran razumnim, mora da bude ocenjeno u svetlu svih okolnosti slučaja, što uključuje ne samo trajanje konkretnog postupka, već i vrednost dosuđenog iznosa u odnosu na životni standard u državi koja je u pitanju i činjenice da će naknada na osnovu štete po osnovu nacionalnog sistema generalno biti dosuđena i isplaćena mnogo brže nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljudska prava na osnovu člana 41. Evropske konvencije. Ovakav stav Evropski sud je zauzeo i u presudama Blagojević i drugi protiv Srbije, od 24. maja 2016. godine, M.B. – MAK Čačak DOO i drugi protiv Srbije, od 27. septembra 2016. godine, Ković i drugi protiv Srbije, od 4. aprila 2017. godine, Pavlović i Pantović protiv Srbije, od 4. aprila 2017. godine, Živković protiv Srbije, od 4. aprila 2017. godine, Borović i drugi protiv Srbije, od 11. aprila 2017. godine, Bilić protiv Srbije, od 17. oktobra 2017. godine i Milovanović protiv Srbije, od 19. decembra 2017. godine. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda za ljudska prava , Ustavni sud je odlučio kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neažurnog postupanja upravnih organa (videti , pored drugih, Odluku Ustavnog suda Už-2936/2016 od 24. maja 2018. godine).

7. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je osporenom presudom povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da podnosilac ustavne žalbe, ponavljajući razloge već iznete u žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog zaključka, kao i u tužbi podnetoj protiv konačnog upravnog akta, zapravo traži da Ustavni sud ispita kako pravilnost primene prava, tako i pravilnost činjeničnog stanja utvrđenog u postupku koji je prethodio ustavnosudskom.

Po oceni Ustavnog suda, u osporenoj presudi jeste obrazloženo zašto se odbija tužba podnosioca kao neosnovana, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Upravni sud je odlučio o tužbi podnosioca na osnovu činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku, za koje je u sprovedenom postupku ocenio da su u bitnim tačkama utvrđene, da je iz utvrđenih činjenica izveden pravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja i da je drugostepeni organ uprave ocenio sve žalbene navode dajući za svoju odluku potpune i detaljno obrazložene razloge. Pri tom, Sud ocenjuje da je pogrešna konstatacija Upravnog suda da postupak utvrđivanja verodostojnosti potpisa na odjavi sa osiguranja nije u nadležnosti Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, već u nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova. Međutim, prethodno navedeno sprovedeni postupak pred organima uprave i Upravnim sudom ne čini nepravičnim sa stanovišta prava na pravično suđenje i garancija prava na pravično suđenje. Podnosilac ustavne žalbe je tokom upravnog postupka pozivan da dostavi podatke o kretanju njegovog prebivališta, a po kom nalogu podnosilac nije postupio, ističući da promena prebivališta nije od uticaja na njegov status osiguranika. Takođe, podnosilac ustavne žalbe, kao stranka u postupku koja je zainteresovana, odnosno po čijem zahtevu treba da se odluči, tvrdeći da je njegov potpis falsifikovan, nije preduzeo ni jednu radnju , niti je pružio ili predložio dokaze u cilju utvrđivanja činjenice da li je potpis falsifikovan ili ne. Pri tom e je sam podnosilac u tužbi podnetoj Upravnom sudu istakao da nakon 1993. godine nije ni uplaćivao doprinose.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nema osnova da navode ustavne žalbe prihvati kao ustavnopravne razloge za tvrdnju o povredi prava iz člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešivši kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Imajući u vidu sve izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.