Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu većeg broja podnosilaca zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu, koji traje od 2008. godine. Dosuđena je naknada nematerijalne štete i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Vladan Petrov i dr Dragana Kolarić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. K , L. D, Š. M, D. S, D. J, D . Č . i E . D, svih iz Budisave kod Novog Sada, V. D . iz Sremske Kamenice kod Novog Sada, L . P, D . N, Đ . P, S . M, J . K, D . J, A . L, G . T, D . T, M . S, T. V, I . L, J . Ć, S . M, S . L, D . T, Ž . O, V . B, S . J, D . B, D . T, B . S, B . K, M. F , D. K, M . R, D . Ž, V . M , D. O, G . K, D . L, P . M, I . K, B . Z, A . K, R . Ć, I . Đ, L. B, S . V, Z . P, B . D, S . P, G . C, G . B , D. M, B . G, D . M, D . B, D . M, B. F, A. T . i A . V , svih iz Novog Sada, L. S, J. B . i L. A. S, svih iz Kovilja kod Novog Sada , D. P . iz Ledinaca kod Novog Sada, M. K . iz Beočina, D . D , F. N . i F . D, svih iz Kaća kod Novog Sada , G. R, T . R, S . G, D . P . i G . R, svih iz Futoga kod Novog Sada, R. P . iz Temerina, I. B , V. N . i N . R, svih iz Petrovaradina kod Novog Sada, M. Č . iz Starih Ledinaca kod Novog Sada, I. A, M . B . i D. G, svih iz Sremskih Karlovaca kod Novog Sada, A. V . i R . V, obojice iz Rumenke kod Novog Sada, G. M . iz Veterinka kod Novog Sada, M. Đ . iz Bukovca kod Novog Sada i M. F . iz Čeneja kod Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. juna 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. K, L . D, Š . M, D . S, D . J, D. Č, E . D, V . D, L . P, D . N, Đ . P, S . M, J . K, D . J, A . L, G . T, D . T, M . S, T . V, I . L, J . Ć, S . M, S . L, D . T, Ž . O, V . B, S . J, D . B, D . T, B . S , B. K, M . F , D. K, M . R, D . Ž, V . M, D . O, G . K, D . L, P . M, I . K, B . Z, A . K, R . Ć, I . Đ, L . B, S . V, Z . P, B . D, S . P, G . C, G . B, D . M, B . G, D . M, D . B, D . M, B . F, A. T, A . V, L . S, J. B, L. A. S, D . P, M . K, D . D, F . N, F . D, G . R, T . R, S . G, D . P, G . R, R . P, I. B , V. N, N . R, M . Č, I . A, M . B, D . G, A . V, R . V, G . M, M. Đ . i M. F . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 433-1/20 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. K . iz Budisave kod Novog Sada i ostala lica navedena u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 14. oktobra 2019. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 2. juna 2020, 29. januara 2021. i 28. januara 2022. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u „postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1 -620/09, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01- 97/2009-01, Upravnim sudom u predmetima U. 8704/10 i U. 2618/15 i u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe pred Žalbenom komisijom Vlade“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 8. decembra 2008. godine.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok postup ka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, i to u iznosu od po 2.000 evra podnosiocima ustavne žalbe kojima su u parničnom postupku dosuđeni iznosi od po 450 evra na ime novčanog obeštećenja zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, a podnosiocima ustavne žalbe L . P, B . S, B . K, Š . M, I . Đ, M . Đ, S . V . i E . D , koji u parničnom postupku nisu tražili novčano obeštećenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, svakom u iznosu od po 3000 evra, sve u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 433-1/20 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune , utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe su 8. decembra 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, za poslednje tri godine do podnošenja zahteva .

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-1-620/09 od 20. februara 2009. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe, dok je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-97/2009-01 od 9. aprila 2009. godine odbijena žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sudu Srbiju, nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio je Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu presudom U. 8704/10 (2009) od 21. oktobra 2011. godine kojom je uvažio tužbu i poništio navedeno drugostepeno rešenje.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog sud a - Odeljenje u Novom Sadu , drugostepeni organ je doneo rešenje broj 120-01-1525/2011-01 od 28. decembra 2011. godine kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 20. februara 2009. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su sukcesivno izjavili tri žalbe zbog „ćutanja administracije“ od 23. novembra 2012, 24. maja 2013. i 21. marta 2014. godine, a drugostepeni organ je povodom prve dve žalbe naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje o zahtevu podnosilaca.

P rvostepeno rešenje broj 7568/14 od 14. novembra 2014. godine, kojim je odbijen zahtev podnosilaca, potvrđeno je u postupku po žalbi podnosilaca drugostepenim rešenjem broj 120-01-10/2015-01 od 19. januara 2015. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 2618/15 od 16. decembra 2016. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje. Po oceni Upravnog suda, policijski službenici do stupanja na snagu Pravilnika o platama zaposlenih u MUP ST 01 str. pov. broj 4908/06-4 od 26. juna 2006. godine, koji se primenjivao na obračun i isplatu plate počev od 1. jula 2006. godine, imaju pravo na uvećanje plate po osnovu prekovremenog rada, noćnog rada i rada u dane praznika koji su neradni, u skladu sa članom 5. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, Opštim kolektivnim ugovorom i članom 108. Zakona o radu, a u periodu od početka primene navedenog pravilnika do stupanja na snagu izmenjenog Zakona o policiji, 2011. godine, nemaju pravo na uvećanje plate po navedenim osnovima, ako im je plata uvećana od 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Nakon što je drugostepenim rešenjem broj 120-01-116/2017-01 od 1. februara 2017. godine poništeno prvostepeno rešenje od 14. novembra 2014. godine i predmet vraćen na ponovni postupak, prvostepeni organ nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, te su podnosioci 8. juna 2017. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“ povodom koje je drugostepenim rešenjem broj 120-01-410/2017-01-1 od 3. jula 2017. godine naloženo prvostepenom organu da najkasnije u roku od pet dana donese rešenje. Podnosioci su 17 . avgusta 2017. godine izjavili drugu žalbu zbog daljeg „ćutanja“ prvostepenog organa.

Prvostepeno rešenje broj 589/17 od 3. novembra 2017. godine, kojim je odbijen zahtev podnosilaca, poništeno je drugostepenim rešenjem broj 120-01-815/2017-01 od 18. decembra 2017. godine.

Podnosioci su 16. aprila 2018. godine izjavili žalbu zbog toga što prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-00920/2018-01 od 10. maja 2018. godine naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese rešenje. S obzirom na to da prvostepeni organ nije postupio po navedenom rešenju drugostepenog organa, podnosioci su 22. juna 2018. godine izjavili novu žalbu zbog daljeg „ćutanja“ prvostepenog organa, a potom i naknadni zahtev od 31. avgusta 2018. godine.

Prvostepeno rešenje broj 4800-1/18 od 3. oktobra 2018. godine, kojim je odbijen zahtev podnosilaca, poništeno je drugostepenim rešenjem broj 120-01-1336/2018-01 od 21. novembra 2018. godine.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 5. marta 2019. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, te je drugostepenim rešenjem broj 120-01- 1274/2019-01 od 18. marta 2019. godine naloženo prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese rešenje. Podnosioci su 10 . septembra 2019. godine izjavili drugu žalbu zbog daljeg „ćutanja“ prvostepenog organa, naknadni zahtev od 27. januara 2020. godine i tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ od 27. marta 2020. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 433-1/20 od 29. decembra 2020. godine, u tački 1. dispozitiva, odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 27. juna 2006. do 1. januara 2009. godine, dok je u tački 2. dispozitiva određeno da će o zahtevu za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 1. januara do 26. juna 2006. godine, kao i o troškovima upravnog postupka, biti naknadno odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-119/2021-01 od 1. marta 2021. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosioci su 29. marta 2021. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja o preostalom delu njihovog zahteva navedenog u tački 2. dispozitiva prvostepenog rešenja od 29. decembra 2020. godine. Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-175/2021-01 od 16. jula 2021. godine usvojena je navedena žalba podnosilaca i naloženo prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje. Kako prvostepeni organ nije doneo rešenje u tom roku, podnosiocu su 2. decembra 2021. godine izjavili još jednu žalbu zbog „ćutanja administracije“.

3.2. Rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 6/2017 od 3. aprila 2017. godine delimično je usvojena žalba podnosilaca i preinačeno rešenje Upravnog suda R4 u 211/16 od 11. januara 2017. godine, tako što je usvojen prigovor podnosilaca i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji je vođen pred Upravnim sudom u predmetu U. 2618/15, dok je u preostalom delu žalba podnosilaca odbijena i potvrđeno prvostepeno rešenje u delu zahteva za ubrzanje postupka u pomenutom predmetu Upravnog suda. Prilikom odlučivanja o povredi prava na suđenje u razumnom roku posebno su uzete u obzir sledeće okolnosti: da su podnosioci 8. decembra 2008. godine pred organom uprave pokrenuli postupak za priznavanje prava iz radnog odnosa; da ni posle sedam godina nije pravnosnažno odlučeno o njihovom zahtevu; da je poslednjom odlukom suda u upravnom sporu (presuda Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 2618/15 od 16. decembra 2016. godine) poništena odluka o žalbi i predmet po drugi put vraćen drugostepenom organu na ponovni postupak; da upravni postupak i dalje traje zbog čega su podnosioci u dugogodišnjoj neizvesnosti o konačnom i pravnosnažnom ishodu tražene pravne zaštite.

Presudom Osnovnog suda u Novom Sadu Prr. 56/2017 od 18. avgusta 2017. godine delimično je usvojen tužbeni zahtev podnosilaca ustavne žalbe (izuzev podnosilaca L . P, V . B, B . S, B . K, Š . M, F . D , I. Đ, M . Đ, S . V, G . B . i E . D , koji nisu podneli tužbu za novčano obeštećenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku) i obavezana tužena Republika Srbija da im na ime novčanog obeštećenja zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku utvrđenog rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 6/2017 od 3. aprila 2017. godine isplati iznos od po 450 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Prilikom utvrđivanja visine obeštećenja zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku uzet je u obzir period od podnošenja zahteva od 8. decembra 2008. godine do donošenja navedene presude Osnovnog suda u Novom Sadu , odnosno osam godina i osam meseci.

Navedena prvostepena presuda je potvrđena u delu odluke o dosuđenom novčanom obeštećenju presudom Višeg suda u Novom Sadu Gžrr. 27/2017 od 13. novembra 2017. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

Odredbom člana 19. stav 1. Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ispitujući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je uzeo u obzir da je rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 6/2017 od 3. aprila 2017. godine svim podnosiocima ustavne žalbe utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu koji je vođen u predmetu Upravnog suda U. 2618/16, što je jedna faza osporenog postupka, kao i da je pravnosnažnom presudom Osnovnog suda u Novom Sadu Prr. 56/2017 od 18. avgusta 2017. godine podnosiocima ustavne žalbe (izuzev podnosiocima L. P, V . B, B . S, B . K, Š . M, F . D, I . Đ, M . Đ , S. V , G. B . i E . D, koji nisu podneli tužbu za novčano obeštećenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku) utvrđeno pravo na isplatu novčanog obeštećenja za neimovinsku štetu koja je izazvana povredom prava na suđenje u razumnom roku, i to sva kom podnosiocu u iznosu od po 450 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, pri čemu je visina te naknade određena u odnosu na dotadašnje ukupno trajanje postupka (upravnog postupka i dva upravna spora) od osam godina i osam meseci . Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, prilikom ocene razumnosti trajanja postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 8. decembra 2008. godine uzeo u obzir period koji je usledio nakon donošenja presude Osnovnog suda u Novom Sadu Prr. 56/2017 od 18. avgusta 2017. godine, kojom su podnosioci ustavne žalbe, koji su podneli tužbu za novčano obeštećenje , ostvarili pravičnu i adekvatnu novčanu naknadu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka. Dakle, period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku u ovom predmetu iznosi nepunih pet godina.

Ustavni sud je konstatovao da je tačkom 1. dispozitiva rešenja prvostepenog organa od 29. decembra 2020. godine, koje je u tom delu postalo konačno, odbijen zahtev podnosilaca koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 27. juna 2006. do 1. januara 2009. godine, dok je u tački 2. dispozitiva tog rešenja određeno da će o zahtevu koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 1. januara do 26. juna 2006. godine biti naknadno odlučeno, te se predmet u tom delu nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet činjenično složeniji, imajući u vidu veći broj stranaka u postupku. Sa druge strane, pravna pitanja koja se postavljaju u postupku već su u dovoljnoj meri razjašnjena u ranije donetim odlukama ovog suda, kao što je Odluka Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi da podnosiocima ustavne žalbe za obavljeni rad na izvršenju zadataka preko punog radnog vremena, rad noću i tokom državnog ili verskog praznika, u periodu do 30. juna 2006. godine, ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koja im je u tom slučaju pripadala u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), dok bi podnosiocima za period od 1. jula 2006. godine pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je konstatovao da su u periodu koji se ceni u ovom predmetu doneta tri rešenja prvostepenog organa i tri rešenja drugostepenog organa kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja. Ustavni sud je utvrdio da posmatrani postupak obeležava kašnjenje prvostepenog organa sa donošenjem rešenja o zahtevu podnosilaca u ponovnom postupku i nepostupanje tog organa po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. Naime, prvostepeni organ nije poštovao rok za donošenje novog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja propisan odredbom člana 232. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, niti poštuje isti rok propisan odredbom člana 171. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Prvostepeni organ je rešenje od 3 . novembra 2017. godine doneo nakon šest meseci , rešenje od 3. oktobra 2018. godine nakon osam meseci, a rešenje od 29. decembra 2020. godine nakon dve godine od proteka navedenog roka, a prema stanju u spisima predmeta još nije doneo rešenje u izv ršenju drugostepenog rešenja od 21. novembra 2018. godine kojim bi odlučio o zahtevu podnosilaca koji se odnosi na period od 1. januara do 26. juna 2006. godine, već je samo u tački 2. dispozitiva prvostepenog rešenja od 29. decembra 2020. godine navedeno da će o tom delu zahteva biti naknadno odlučeno. Ustavni sud je utvrdio da je i drugostepeni organ značajno doprineo dugom trajanju postupka time što je propustio da dopuni postupak i otkloni njegove nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske, broj predstavke 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama zbog „ćutanja administracije“, nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je donosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbama člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 173. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe, vođena su dva upravna spora protiv drugostepenih rešenja koji su trajali dve godine i šest meseci, odnosno jednu godinu i deset meseci.

Kada je reč o ponašanju podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, ali ne uvek kada su se za to stekli uslovi i na način propisan zakonom. Sud je imao u vidu da su podnosioci zbog svakog kašnjenja sa donošenjem prvostepenih rešenja izjavljivali po dve žalbe zbog „ćutanja administracije“, iako je bilo dovoljno da izjave jednu žalbu zbog „ćutanja administracije“, a potom da po proteku roka koji je odredio drugostepeni organ za donošenje prvostepenog rešenja i roka u kome je drugostepeni organ bio dužan da umesto prvostepenog organa odluči o upravnoj stvari, podnesu tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“. Podnosioci su tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ podneli 27. marta 2020. godine, tek pošto drugostepeni organ nije odlučio ni o njihovoj drugoj žalbi izjavljenoj zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 21. novembra 2018. godine, a to su mogli da učine deset meseci ranije .

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 433-1/20 povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka, neefikasno postupanje upravnih organa, propuštanje podnosilaca da u određenom periodu koriste pravna sredstva za ubrzanje postupka u skladu sa zakonom, životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Ustavni sud smatra da nema osnova da se podnosiocima ustavne žalbe L. P, B . S, B . K, Š . M , I. Đ, M . Đ, S . V . i E . D . utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete u većem iznosu u odnosu na ostale podnosioce, kako je to istaknuto u zahtevu ustavne žalbe. Činjenica da navedeni podnosioci nisu tražili novčano obeštećenje za neimovinsku štetu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku koja im je, kao i ostalim podnosiocima, utvrđena rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 6/2017 od 3. aprila 2017. godine, nije od uticaja na odlučivanje Ustavnog suda o njihovom zahtevu za naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku utvrđene ovom odlukom. Naime, ovom odlukom Ustavnog suda je u odnosu na sve podnosioce ustavne žalbe cenjeno trajanje postupka iste dužine, koji je usledio nakon donošenja presude o novčanom obeštećenju, dok je trajanje postupka koji je prethodi o toj presudi uzeto u obzir prilikom utvrđivanja novčanog obeštećenja onim podnosiocima ustavne žalbe koji su podneli tužbu u parničnom postupku, a koju pomenuti podnosioci nisu podneli u skladu sa odredb om člana 26. stav 1. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku ( „Službeni glasnik RS“, broj 40/15). Ustavni sud je imao u vidu da podnosioci ustavne žalbe V. B, F . D . i G . B . takođe nisu podneli tužbu za novčano obeštećenje zbog prethodno utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku , pri čemu u ustavnoj žalbi nisu zbog toga tražili veći iznos naknade nematerijalne štete.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud) izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije, od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu kojim je osporeno trajanje upravnog postupka od podnošenja zahteva od 8. decembra 2008. godine do donošenja presude Osnovnog suda u Novom Sadu Prr. 56/2017 od 18. avgusta 2017. godine, Ustavni sud ponavlja da je trajanje tog dela postupka uzeto u obzir prilikom utvrđivanja novčanog obeštećenja onim podnosiocima ustavne žalbe koji su podneli tužbu u parničnom postupku i koji su navedenom presudom ostvarili pravičnu i adekvatnu novčanu naknadu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku . Sa druge strane, podnosioci ustavne žalbe, koji nisu podneli tužbu u parničnom postupku, propustili su da ostvare pravo na isplatu novčanog obeštećenja za neimovinsku štetu zbog nerazumnog trajanja dotadašnjeg dela postupka, koji nije predmet ocene u postupku po ovoj ustavnoj žalbi. Stoga je Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti