Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje od 2009. godine. Zbog neefikasnosti upravnih organa, podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete od po 300 evra i naloženo okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Miroslav Nikolić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D . S , T. T , I. S, I . G, M . M, N . S, N . P, D . S, M . P, M . P, Z . R, M . I, M . O. K, I. V, Z . M, B . M, S . P, S . T, M . S, S . T, N . R, B . S, S . K, Z . M, I . Lj , J. C, S . P, Đ. M, D . R, D . N, J . P, M . V, J . Ć, G . F, N . R, B . S, M . R, D . P, Z . Ž, S . Ž, V . P, N . T, D . M, B . S, D . Đ, S . K, M . Đ, D . P, S . S, Z . J, M. Đ, S . V, D . V, B . Ć, N . A, D . Ć, I . T, Lj. A, Z . P, M . J, G . M, S . P, J . M, B . R, D . Ć, D . J, M . S, J . S, M . M, A . Ž, V . Đ, D . B, M . I, M . R, B . I, Z . S, D . L, M . Z, Z . B , T. Z, T . J , S. K, M . P, B . M, S . T, N . M, Č . Dž, B. N, B . Đ, G . S, D . Ž, D . P, B . N , M. P, S . N, P . M, S . M, M . P, I . S, M . S, D . P, V . M, B . P, D . Ž, V . C, V . Ć . B , V. K, S . T, S . S, R . A, B . P, I . G, B . M, M . Ž, S . P, S . S, M . S, M . K, D . P . i A. J , svih iz Pirota, A . S . i S. Đ, obojice iz sela Barja Čiflik kod Pirota, M. J. R, M . R, S . P . i M. R, svih iz sela Berilovac kod Pirota, R. S, D . I, Z . I . i M . P, svih iz Babušnice, G. Đ . i M. D, obojice iz sela Poljska Ržana kod Pirota, G . K . i B . Ž, obojice iz Bele Palanke, N. V . iz sela Petrovac kod Pirota, N . P, M . D , M. P, A. V . i V . T, svih iz sela Gnjilan kod Pirota, S . P .(1) iz sela Kostur kod Pirota, S . P .(2) iz sela Cerova kod Pirota, R. T . i V . A, obojice iz sela Beleš, opština Dimitrovgrad, D. P, B . P, I . G, D . T, V . D, M . P, B . J, S . D, D . B, M . S, I . E, A . S . i A . S, svih iz Dimitrovgrada, Z. M, P . A , I. R, S . T . i P . K, svih iz sela Željuša, opština Dimitrovgrad, A. K, V. M, M . R . i E . T, svih iz sela Lukavica, opština Dimitrovgrad, D . S . iz sela Držine kod Pirota, N. R . iz sela Temska kod Pirota, Z . S . iz sela Gradište kod Pirota, M . S . iz sela Pohor kod Piro ta, D. M . iz sela Rasnica kod Pirota, G . L . i M . T, ob ojice iz sela Draginac kod Pirota i N. J . iz sela Gorinci kod Pirota, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 13. oktobra 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. S , T. T, I . S, I . G, M . M, N . S, N . P, D . S, M . P, M . P, Z . R, M . I, M . O. K, I . V, Z . M, B . M, S . P, S . T, M . S, S . T, N . R, B . S, S . K, Z . M, I . Lj, J . C, S . P, Đ . M, D . R, D . N, J . P, M . V, J . Ć, G . F, N . R, B. S, M . R , D. P, Z . Ž, S . Ž, V . P, N . T, D . M, B . S, D . Đ, S . K, M . Đ, D . P, S . S, Z . J, M . Đ, S . V, D . V, B . Ć, N . A, D . Ć, I . T, Lj . A, Z . P, M . J, G . M, S . P, J . M, B . R, D . Ć, D . J, M . S, J . S, M . M, A . Ž, V . Đ, D . B, M . I, M . R, B . I, Z . S, D . L, M . Z, Z . B , T. Z, T . J , S. K, M . P, B . M, S . T, N . M, Č . Dž, B . N, B . Đ, G . S, D . Ž, D . P, B . N, M . P, S . N, P . M, S . M, M . P, I . S, M . S, D . P, V . M, B . P, D . Ž, V . C, V . Ć . B, V . K, S . T, S . S, R . A, B. P, I . G, B . M, M . Ž, S . P, S . S, M . S, M . K , D. P, A . J , A. S, S . Đ, M . J. R, M . R, S . P, M. R, R . S, M . P, G. Đ, M. D, G . K , B . Ž, N . V, N . P, M . D, M . P, A. V, V . T, S . P .(1), S. P .(2), R. T, V . A , D. P, B . P, I . G, D . T, V . D, M . P, B . J, S . D, D . B, M . S, I. E, A . S, A . S, Z . M, P . A, I . R, S . T , P . K, A. K, V. M, M . R, E . T, D . S, N . R , Z. S, M . S, D . M , G. L, M . T . i N. J . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Pirotu u predmetu broj 117/1-2/2021 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba tih podnosilaca odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 1. na naknadu nematerijal ne štete svakom u iznosu od po 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se ustavna žalba D. I . i Z . I . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Pirotu u predmetu broj 117/1-2/2021.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. S . iz Pirota i ostala lica navedena u uvodu i u tač. 1. i 4. izreke podneli su Ustavnom sudu, 14. oktobra 2019. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 29 . januara, 16. juna i 30 . decembra 2020. godine, 17. decembra 2021. i 1. juna 2022. godine , zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u „postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Pirotu u predmetima br. 117/14 i 117/14-09-11-14/2019-2, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01-2180 /2019-01, Upravnim sudom u predmetima U. 12815/10 i U. 11715/10 i u postupku koji je u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe vođen pred Žalbenom komisijom Vlade “. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 19 . juna 2009. godine.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, i to u iznosu od po 2.000 evra podnosiocima ustavne žalbe kojima su u parničnom postupku dosuđeni iznosi od po 500 evra na ime novčanog obeštećenja zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, a podnosiocima ustavne žalbe koji u parničnom postupku nisu tražili novčano obeštećenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, svakom u iznosu od po 3.000 evra, sve u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Pirotu broj 117/1-2/2021 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe iz tačke 1. izreke (u daljem tekstu: podnosioci ustavne žalbe) podneli su 19. juna 2009. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Pirotu (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za isplatu naknade troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Rešenjem prvostepenog organa broj 117/14 od 21. jula 2009. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe, dok je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 114-02-28/2009-01 od 30. oktobra 2009. godine odbijena žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sudu Srbiju, nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio je Upravni sud presudom U. 12615/10 (2009) od 9. decembra 2010. godine kojom je uvažio tužbu i poništio navedeno drugostepeno rešenje.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 114-02-33/2010-01 od 20. januara 2011. godine kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 21. jula 2009. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

Prvostepeno rešenje broj 117/14-09/11 od 18. aprila 2011. godine, kojim je odbijen zahtev podnosilaca, potvrđeno je u postupku po žalbi podnosilaca drugostepenim rešenjem broj 120-01-1293/2011-01 od 22. septembra 2011. godine.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“ od 26. marta 2013. godine povodom koje je drugostepeni organ naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje o zahtevu podnosilaca.

Nakon što je prvostepeno rešenje broj 117/14-09-11/2013 od 25. novembra 2013. godine poništeno drugostepenim rešenjem broj 120-01-141/2014-01 od 28. marta 2014. godine , doneto je prvostepeno rešenje broj 117/14-09-11/2014 od 23. aprila 2014. godine, kojim je odbijen zahtev podnosilaca i koje je potvrđeno u postupku po žalbi drugostepenim rešenjem broj 120-01-219/2014-01 od 27. juna 2014. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11715/14 od 17. novembra 2016. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Nakon što je drugostepenim rešenjem broj 120-01-1447/2016-01 od 30. decembra 2016. godine poništeno prvostepeno rešenje od 23. aprila 2014. godine i predmet vraćen na ponovni postupak, prvostepena rešenja broj 117/14-09-11-14/2017 od 3. marta 2017. godine, broj 117/14-09-11-14/2017-2 od 5. jula 2017. godine, broj 117/14-09-11-14/2017-3 od 4. oktobra 2017. godine, broj 117/14-09-11-14/2017-4 od 13. decembra 2017. godine, broj 117/14-09-11-14/2018 od 9. maja 2018. godine, broj 117/14-09-11-14/2018-1 od 18. jula 2018. godine, broj 117/14-09-11-14/2018-2 od 18. septembra 2018. godine, broj 117/14-09-11-14/2019-1 od 10. januara 2019. godine, broj 117/14-09-11-14/2019-2 od 29. marta 2019. godine, broj 117/14-09-11-14/2019-3 od 7. juna 2019. godine, broj 117/14-09-11-14/2019-4 od 23. jula 2019. godine, broj 117/14-09-11-14/2019-5 od 13. novembra 2019. godine, broj 117/14-09-11-14/2020-1 od 6. januara 2020. godine i broj 117 /14-09-11-14/2020-2 od 18 . maja 2020. godine, kojima je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan, poništena su drugostepenim rešenjima broj 114-02-16/2017-01 od 30. maja 2017. godine, broj 114-02-21/2017-01 od 21. avgusta 2017. godine, broj 114-02-26/2017-01 od 13. novembra 2017. godine, broj 120-01-526/2018-01 od 28. marta 2018. godine, broj 114-05-10/2018-01 od 11. juna 2018. godine, broj 114-02-17/2018-01 od 10. avgusta 2018. godine, broj 120-01-1274/2018-01 od 25. oktobra 2018. godine, broj 114-05-9/2019-01 od 22. februara 2019. godine, broj 120-01-2180/2019-01 od 17. maja 2019. godine, broj 114-05-16/2019-01 od 5. jula 2019. godine, broj 114-05-44/2019-01 od 9. septembra 2019. godine, broj 120-01-2863/2019-01 od 9. decembra 2019. godine, broj 114-05-5/2020-01 od 21. februara 2020. godine i broj 114-05-18/2020-01 od 15. juna 2020. godine, kojima su usvojene žalbe podnosilaca i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Rešenjem prvostepenog organa broj 117/1 od 4. januara 2021. godine, u tački 1. dispozitiva, utvrđeno je pravo podnosilaca po osnovu troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada za period od 23. juna 2006. do 23. juna 2009. godine, s tim što su podnosioci upućeni da potraživanje po osnovu troškova prevoza ostvare u skladu sa opštim pravilima obligacionog prava podnošenjem tužbe sudu opšte nadležnosti, dok je u tač. 2. i 3. dispozitiva odlučeno o zahtevu podnosilaca za naknadu troškova upravnog postupka.

Rešenjem drugostepenog organa broj 114-05-5/2021-01 od 8. marta 2021. godine usvojena je žalba podnosilaca i poništeno je navedeno prvostepeno rešenje u delu tačke 1. dispozitiva kojom se podnosioci upućuju da potraživanje ostvare pred sudom opšte nadležnosti i tačke 3. dispozitiva koja sadrži odluku o troškovima postupka.

Podnosioci su 6 . jula 2021. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku, povodom koje je drugostepeni organ rešenjem od 14. septembra 2021. godine naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje.

Prvostepenim rešenjem broj 117/1-2/2021 od 27. septembra 2021. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca, koji su protiv tog rešenja izjavili žalbu, a potom i naknadni zahtev za donošenje rešenja o žalbi.

3.2. Rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 1/2017 od 24. januara 2017. godine preinačeno je rešenje Upravnog suda R4 u 209/16 od 21. decembra 2016. godine, tako što je usvojen prigovor podnosilaca ustavne žalbe i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji je vođen pred Upravnim sudom – Odeljenje u Nišu u predmetu U. 11715/14 . Prilikom odlučivanja o povredi prava na suđenje u razumnom roku posebno su uzete u obzir sledeće okolnosti: da su podnosioci 19. juna 2009. godine pred organom uprave pokrenuli postupak za priznavanje prava iz radnog odnosa; da ni posle sedam godina nije pravnosnažno odlučeno o njihovom zahtevu; da je poslednjom odlukom suda u upravnom sporu (presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 11715/14 od 17. novembra 2016. godine) poništena odluka o žalbi i predmet po drugi put vraćen drugostepenom organu na ponovni postupak; da upravni postupak i dalje traje zbog čega su podnosioci u dugogodišnjoj neizvesnosti o konačnom i pravnosnažnom ishodu tražene pravne zaštite.

Pravnosnažnim presudama Osnovnog suda u Pirotu Prr. 7/18 od 6. februara 2018. godine i Prr. 169/17 od 20. marta 2018. godine, kao i pravnosnažnom presudom Višeg suda u Pirotu Gžrr. 101/18 od 6. maja 2019. godine, delimično su usvojen i tužbeni zahtev i podnosilaca ustavne žalbe (izuzev podnosilaca D . S , T. T, I . S, I . G, A . S, M. M, N . S, M . J. R, N. P, D . S, M . P, M . R, M . P, Z . R, R . S, G . Đ, M . I, M . O. K, I . V, Z . M, S . P, B . M, S . P, S . T, M . S, D . I . i S . T, koji nisu podneli tužbu za novčano obeštećenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku) i obavezana tužena Republika Srbija da im na ime novčanog obeštećenja zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku utvrđenog rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 1/2017 od 24. januara 2017. godine isplati iznos od po 500 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Prilikom utvrđivanja visine obeštećenja zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku uzet je u obzir period duži od osam godina, koji je trajao od podnošenja zahteva od 19. juna 2009. godine do kraja 2017. godine .

3.3. Kada su u pitanju podnosioci ustavne žalbe Z. I . i D. I , Ustavni sud je utvrdio da prvostepeni organ u osporenom postupku nijednom nije odlučio o zahtevu navedenih podnosilaca, te se postupak u odnosu na njih nalazi u fazi rešavanja o zahtevu pred prvostepenim organom. Navedeni podnosioci su zajedno sa podnosiocima iz tačke 1. izreke izjavljivali žalbe protiv prvostepenih rešenja, kojima nije odlučeno o njihovom zahtevu, ali ni drugostepeni organ nije odlučio o njihovim žalbama. Pri tome je Upravni sud presudama U. 12615/10 (2009) od 9. decembra 2010. godine i U. 11715/14 od 17. novembra 2016. godine odlučio o tužbama navedenih podnosilaca podnetim protiv drugostepenih rešenja, iako tim rešenjima nije bilo odlučeno o njihovim žalbama.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

Odredbom člana 19. stav 1. Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ispitujući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je uzeo u obzir da je rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 1/2017 od 24. januara 2017. godine svim podnosiocima ustavne žalbe iz tačke 1. izreke utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu koji je vođen u predmetu Upravnog sud a – Odeljenje u Nišu U. 11715/14 , što je jedna faza osporenog postupka, kao i da je pravnosnažnim presudama Osnovnog suda u Pirotu Prr. 7/18 od 6. februara 2018. godine i Prr. 169/17 od 20. marta 2018. godine i Višeg suda u Pirotu Gžrr. 101/18 od 6. maja 2019. godine podnosiocima ustavne žalbe (izuzev podnosiocima D . S , T. T, I . S, I . G, A . S, M . M, N . S, M . J. R, N. P, D . S, M . P, M . R, M . P, Z . R, R . S, G . Đ, M . I, M . O. K, I . V, Z . M, S . P, B . M, S . P, S . T, M . S . i S. T , koji nisu podneli tužbu za novčano obeštećenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku) utvrđeno pravo na isplatu novčanog obeštećenja za neimovinsku štetu koja je izazvana povredom prava na suđenje u razumnom roku, i to sva kom podnosiocu u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, pri čemu je visina te naknade određena u odnosu na ukupno trajanje postupka (upravnog postupka i dva upravna spora) do kraja 2017. godine. Imajući u vidu da su podnosioci ustavne žalbe, koji su podneli tužbe za novčano obeštećenje, ostvarili pravičnu i adekvatnu novčanu naknadu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku za period duži od osam godina, Ustavni sud je , u konkretnom slučaju, prilikom ocene razumnosti trajanja postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 19. juna 2009. godine uzeo u obzir period od početka 2018. godine. Dakle, period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku u ovom predmetu iznosi četiri i po godine .

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet činjenično složeniji, imajući u vidu veći broj stranaka u postupku. Sa druge strane, pravna pitanja koja se postavljaju u postupku već su u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda Už-8639/2015 od 21. februara 2019. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi: da je svrha naknade troškova prevoza da pokrije troškove koje je policijski službenik stvarno imao za dolazak na rad i odlaska sa rada, ali da se, pri tom, mora sprečiti zloupotreba ovog prava koja može da nastane ako naknadu traži policijski službenik koji te troškove nije imao; da su upravni organi dužni da utvrde koji dokazi su od značaja za odlučivanje o pravu na naknadu troškova prevoza i da li postoji zakonska obaveza stranke da ih dostavi ili se oni pribavljaju po službenoj dužnosti; da se odbijanje zahteva za naknadu troškova prevoza ne može obrazlagati propuštanjem stranke da dostavi dokaze o postojanju stvarnih troškova prevoza, ako od nje prethodno nije zahtevano da to učini; da će se od stranke tražiti da priloži precizno određene dokaze o stvarnim troškovima prevoza koji se, po zakonu, od nje mogu tražiti.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je konstatovao da je u postupku čije se trajanje ovde ceni, počev od 2018. godine, doneto 12 prvostepenih i 13 drugostepenih rešenja kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja, kao i jedna presuda Upravnog suda. Iz toga se može uočiti da posmatrani postupak obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje prvostepenom organu, koji ne postupa po primedbama iz drugostepenih rešenja. U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedost atke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske , predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.).

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 1. izreke , Ustavni sud je konstatovao da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom, kada su za to postojali uslovi.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 1. izreke na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Pirotu u predmetu broj 117/1-2/2021. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu tih podnosilaca i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe iz tačke 1. izreke zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka koja je uzeta u obzir u ovom predmetu, neefikasno postupanje upravnih organa, ograničeni značaj predmeta postupka za podnosioce, veći broj podnosilaca, životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije , od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka. Ustavni sud smatra da se iznete ocene Evropskog suda mogu primeniti i na osporeni postupak u kome se odlučuje o pravu većeg broja policijskih službenika na isplatu naknade troškova prevoza koja se traži za ograničeni vremenski period.

Ustavni sud smatra da nema osnova da se podnosiocima ustavne žalbe D. S , T. T, I . S, I . G, A . S, M . M, N . S, M . J. R, N. P, D . S, M . P, M . R, M . P, Z . R , R. S, G . Đ , M. I, M . O. K, I . V , Z. M , S. P, B . M, S . P, S . T, M . S . i S. T . utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete u većem iznosu u odnosu na ostale podnosioce, kako je to istaknuto u zahtevu ustavne žalbe. Činjenica da navedeni podnosioci nisu tražili novčano obeštećenje za neimovinsku štetu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku koja im je, kao i ostalim podnosiocima iz tačke 1. izreke , utvrđena rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 1/2017 od 24. januara 2017. godine, nije od uticaja na odlučivanje Ustavnog suda o njihovom zahtevu za naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku utvrđene ovom odlukom. Naime, ovom odlukom Ustavnog suda je u odnosu na sve podnosioce ustavne žalbe iz tačke 1. izreke cenjeno trajanje postupka iste dužine, počev od 2018. godine, dok je trajanje postupka do kraja 2017. godine uzeto u obzir prilikom utvrđivanja novčanog obeštećenja onim podnosiocima ustavne žalbe iz tačke 1. izreke koji su podneli tužbu u parničnom postupku, a koju pomenuti podnosioci nisu podneli u skladu sa odredbom člana 26. stav 1. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku („Službeni glasnik RS“, broj 40/15).

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu kojim je osporeno trajanje upravnog postupka od podnošenja zahteva od 19. juna 2009. godine do kraja 2017. godine, Ustavni sud ponavlja da je trajanje tog dela postupka uzeto u obzir prilikom utvrđivanja novčanog obeštećenja onim podnosiocima ustavne žalbe iz tačke 1. izreke koji su podneli tužbu u parničnom postupku i koji su navedenim presudama ostvarili pravičnu i adekvatnu novčanu naknadu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Sa druge strane, podnosioci ustavne žalbe, koji nisu podneli tužbu u parničnom postupku, propustili su da ostvare pravo na isplatu novčanog obeštećenja za neimovinsku štetu zbog nerazumnog trajanja dotadašnjeg dela postupka, koji nije predmet ocene u postupku po ovoj ustavnoj žalbi. Stoga je Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. Razmatrajući ustavnu žalbu u odnosu na podnosioce D. I . i Z . I, Ustavni sud je utvrdio da prvostepeni organ u osporenom postupku nijednom nije odlučio o zahtevu navedenih podnosilaca, te se postupak u odnosu na njih nalazi u fazi rešavanja o zahtevu pred prvostepenim organom. Ustavni sud je imao u vidu da su navedeni podnosioci zajedno sa podnosiocima iz tačke 1. izreke izjavljivali žalbe protiv prvostepenih rešenja, kojima nije odlučeno o njihovom zahtevu, ali ni drugostepeni organ nije odlučio o njihovim žalbama.

Ustavni sud ukazuje da u situaciji kada prvostepeni organ nije odlučio o zahtevu podnosioca, ocena o eventualnoj povredi prava na suđenje u razumnom roku prevashodno zavisi od toga da li je podnosilac mogao izdejstvovati brže odlučivanje u tom postupku. U tom smislu, Ustavni sud je uzeo u obzir citiranu odredbu člana 151. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku (član 208. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku) i odredbe člana 19. stav 1. Zakonom o upravnim sporovima.

Iz navedenih odredaba zakona proizlazi da su navedeni podnosi oci ustavne žalbe imali mogućnost da, nakon proteka zakonskog roka za donošenje i dostavlj anje prvostepenog rešenja, podnesu ž albu drugostepenom organu zbog „ćutanja administracije“ , a potom i urgenciju, ukoliko ni drugostepeni organ ne postupi u roku po žalbi. Konačno, nakon isteka naknadnog zakonskog roka za donošenje i dostavljanje drugostepenog rešenja, podnosioci su mog li da pokrenu upravni spor podnošenjem tužbe nadležnom sudu zbog „dvostrukog ćutanja uprave.“

Ustavni sud je utvrdio da navedeni podnosioci protiv negativne radnje tj. zbog nepostupanja prvostepenog organa po njihovom zahtevu, nisu iskoristili navedena pravna sredstva zbog nedonošenja prvostepenog rešenja. Ustavni sud ukazuje na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske , broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Ustavni sud ukazuje da na drugačiju ocenu ne utiče činjenica da je rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 1/2017 od 24. januara 2017. godine povreda prava na suđenje u razumnom roku utvrđena u sudskom postupku koji je vođen pred Upravnim sudom – Odeljenje u Nišu u predmetu U. 11715/14 i u odnosu na navedene podnosioce, kao i da je podnosilac Z. I . po tom osnovu ostvario pravo na isplatu novčanog obeštećenja za neimovinsku štetu . Ovo iz razloga što su navedeni podnosioci zajedno sa podnosiocima iz tačke 1. izreke podneli tužbu u upravnom sporu i koristili pravna sredstva kojima se, u skladu sa odredbama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, štiti pravo na suđenje u razumnom roku u tom sudskom postupku – prigovor radi ubrzavanja postupka i žalbu. Za razliku od toga, navedeni podnosioci nisu koristili pravna sredstva za ubrazanje upravnog postupka čije se trajanje ovde ceni – žalbu i tužbu zbog „ćutanja uprave“, u skladu sa odredbama ranije važećeg i važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu podnosilaca D. I . i Z . I . izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u tački 4. izreke.

10. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti