Ustavni sud: povreda prava na pravno sredstvo u postupku javne nabavke

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, poništio rešenje Vrhovnog kasacionog suda i vratio predmet na ponovno odlučivanje. Utvrđena je povreda prava na pravno sredstvo, jer je Vrhovni kasacioni sud pogrešno odbacio zahtev za preispitivanje sudske odluke.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-10131/2016
26.12.2019.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Nataša Plavšić, članovi V eća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „E.“ d.o.o. Mladenovac i M . Đ . iz Prijepolja, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. decembra 2019. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva „E.“ d.o.o. Mladenovac i M . Đ . i utvrđuje da je rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 300/16 od 1. septembra 201 6. godine podnosiocima ustavne žalbe povređen o pravo na pravno sredstvo, zajemčen o odredb om člana 3 6. stav 2. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 300/16 od 1. septembra 2016. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosila ca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 7496/14 od 2 4. marta 2016. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „E.“ d.o.o. Mladenovac i M . Đ . iz Prijepolja, preko punomoćnika D. S , advokata iz Mladenovca, podneli su Ustavnom sudu, 28. decembra 20 16. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 300/16 od 1. septembra 2016. godine, zbog povrede načela iz člana 20. Ustava Republike Srbije i prava iz člana 32. s tav 1. i člana 36. stav 1. Ustava.

U ustav noj žalbi se , pored ostalog, navodi da je Vrhovni kasacioni sud odbacio kao nedozvoljen zahtev podnosilaca za preispitivanje presude Upravnog suda kojom je pravnosnažno okončan postupak javne nabavke u kome je odbijen njihov zahtev za zaštitu prava. Prema navodima ustavne žalbe, stanovište Vrhovnog kasacionog suda je pogrešno, jer se protiv rešenja kojim se odbija zahtev za zaštitu prava ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Ustavnom žalbom se, između ostalog, predlaže da Ustavni sud poništi osporeni akt i objavi odluku.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 300/16 od 1. septembra 2016. godine odbačen je kao nedozvoljen zahtev podnosilaca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 7496/14 od 24. marta 2016. godine. Vrhovni kasacioni sud je u obrazloženju osporenog rešenja najpre konstatovao da je pobijanom presudom Upravnog suda odbijena tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta protiv rešenja Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (dalje u tekstu: Republičk a komisija) broj 4-00-541/14 od 4. aprila 2014. godine, kojim je odbijen kao neosnovan njihov zahtev za zaštitu prava. Vrhovni kasacioni sud je dalje naveo da iz pobijane presude, navoda zahteva i spisa predmeta Upravnog suda U. 7496/14 proizilazi: da je pre donošenja predmetnog rešenja Republičke komisije vođen upravni postupak u kome su ponuđači privredno društvo „E.“ d.o.o. Mladenovac i M . Đ . iz Prijepolja podneli zahtev za zaštitu prava; da je navedeni zahtev odbijen predmetnim rešenjem Republičke komisije; da je odluka naručioca o izboru najpovoljnije ponude prvostepena odluka, protiv koje se naručiocu može podneti zahtev za zaštitu prava; da naručilac o tom zahtevu odlučuje u svojstvu prvostepenog organa, i da se sve aktivnosti naručioca o podnetom zahtevu mogu podvesti pod rad prvostepenog organa po žalbi , saglasno odredbama čl. 224. do 229. Zakona o opštem upravnom postupku; da Republička komisija o podnetom zahtevu za zaštitu prava odlučuje u svojstvu drugostepenog organa u smislu člana 139. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 124/12) i može da usvoji zahtev i u celini ili delimično poništi postupak jav ne nabavke, s tim da ima mogućnost da otkloni propu st u radu prvostepenog organa, što se može podvesti pod rad drugostepenog organa po žalbi, saglasno članu 229. Zakona o opštem upravnom postupku. Nalazeći da je predmetno rešenje Republičke komisije doneto od strane drugostepenog organa, Vrhovni kasacioni sud je ocenio da nisu ispunjeni uslovi propisani odredbom člana 49. stav 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik R S”, broj 111/09) za podnošenje ovog vanrednog pravnog sredstva, jer zahtev za preispitivanje nije predviđen zakonom u ovoj upravnoj stvari, Upravni sud nije odlučivao u punoj jurisdikciji i u upravnom postupku nije bilo isključen o dvostepeno odlučivanje. Vrhovni kasacioni sud je, stoga, primenom odredbe člana 53. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučio kao u dispozitivu rešenja.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosioci u ustavnoj žalbi poziva ju, utvrđeno je: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. stav 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.).

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona i drugih propisa:

Odredbama Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 124/12), u tekstu koji je važio na dan donošenja rešenja o predmetnom zahtevu za zaštitu prava, bilo je propisano: da nakon sprovedene stručne ocene ponuda, na osnovu izveštaja komisije naručilac donosi odluku o dodeli ugovora, ako je pribavio najmanje jednu prihvatljivu ponudu (član 107. stav 3.); da Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki u okviru svojih nadležnosti odlučuje o zahtevu za zaštitu prava (član 139. tačka 1)); da zahtev za zaštitu prava može da podnese ponuđač, podnosilac prijave, kandidat, odnosno zainteresovano lice, kao i Uprava za javne nabavke, Državna revizorska institucija, javni pravobranilac i „građanski nadzornik“ (član 148. st. 1. i 3.); da se na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak (član 148. stav 6.); da se zahtev za zaštitu prava podnosi Republičkoj komisiji, a predaje naručiocu (član 149. stav 1.); da se zahtev za zaštitu prava može podneti u toku celog postupka javne nabavke, protiv svake radnje naručioca, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 149. stav 2.); da po prijemu zahteva za zaštitu prava, naručilac proverava da li je zahtev podnet u roku i da li je izjavljen od strane lica koje ima aktivnu legitimaciju (član 152. stav 1.); da a ko je zahtev za zaštitu prava neblagovremen ili ga je podnelo lice koje nema aktivnu legitimaciju, naručilac će takav zahtev odbaciti zaključkom (član 152. stav 2.); da p rotiv zaključka iz stava 2. ovog člana podnosilac zahteva može, u roku od tri dana od dana prijema tog zaključka, podneti žalbu Republičkoj komisiji , dok kopiju žalbe istovremeno dostavlja naručiocu (član 152. stav 3.); da će, posle prethodnog ispitivanja, u roku od pet dana od dana prijema urednog zahteva za zaštitu prava, naručilac rešenjem usvojiti zahtev za zaštitu prava (član 153. stav 1. tačka 1)) ili dostaviti odgovor na zahtev za zaštitu prava i kompletnu dokumentaciju iz postupka javne nabavke Republičkoj komisiji radi odlučivanja o zahtevu za zaštitu prava (član 153. stav 1. tačka 2)); da Republička komisija rešenjem usvaja zahtev za zaštitu prava i, u celini ili delimično, poništava postupak javne nabavke, ukoliko je zahtev za zaštitu prava osnovan (član 157. stav 6. tačka 1)), odnosno odbija zahtev za zaštitu prava kao neosnovan (član 157. stav 6. tačka 2 )); da se protiv odluke Republičke komisije ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od dana prijema odluke (član 159. st. 1. i 2.).

Odredbama člana 200. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) bilo je propisano: da prvostepeni organ ispituje da li je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica (član 224. stav 1.); da će nedopuštenu, neblagovremenu ili od neovlašćenog lica izjavljenu žalbu prvostepeni organ odbaciti svojim zaključkom (član 224. stav 2.); da protiv zaključka kojim je žalba odbačena na osnovu stava 2. ovog člana stranka ima pravo na posebnu žalbu, a ako organ koji odlučuje po žalbi nađe da je žalba opravdana, odlučiće ujedno i po žalbi koja je bila odbačena (član 224. stav 4.); da ako organ koji je doneo prvostepeno rešenje nađe da je žalba osnovana, a nije potrebno sprovoditi nov posebni ispitni postupak, može stvar rešiti drukčije i novim rešenjem zameniti rešenje koje se žalbom pobija (član 225. stav 1.); da protiv novog rešenja stranka ima pravo žalbe (član 225. stav 2.); da kad organ koji je doneo prvostepeno rešenje nađe da je podneta žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica, a nije novim rešenjem zamenio rešenje koje se žalbom pobija, dužan je, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema žalbe, dostaviti žalbu organu nadležnom za rešavanje po žalbi (član 228. stav 1.); da ako je žalba nedopuštena, neblagovremena ili izjavljena od neovlašćenog lica, a prvostepeni organ je propustio da je zbog toga odbaci, odbaciće je organ koji je nadležan za rešavanje po žalbi (član 229. stav 1.) ; da d rugostepeni organ može odbiti žalbu, poništiti rešenje u celini ili delimično, ili ga izmeniti (član 229. stav 2.) .

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je : da se upravni spor može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku (član 14. stav 2.); da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke (član 49. stav 1.); da zahtev može da se podnese kada je to zakonom predviđeno, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba (član 49. stav 2. tač. 1), 2) i 3)).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da je Vrhovni kasacioni sud bio dužan da meritorno odluči o njihovom zahtevu za preispitivanje presude Upravnog suda U. 7496/14 od 24. marta 2016. godine , jer protiv rešenja Republičke komisije kojim se odlučuje o zahtevu za zašti tu prava nije dozvoljena žalba . Polazeći od ovih navoda podnosilaca, Ustavni sud je ispitivao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravno sredstvo.

Ustavni sud najpre konstatuje da se odredbom člana 36. stav 2. Ustava jemči pravo da se izjavljivanjem žalbe ili drugog pravnog sredstva traži od nadležnog suda da preispita odluku kojom je odlučeno o nečijim pravima, obavezama ili na zakonu zasnovanom interesu i da povodom izjavljenog pravnog sredstva donese svoju odluku. Iako navedena ustavna garancija ne podrazumeva obavezno obezbeđivanje pravne zaštite i u postupku po vanrednim pravnim sredstvima – ako je odgovarajućim procesnim zakonom propisano neko vanredno pravno sredstvo, do povrede Ustavom zajemčenog prava može doći i ako se podnosiocu uskrati mogućnost njegovog korišćenja. Pri tom, ovo ustavno pravo se ne iscrpljuje u strogo formalnom smislu samo kroz mogućnost izjavljivanja pravnog sredstva, već podrazumeva delotvornu pravnu zaštitu, koja označava dužnost nadležnog suda da o izjavljenom pravnom sredstvu odluči meritorno u slučaju njegove dozvoljenosti, odnosno dužnost da oceni sve relevantne navode pravnog sredstva i pravično raspravi i odluči o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe .

Ustavni sud dalje konstatuje da je Vrhovni kasacioni sud u osporenom rešenju Uzp. 300/16 od 1. septembra 2016. godine ocenio da je odluka naručioca o izboru najpovoljnije ponude prvostepena odluka, protiv koje se naručiocu može podneti zahtev za zaštitu prava, o kome naručilac odlučuje u svojstvu prvostepenog organa i da se sve aktivnosti naručioca o podnetom zahtevu mogu podvesti pod rad prvostepenog organa po žalbi, saglasno odredbama čl. 224. do 229. Za kona o opštem upravnom postupku. Takođe je ocenjeno da Republička komisija o podnetom zahtevu za zaštitu prava odlučuje u svojstvu drugostepenog organa u smislu člana 139. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 124/12).

Polazeći od navedenih od redaba Zakona o javnim nabavkama koje su merodavne za odlučivanje, Ustavni sud je konstatovao: da se zahtev za zaštitu prava može podneti, ne samo protiv odluke o dodeli ugovora, već protiv svake radnje naručioca; da se na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak; da o zahtevu za zaštitu prava odlučuje Republička komisija ; da naručilac sprovodi postupak prethodnog ispitivanja zahteva za zaštitu prava, u kome može usvojiti zahtev ili ga odbaciti iz procesnih razloga, odnosno dostaviti odgovor na zahtev za zaštitu prava i kompletnu dokumentaciju Republičkoj komisiji radi odlučivanja o zahtevu za zaštitu prava; da se protiv rešenja Republičke komisij e kojim se odlučuje o zahtevu za zaštitu prava ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Po oceni ovog suda, s istem zaštite prava u važećem Zakonu o javnim nabavkama zasnovan je na principu dvostepenosti, što podrazumeva da odluku o podnetom zahtevu za zaštitu prava u prvom stepenu donosi naručilac, dok u drugom stepenu odlučuje Republička komisija i njene odluke podležu sudskoj kontroli u upravnom sporu. Dakle, Republička komisija u drugom stepenu rešava sporove nastale između naručilaca i ponuđača i sankcioniše utvrđene nepravilnosti u postupcima javnih nabavki. Ustavni sud, međutim, ukazuje da u situaciji kada naručilac posle prethodnog ispitivanja ne donese rešenje kojim usvaja zahtev za zaštitu prava, on se dostavlja Repu bličkoj komisiji na odlučivanje, iz čega sledi da u tom slučaju izostaje odluka naručioca o zahtevu u prvom stepenu. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da je, prema r anije važećem Zakonu o javnim nabavkama („Službeni glasnik PC “, broj 116/08), naručilac u svakom slučaju donosio prvostepenu odluku u postupku po zaštitu prava, pa i rešenje kojim se odbija zahtev (član 111. tog zakona).

Ustavni sud, takođe, ukazuje na to da su Direktivom 2007/66/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 11. decembra 2007. godine izmenjene i dopunjene Direktive Saveta 89/665//EEZ i 92/13/EEZ, u smislu veće delotvornosti postupka revizije u vezi s dodelom ugovora o javnim nabavkama. Pored ostalog, izmenjen je član 2. stav. 3, tako da prva rečenica glasi: „ Kad telo u prvostepenoj instanci, ne zavisno od javnog naručioca, preispituje odluku o dodeli ugovora, države članice će se pobrinuti da ugovorni subjekt ne može sklopiti ugovor pre nego što revizijsko telo donese odluku o primeni privremenih mera ili o reviziji“. Iz navedene direktive proizlazi da u postupku javne nabavke o reviziji, odnosno o zahtevu za zaštitu prava , u prvom stepenu ne odlučuje naručilac, nego telo (administrativno ili pravosudno) nezavisno od naručioca.

Ustavni sud je imao u vidu da su u predmetnom postupku javne nabavke podnosioci ustavne žalbe podneli zahtev za zaštitu prava, da je naručilac dostavio Republičkoj komisiji odgovor na zahtev i da je Republičk a komisij a donela rešenje kojim se odbija zahtev podnosilaca ustavne žalbe za zaštitu prava. Po oceni Ustavnog suda, iz navedenog proizlazi da je Republička komisija, odlučujući u prvom stepenu, donela rešenje o odbijanju zahtev a podnosilaca za zaštitu prava. S obzirom na to da se protiv rešenja Republičke komisije kojim se odlučuje o zahtevu za zaštitu prava ne može izjaviti žalba, a imajući u vidu odredbu člana 49. stav 2. tačka 3 ) Zakona o upravnim sporovima, Ustavni sud nalazi da je ustavnopravno neprihvatljivo stanovište Vrhovnog kasacion og sud a o nedozvoljenosti zahtev a podnosilaca ustavne žalbe za preispitivanje pravnosnažne presude Upravnog suda U. 7496/14 od 24. marta 2016. godine.

Ustavni sud je, polazeći od svega navedenog, ocenio da je osporenim rešenjem Vrhovn og kasacionog sud a povređeno pravo podnosilaca na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 300/16 od 1. septembra 2016. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosi laca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 7496/14 od 24. marta 2016. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta načela iz člana 20. Ustava, te prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava iz člana 32. s tav 1. i člana 36 . stav 1. Ustava, jer je utvrdio povredu prava na pravno sredstvo i poništio osporeni akt.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9 ) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni s ud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Ustavni sud: povreda prava na pravno sredstvo u postupku javne nabavke

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti