Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje statusa ratnog vojnog invalida, koji je trajao skoro devet godina. Kao glavni razlog navedeno je neefikasno postupanje organa, posebno višestruko vraćanje predmeta na ponovni postupak.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. Ž . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. Ž . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za društvene delatnosti – Odsek za boračko invalidsku zaštitu Gradske opštine Čukarica u Beogradu u predmetu broj 580-58/2007 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. Ž . iz Beograda je, 5. decembra 2013. godine, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za društvene delatnosti – Odsek za boračko invalidsku zaštitu Gradske opštine Čukarica u Beogradu u predmetu broj 580-58/2007. Podnosilac je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Odeljenja za društvene delatnosti – Odsek za boračko invalidsku zaštitu Gradske opštine Čukarica u Beogradu broj 580-58/2007 i Upravnog suda broj U. 2504/13, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 21. septembra 2006. godine podneo prvostepenom organu uprave predlog za ponavljanje postupka za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida, koji je odbačen kao neosnovan zaključkom tog organa broj 580-114/2006 od 4. decembra 2006. godine.

Protiv navedenog zaključka podnosilac je 25. decembra 2006. godine izjavio žalbu, pa je rešenjem drugostepenog organa uprave broj 58.1-6/07 od 5. marta 2007. godine poništen zaključak prvostepenog organa i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Imajući u vidu da prvostepeni organ nije u zakonom propisanom roku doneo novi akt, podnosilac je 14. maja 2007. godine podneo urgenciju.

Rešenjem Odseka za boračko invalidsku zaštitu Gradske opštine Čukarica u Beogradu broj 580-58/2007 od 1. oktobra 2007. godine dozvoljeno je ponavljanje postupka okončanog pravnosnažnim rešenjem Odeljenja za finansije, privredu i društvene delatnosti Skupštine opštine Čukarica broj 580-22/99 od 21. septembra 1999. godine i odbijen kao neosnovan zahtev podnosioca kojim je tražio priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 16. oktobra 2007. godine izjavio žalbu. Rešenjem drugostepenog organa broj 58.1-143/2007 od 14. decembra 2007. godine poništeno je prvostepeno rešenje i odbijen predlog podnosioca za ponavljanje postupka, kao zasnovan na okolnostima koje nisu učinjene verovatnim.

Protiv drugostepenog rešenja podnosilac je 24. januara 2008. godine podneo tužbu, pa je presudom Okružnog suda u Beogradu U. 134/08 od 14. marta 2008. godine njegova tužba uvažena i poništeno drugostepeno rešenje od 14. decembra 2007. godine.

U ponovnom postupku, rešenjem drugostepenog organa broj 731.3-14/2008 od 21. januara 2009. godine odbijena je žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja, poništeno rešenje prvostepenog organa od 1. oktobra 2007. godine i odbijen predlog podnosioca za ponavljanje postupka kao zasnovan na dokazima koje nisu mogle dovesti do drugačijeg rešenja.

Podnosilac je protiv navedenog rešenja podneo tužbu 27. februara 2009. godine, pa je presudom Okružnog suda u Beogradu U. 292/09 od 24. septembra 2009. godine njegova tužba uvažena i poništeno drugostepeno rešenje.

Protiv navedene presude drugostepeni organ uprave je izjavio žalbu, koja je presudom Vrhovnog kasacionog suda Už. 119/10 od 11. marta 2011. godine uvažena i predmet ustupljen Upravnom sudu na ponovni postupak.

Presudom Upravnog suda U. 4366/11 od 1. marta 2012. godine tužba je uvažena i poništeno drugostepeno rešenje od 21. januara 2009. godine.

Rešenjem drugostepenog organa uprave broj 58.1-45/2012 od 18. aprila 2012. godine žalba podnosioca je usvojena, poništeno je rešenje prvostepenog organa od 1. oktobra 2007. godine i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo zaključak broj 580-58/2007 od 14. juna 2012. godine kojim je odbačen predlog podnosioca za ponavljanje postupka, jer je zasnovan na okolnostima koje nisu učinjene verovatnim.

Protiv navedenog zaključka podnosilac je 29. juna 2012. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj 58.1-98/2012 od 8. januara 2013. godine.

Podnosilac je 20. februara 2013. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je odbijena kao neosnovana presudom Upravnog suda U. 2504/13 od 30. jula 2015. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, a da, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud će rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor, da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa u postupku odlučivanja o njegovom predlogu za ponavljanje postupka za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 21. septembra 2006. godine, predlogom podnosioca za ponavljanje postupka i da je pravnosnažno okončan donošenjem presude Upravnog suda U. 2504/13 od 30. jula 2015. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak pravnosnažno okončan za osam godina i deset meseci.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan interes podnosioca da se o njegovom predlogu za ponavljanje postupka za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje upravnih organa, odnosno sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za osam godina i deset meseci u predmetnom postupku donete tri prvostepene odluke, pet rešenja drugostepenog organa, te da su vođena četiri upravna spora, kao i jedan postupak po žalbi pred Vrhovnim kasacionim sudom, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa, odnosno sudova. Organi uprave su uglavnom postupali u rokovima propisanim Zakonom o opštem upravnom postupku. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, tri puta vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine). Takođe, Upravni sud je o tužbi koja je protiv konačnog upravnog akta podneta 20. februara 2013. godine odlučio tek 30. jula 2015. godine, odnosno nakon dve godine i pet meseci od dana podnošenja tužbe.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud još jednom ponavlja da su organi uprave uglavnom postupali u okviru zakonom propisanih rokova za odlučivanje. Međutim, u situaciji kada su ti rokovi bili prekoračeni, podnosilac ustavne žalbe je koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije kako bi pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima.

Imajući u vidu sve navedeno, ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti