Odbijanje ustavne žalbe zbog neiscrpljivanja pravnih sredstava za zaštitu izbornog prava
Kratak pregled
Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu zbog povrede izbornog prava. Podnosilac, kome je mandat prestao na osnovu neustavnog zakona, propustio je da iskoristi ili je nepravilno koristio raspoloživa pravna sredstva za zaštitu svog prava, uključujući i ona pred Ustavnim sudom.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-1045/2015
06.04.2017.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Momčila Pešića iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 6. aprila 2017. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Momčila Pešića izjavljena protiv presude Osnovnog suda u Nišu P. 4010/13 od 19. marta 2014. godine i presude Apelacionog suda u Nišu Gž. 1758/14 od 1. jula 2014. godine zbog povrede izbornog prava zajemčenog članom 52. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
O b r a z l o ž e nj e
1. Momčilo Pešić iz Niša podneo je Ustavnom sudu, 12. februara 201 5. godine, ustavnu žalbu protiv presude Osnovnog suda u Nišu P. 4010/13 od 19. marta 2014. godine i presude Apelacionog suda u Nišu Gž. 1758/14 od 1. jula 2014. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije, prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i izbornog prava , utvrđenih, odnosno zajemčenih odredbama člana 21, člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 52. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je navedeno da je osporenim presudama pravnosnažno odbijen tužbeni zahtev tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, protiv tužene Gradske opštine Medijana - Niš za naknadu štete zbog nezakonitog oduzimanja mandata. Podnosilac je istakao da su sudovi su u bitno istovetnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji donosili različite odluke o osnovanosti tužbenih zahteva za naknadu štete zbog nezakonitog oduzimanja mandata, te da mu je stoga povređeno pravo na pravnu sigurnost, kao sastavni deo prava na pravično suđenje, kao i pravo na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava i načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava. U prilog navodima o nejednakom postupanju, podnosilac se pozvao na pravnosnažnu presudu Osnovnog suda u Nišu P. 4009/13 od 3. aprila 2014. godine i presudu Apelacionog suda u Kragujevcu Gž. 1971/13 od 27. novembra 2013. godine. Obrazlažući povredu izbornog prava, podnosilac je naveo da su osporene presude donete uz pogrešnu primenu materijalnog prava, kao i da je pogrešno zaključivanje prvostepenog suda da tužilac nije tražio izmenu pojedinačnog akta donetog na osnovu neustavne odredbe, te da zbog činjenice da pojedinačni akt nije izmenjen, tužilac nema pravo na naknadu štete koju trpi zbog nezakonitog oduzimanja odborničkog mandata. P odnosilac je istakao da je takvo zaključivanje suprotno dokazima koji se nalaze u predmetu, a i protivrečno navodima iz obrazloženje, budući da se podnosilac obraćao tuženoj zahtevom za izmenu akta i da je vodio spor pred Upravnim sudom , kao i da je podneo „ustavnu žalbu“ Ustavnom sudu povodom koje je formiran predmet XU-40/2013. Takođe, podnosilac je naveo da je prvostepeni sud propustio da ceni i izjašnjenje tužene, dato na ročištu od 13. decembra 2013. godine, da ne osporava osnov potraživanja, ali da osporava njegovu visinu. Prema navodima podnosioca, osporenim presudama kojima je pravnosnažno odbijen njegov tužbeni zahtev uskraćeno mu je izborno pravo. U vezi sa tim, podnosilac je izneo da je u istove tnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji Ustavni sud zauzeo drugačiji pravni stav u vezi sa otklanjanjem posledica nastalih primenom opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom (Odluka Ustavnog suda XU-561/2012 od 4. jula 2012. godine). Podnosilac je naveo da nije bio u mogućnosti da nastavi vršenje funkcije odbornika, zbog sprovođenja izbora u maju 2012. godine, te da su se posledice primene neustavne odredbe mogle otkloniti jedino naknadom štete. Podnosilac je istakao da se ovde ne radi o odgovornosti tužene zbog razrešenja tužioca sa funkcije odbornika, već se odgovornost tužene za naknadu štete zasniva na nepostupanju po tužiočevom zahtevu da izmeni pojedinačni akt i vrati mu odbornički mandat, a što je tužena bila dužna da uradi. Podnosilac je predložio da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i da utvrdi da su mu osporenim presudama povređena označena prava, da poništi osporene presude, kao i da mu utvrdi pravo na naknadu štete.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom prethodnom postupku , izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za re šavanje ove ustavnosudske stvari:
Osporenom presudom Osnovnog suda u Nišu P. 4010/13 od 19. marta 2014. godine odbijen je tužbeni zahtev tužioca Momčila Pešića , ovde podnosioca ustavne žalbe, da se obaveže tužena Gradska opština Medijana – Niš da tužiocu zbog nezakonitog oduzimanja mandata isplati štetu u visini primanja koja bio ostvario kao odbornik, za period od dana donošenja odluke o prestanku mandata do dana prestanka prava po osnovu funkcije odbornika , u ukupnom iznos u od 434.105,00 dinara po osnovu glavnog duga, sa opredeljenom zakonskom zateznom kamatom. U osporenoj presudi je, pored ostalog, navedeno: da je sud u sprovedenom postupku utvrdio da je Skupština gradske opštine Medijana - Niš 27. novembra 2008. godine donela odluku o prestanku mandata odbornika, kojom je utvrđen prestanak mandata odbornicima pre isteka vremena na koje su izabrani, pored ostalih, i tužiocu Momčilu Pešiću, a s pozivom na odredbe čl. 47. i 49. Zakona o lokalnim izborima; da je u stavu tri odluke o prestanku mandata sadržana pouka o pravnom sredstvu, odnosno da se protiv odluke može izjaviti žalba Okružnom sudu u Nišu, ali da tužilac nije izjavio žalbu nadležnom sudu; da se tužilac 28. maja 2010. godine obratio predsedniku Skupštine gradske opštine Medijana zahtevom za izmenu odluke kojom mu je utvrđen prestanak odborničkog mandata; da se tužilac obratio predsedniku Skupštine i 9. februara 2012. godine ponovljenim zahtevom za izmenu akta, te da ni po ovom zahtevu nije odgovoreno; da zbog propuštanja Skupštine gradske opštine da izmeni akt o prestanku mandata tužilac nije podneo tužbu Upravnom sudu, odnosno nije vodio postupak u kome bi tražio od nadležnog organa izmenu pojedinačnog akta o prestanku mandata; da tužilac nije podneo ustavnu žalbu, niti je u postupku pred Ustavnim sudom doneta odluka o načinu otklanjanja posledica nastalih primenom opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom; da tužilac predmetni tužbeni zahtev zasniva na odredbama čl. 61. i 62. Zakona o Ustavnom sudu, te da smatra da se u konkretnom slučaju posledice nastale primenom člana 47. Zakona o lokalnim izborima ne mogu otkloniti izmenom akta, jer su u međuvremenu potvrđeni mandati odbornika izabranih na lokalnim izborima održanim 2012. godine; da je sud prilikom odlučivanja o predmetnom sporu imao u vidu da je Odlukom Ustavnog suda IUz-52/2008 od 21. aprila 2010. godine utvrđeno da odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima; da, pozivajući se, pored ostalih, i na odgovarajuće odredbe Zakona o upravnim sporovima i Zakona o Ustavnom sudu, prvostepeni sud nalazi da je tim zakonskim odredbama propisan put i način otklanjanja posledica primene opšteg akta čija je neustavnost utvrđena, kao i rokovi u kojima se mogu preduzimati pojedine pravne radnje, i to je put i način za ostvarivanje prava na pravičnu naknadu štete za tužioca koju je pretrpeo usled lišavanja odborničkog mandata; da je, saglasno navedenim zakonskim odredbama, pretpostavka za naknadu štete da svako ko smatra da mu je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donetim na osnovu opšteg akta čija je neustavnost utvrđena, da u skladu sa pravilima postupka u kome je pojedinačni akt donet i u rokovima koje predviđa zakon, traži od nadležno g ograna izmenu tog pojedinačnog akta i da nadležni organ izmeni akt, odnosno da nadležni organ odbije zahtev za izmenu akta, a kada stiče pravo da pred Ustavnim sudom traži otklanjanje posledica; da tužila c nije tražio izmenu pojedinačnog akta o prestanku mandata u postupku u kome je taj akt donet i u propisanim rokovima, i gde bi se otklonile posledice primene takvog akta; da s obzirom na t o da pojedinačni akt nije izmenjen, i to krivicom tužioca koji nije pokrenuo i vodio postupak koji zakon predviđa, neosnovan je njegov zahtev za naknadu štete, jer su se posledice primene neustavnog pojedinačnog akta mogle otkloniti odlukom Ustavnog suda koji može odrediti da se posledice otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete i sl.; da redovni sud može postupati jedino u sporu radi naknade štete u slučaju da je pojedinačni akt izmenjen ili poništen u zakonom predviđenom postupku, a primenom opštih pravila obligacionog prava, odnosno da je do štete došlo zbog nezakonitog rada organa tužene; da je pretpostavka odgovornosti tuženog da je pojedinačni akt donet na osnovu neustavne odredbe izmenjen, odnosno da je nadležni organ naložio izmenu tog pojedinačno g akta; da je, međutim, usled propusta tužioca da traži izmenu pojedinačnog akta, odnosno njegovog pasivnog držanja, nastala pravna situacija u kojoj je pojedinačni akt i dalje na snazi, pa ne postoji osnov odgovornosti tuženog za naknadu materijalne štete, koju je tužilac pretrpeo primenom tog neustavnog akta.
Protiv navedene prvostepene presude tužilac je izjavio žalbu zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primene materijalnog prava. U žalbi je, pored ostalog, navedeno da je pogrešno zaključivanje prvostepenog suda da tužilac nije tražio izmenu akta, budući da je ono suprotno dokazima koji se nalaze u spisima predmeta, kao i navodima iz samog obrazloženja, u kome je izneto da se tužilac obraćao predsedniku Skupštine gradske opštine zahtevom za izmenu akta. Takođe, navedeno je da je u podnesku tužioca od 28. avgusta 2013. godine istaknuto da je postupak za izmenu akta blagovremeno pokrenut, da je nakon toga vođen postupak pred Upravnim sudom u predmetu U. 2876/12, a da ishod tog postupka nije od značaja, imajući u vidu da se ovde radi o pravu na naknadu štete zbog nezakonitog prestanka odborničkog mandata, a ne o pravu na mandat.
Osporenom presudom Apelacionog suda u Nišu Gž. 1758/14 od 1. jula 2014. godine odbijena je kao neosnovana žalba tužioca i potvrđena je prvostepena presuda. U obrazloženju presude je, pored ostalog, navedeno: da je, na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja, prvostepeni sud zaključio da je tužbeni zahtev neosnovan, a za svoje pravno shvatanje je u obrazloženju presude dao detaljne, precizne i jasne razloge, koje u potpunosti prihvata i Apelacioni sud; da se neosnovano u žalbi tužioca ukazuje na pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje; da iz razloga obrazloženja proizlazi da je prvostepeni sud cenio sve dokaze koje su stranke predlagale tokom postupka, pa i odluke na koje tužilac ukazuje u žalbi; da to što je prvostepeni sud propustio da ceni izjašnjenje tužene na ročištu od 13. decembra 2012. godine nije od uticaja na činjenično stanje, jer se ne radi o činjenici i okolnosti od odlučujućeg značaja za ocenu osnovanosti tužbenog zahteva, već o navodu tužene tokom postupka; da se neosnovano žalbom tužioca ukazuje na pogrešnu primenu materijalnog prava, da je prvostepeni sud pravilno konstatovao da se na potraživanje tužioca primenjuju odredbe Zakona o obligacionim odnosima, kao i da je odredbom člana 154. ovog zakona propisano da je onaj ko drugome prouzrokuje štetu dužan da je naknadi, da tokom prvostepenog postupka tužilac nije dokazao da je šteta koju trpi nastala krivicom tužene; da je odluka o prestanku odborničkog mandata doneta u skladu sa tada važećim Zakonom o lokalnim izborima , a prema kojima je tužena morala da postupa; da činjenica da je odredba navedenog zakona, na osnovu koje je doneta odluku o prestanku mandata, kasnije proglašena neustavnom ne znači da je tužena postupala protivpravno, odnosno da u njenim radnjama ima krivice za nastanak štete koju trpi oštećeni; da ovo tim pre što je tužilac, nakon donošenja Odluke Ustavnog suda, propustio da u zakonom propisanom postupku ostvari svoje pravo „da se utvrdi nezakonitost odluke o prestanku mandata“; da tužilac u preostalom delu žalbe ne ukazuje koje je to druge odredbe važećih materijalnih propisa prvostepeni sud pogrešno primenio, odnosno koje nije primenio, a na osnovu kojih bi za njega mogla biti doneta povoljnija odluka.
Rešenjem Upravnog suda – Odeljenja u Nišu U. 2876/12 od 25. juna 2012. godine odbačena je tužba više tužilaca, među kojima i Momčila Pešića, zbog „ćutanja uprave“. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno da uz tužbu zbog „ćutanja uprave“ nisu priloženi svi dokazi, propisani odredbom člana 22. stav 3. Zakona o upravnim sporovima, te je sud tužbu odbacio , u skladu sa odredbom člana 26. stav 1. tačka 3) istog zakona. Rešenjem Upravnog suda Uv. 113/12 od 4. oktobra 2012. godine odbijen je prigovor tužilaca izjavljen protiv navedenog rešenja o odbacivanju tužbe.
Zaključkom Ustavnog suda XU-40/2013 od 17. marta 2015. godine odbačen je zahtev više podnosilaca, među kojima i Momčila Pešića, za izvršenje Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008 od 21. aprila 2010. godine („Službeni glasnik RS“, broj 34/10). U obrazloženju Zaključka je, pored ostalog, navedeno: da su podnosioci naveli da su 28. maja 2010. godine podneli zahtev za izmenu odluke o prestanku mandata Skupštini gradske opštine Medijana, te da su se ponovo sa istim zahtevom obratili Skupštini gradske opštine 9. februara 2012. godine, ali da Gradska opština nije postupala po njihovim zahtevima; da je Ustavni sud utvrdio da se u konkretnom slučaju podnosioci nisu obratili Upravnom sudu tužbom zbog propuštanja Skupštine gradske opštine Medi jana da odluči o njihovim zahtevima za izmenu akta kojim im je utvrđen prestanak mandata, te da iz navedenog, sledi da u konkretnom slučaju postupak za izmenu pojedinačnog akta nije pravnosnažno okončan, odnosno da podnosioci nisu iscrpeli sva pravna sredstva u tom postupku; da, po oceni Ustavnog suda, postupak odlučivanja o zahtevu za izmenu akta o prestanku mandata koji je donela skupština jedinice lokalne samouprave podrazumeva ne samo odlučivanje skupštine jedinice lokalne samouprave o takvom zahtevu, već i odlučivanje pred sudom u upravnom sporu; da se podnošenje tužbe zbog „ćutanja uprave“, u konkretnom slučaju, kada se podnosilac ponovnim zahtevom za izmenu akta obratio u januaru 2012. godine, može smatrati delotvornim pravnim sredstvom; da je iz napred navedenih razloga Ustavni sud ocenio da ne postoje pretpostavke za postupanje po zahtevu podnosilaca za izvršenje Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008.
4. Odredbama Ustava, na čije se povrede poziva podnosilac ustavne žalbe, utvrđena su sledeća osnovna načela i ljudska prava, i to: načelo zabrane diskriminacije (član 21.), pravo na pravično suđenje (član 32. stav 1.) pravo na jednaku zaštitu (član 36. stav 1.) i iz borno pravo (član 52.). Odredbama člana 52. Ustava utvrđeno je da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije im a pravo da bira i da bude biran (stav 1.), kao i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (stav 3.). .
Pored toga, Ustavom je utvrđeno: da je Ustavni sud samostalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode, da su odluke Ustavnog suda konačne, izvršne i opšteobavezujuće (član 166.); da zakon ili drugi opšti akt koji nije saglasan Ustavu ili zakonu prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu (član 168. stav 3.); da je svako je dužan da poštuje i izvršava odluku Ustavnog suda, da Ustavni sud svojom odlukom uređuje način njenog izvršenja, kada je to potrebno, kao i da se izvršenje odluka Ustavnog suda uređuje zakonom (član 171. st. 1. do 3.); da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu, kao i da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198.).
Zakonom o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) propisano je: da kad Ustavni sud odredi način otklanjanja posledica koje su nastale usled primene opšteg akta koji nije u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom, odluka Ustavnog suda ima pravno dejstvo od dana njenog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 59.); da svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donetim na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta (član 61. stav 1.), da se predlog za izmenu konačnog ili pravnosnažnog pojedinačnog akta, donetog na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, može podneti u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“, ako od dostavljanja pojedinačnog akta do podnošenja predloga ili inicijative za pokretanje postupka nije proteklo više od dve godine (član 61. stav 2.); da ako se utvrdi da se izmenom pojedinačnog akta ne mogu otkloniti posledice nastale usled primene opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, Ustavni sud može odrediti da se ove posledice otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način (član 62.); da su državni i drugi organi, organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja, političke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice dužni da, u okviru svojih prava i dužnosti, izvršavaju odluke i rešenja Ustavnog suda (član 104. stav 1.).
Zakonom o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i „Službeni list SRJ“, br. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99 i 44/99)) propisano je: da ko drugome prouzrokuje štetu dužan je naknaditi je, ukoliko ne dokaže da je šteta nastala bez njegove krivice (član 154. stav 1.); da pravno lice odgovara za štetu koju njegov organ prouzrokuje trećem licu u vršenju ili u vezi sa vršenjem svojih funkcija (član 172. stav 1.).
5. Razmatrajući ustavnu žalbu sa stanovišta povrede izbornog prava iz člana 52. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac svoje navode o povredi označenog prava, u suštini, zasniva na tome da su postupajući sudovi pogrešno primenili materijalno pravo i da je prvostepeni sud pogrešno utvrdio činjenično stanje u vezi sa predmetnim postupkom za izmenu akta.
Ustavni sud je, u konkretnom slučaju, ocenio da su postupajući sudovi u osporenim presudama izneli jasne i dovoljne razloge zbog kojih smatraju da nije osnovan predmetni tužbeni zahtev podnosioca za naknadu štete zbog nezakonitog oduzimanja mandata, zasnovane na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primeni odredaba merodavnog materijalnog prava. Naime, u osporenim presudama je konstatovano da se na predmetno potraživanje primenjuju odredbe Zakona o obligacionim odnosima, te da je u skladu sa odredbom člana 154. navedenog zakona neophodno da je do štete došlo krivicom organa tužene, a da iz činjeničnog stanja utvrđenog u postupku pred prvostepenim sudom to ne proizlazi. Ustavni sud nalazi da je drugostepeni sud da o ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje u prilog svom stavu da do štete nije došlo nezakonitim radom organa tužene, a ovo iz razloga što je ocenjeno da je odluka o utvrđivanju prestanka mandata odbornika doneta u skladu sa tada važećim Zakonom o lokalnim izborima. Takav stav Ustavni sud je zauzeo i u rešenjima Už-679/2014 od 21. marta 2016. godine i Už-1862/2013 od 21. aprila 2016. godine, povodom istovrsnog pravnog pitanja, i to sa stanovišta istaknute povrede prava na pravično suđenje. Nadalje, Ustavni sud nalazi da je ustavnopravno prihvatljiv i stav postupajućih sudova da je pretpostavka odgovornosti tužene za naknadu štete da je podnosilac, u skladu sa zakonom, pokrenuo i vodio postupak za izmenu akta o prestanku mandata i da je pojedinačni akt izmenjen , a što je podnosilac u konkretnom slučaju propustio da učini, te da redovni sud jedino može postupati u sporu radi naknade štete u slučaju da je pojedinačni akt izmenjen ili poništen. Ustavni sud ukazuje da je isti pravni stav u vezi obaveznosti korišćenja zakonom propisanog pravnog puta - pokretanja i vođenja postupka za izmenu pojedinačnog akta, u situaciji kada je pojedinačni akt donet na osnovu opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom i/ili zakonom, zauzeo i u Odluci Už-5055/2013 od 18. jula 2013 . godine.
U pogledu navoda podnosioca kojima osporava pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja, tj. činjenični zaključak prvostepenog suda da podnosilac nije tražio izmenu akta o prestanku mandata donetog na osnovu neustavne odredbe Zakona o lokalnim izborima, Ustavni sud najpre konstatuje da je u prvostepenom postupku utvrđeno da se podnosilac nije koristio zakonom predviđena pravna sredstva protiv odluke o prestanku mandata, da je nakon donošenja Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008 tražio izmenu akta od organa tužene, ali da nije vodio upravni spor zbog „ćutanja uprave“, kao i da nije vodio odgovarajući postupak pred Ustavnim sudom za zaštitu svojih prava . Polazeći od činjenica konkre tnog slučaja, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac podneo tužbu zbog „ćutanja uprave“ – nepostupanja organa tužene po zahtevu za izmenu akta, a o čemu je navodno i obavestio prvostepeni sud u podnesku od 28. avgusta 2013. godine, kako je naveo u žalbi protiv prvostepene presude. Međutim, po oceni Ustavnog suda, činjenica da u prvostepenom postupku nije utvrđeno da je podnosilac vodio upravni spor nije bila od uticaja na odlučivanje u predmetnom sporu, budući da su postupajući sudovi zauzeli stav da je pretpostavka za odgovornost organa tužene ne samo pokretanje i vođenje postupak za izmenu pojedinačnog akta, već i ishod tog postupka, tj. da je pojedinačni akt izmenjen, a što podnosilac tokom predmetnog postupka nije ni tvrdio. Takođe, Ustavni sud konstatuje da iz činjenica utvrđenih u prvostepenom postupku, kao i iz navoda žalbe izjavljene protiv prvostepene presude ne proizlazi da je podnosilac tokom predmetnog parničnog postupka isticao da je pred Ustavnim sudom pokrenuo postupak za zaštitu svojih prava . S obzirom na to da je stranka u parničnom postupku, u skladu sa odredbom člana 228. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 49/13 - Odluka US, 74/13 - Odluka US i 55/14), dužna da iznese činjenice i predloži dokaze na kojima zasniva svoj zahtev, to je ukazivanje podnosioca u ustavnoj žalbi na propust suda da utvrdi činjenice koje on nije izneo tokom postupka bez ikakvog pravnog utemeljenja.
Nadalje, Ustavni sud konstatuje da je podnosilac 29. januara 2013. godine, zajedno sa drugim licima, podneo zahtev za izvršenje Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008 od 21. aprila 2010. godine, koji je Zaključkom Suda od 17. marta 2015. godine odbačen zbog nedostatka procesnih pretpostavki. U tom ustavnosudskom postupku Ustavni sud je, na osnovu tvrdnji i dokaza priloženih uz zahtev za izvršenje , utvrdio da podnosilac nije iscrpeo sva pravna sredstva u postupku za izmenu akta, tj. da nije podneo tužbu zbog „ćutanja uprave“, te je ocenio da ne postoje procesne pretpostavke za postupanje po predmetnom zahtevu za izvršenje. Ustavni sud napominje da su podnosioci zahteva za izvršenje, kao učesnici u ustavnosudskom postupku, bili u obavezi da u zahtevu iznesu sve r elevantne činjenice, kao i da podnesu sve dokaze od značaja za odlučivanje. Nezavisno od toga, Ustavni sud ukazuje da ispunjenost procesnih pretpostavki za postupanje po predmetnom zahtevu podrazumeva ne samo da je podnosilac iscrpe o sva pravna sredstva, već i da su ona izjavljena na način i pod uslovima propisanim zakonom. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju tužba zbog „ćutanja uprave“ odbačena iz razloga što je podneta na način suprotan odredbama merodavnog zakona, to ni utvrđenje te činjenice ne bi dovelo do drugačije odluke Ustavnog suda.
Ustavni sud nalazi da nisu osnovani ni navodi podnosioca da se u predmetnom sporu radi o odgovornosti tužene za štetu nastalu zbog nepostupanja po zahtevu za izmenu akta o prestanku mandata, a ne zbog nezakonitog oduzimanja mandata. Naime, podnosilac je u tužbi izričito postavio zahtev za naknadu štete zbog nezakonitog oduzimanja mandata, pri čemu on takav tužbeni zahtev nije ni zasnivao na činjenicama vezanim za postupak za izmenu akta i nepostupanje nadležnog organa po tom zahtevu. Naprotiv, podnosilac u predmetnom parničnom postupku ne samo da nije izneo sve relevantne činjenice vezane za postupanje po njegovom zahtevu za izmenu akta, već je u žalbi izričito i naveo da ishod tog postupka koji je vođen pred Upravnim sudom nije od značaja, imajući u vidu da se u ovom sporu radi o pravu na naknadu štete zbog nezakonitog prestanka odborničkog mandata.
Navodi podnosioca kojima ukazuje na propust prvostepenog suda da ceni izjašnjenje tužene dato na ročištu , po oceni Ustavnog suda, je bez osnova. Ovo iz razloga što je podnosilac iste takve navode izneo i u žalbi protiv prvostepene presude, povodom kojih se drugostepeni sud izjasnio i ocenio ih neosnovanim, a pri čemu podnosilac takvu ocenu drugostepenog suda nije ni osporio . Takođe, pozivanje podnosioca na Rešenje Ustavnog suda XU-561/2012 od 4. jula 2012. godine i tvrdnja da su postupajući sudovi u istovetnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji zauzeli drugačiji pravni stav u predmetnom sporu od stava zauzetog u navedenoj odluci je bez osnova. Naime, navedeno rešenje doneto je u ustavnosudskom postupku povodom zahteva za izvršenje odluke Ustavnog suda, a koji je pokrenut i vođen u skladu sa odredbama Zakona o Ustavnom sudu, dok su osporene presude donete u parničnom postupku radi naknade štete. Stoga, Ustavni sud nalazi da se ovde ne radi o istovetnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da navodi podnosioca da mu je zbog nepravilne primene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja u predmetnom sporu povređeno izborno pravo nisu ustavnopravno utemeljeni .
Kada je reč o pravnoj zaštit i izbornog prava , Ustavni sud konstatuje da pasivno biračko pravo podrazumeva i pravo na zadržavanje i nesmetano uživanje odborničkog mandata u periodu na koji je neko izabran i garantovanu zaštitu od samovoljnog oduzimanja, odnosno prestanka mandata stečenog na izborima. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je podnosilac, u situaciji kada mu je prestanak odborničkog mandata utvrđen odlukom S kupštine opštine, koja je doneta na osnovu odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima, a čija neustavnost je naknadno utvrđena Odlukom Ustavnog suda IUz-52/2008, imao na raspolaganju više pravnih sredstava za zaštitu svog izbornog prava. Podnosilac je imao pravo da izjavi žalbu protiv akta o prestanku mandata nadležnom sudu, te da u slučaju da ne ostvari zaštitu prava u sudskom postupku podnese ustavnu žalbu Ustavnom sudu. U bitno sličnim činjeničnim i pravnim situacijama, Ustavni sud je odlučivao o ustavnim žalbama izjavljenim protiv odluka o prestanku odborničkog mandata, utvrđivao povredu izbornog prava i nalagao skupštini opštine da izmeni akt o prestanku mandata, odnosno nalagao Upravnom sudu da izmeni takav akt (videti npr. o dluke Ustavnog suda Už-1455/2008 od 2. juna 2011. godine i Už-1371/2008 od 23. juna 2011. godine) Nakon donošenje Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008, podnosilac je imao pravo da traži od Skupštine opštine, kao nadležnog organa , izmenu akta o prestanku mandata, u skladu sa odredbom člana 61. Zakona o Ustavnom sudu. Kao što je već rečeno, postupak izmene akta podrazumeva ne samo obraćanje skupštini opštine, već i podnošenje tužbe u upravnom sporu u slučaju „ćutanja administracije“, i to na način i pod uslovima propisanim zakonom. Protiv odluke suda donete u upravnom sporu podnosilac je imao pravo da izjavi ustavnu žalbu Ustavnom sudu. Naime, p ovodom ustavnih žalbi izjavljenih protiv odluka Upravnog suda donetih u postupku za izmenu akta o prestanku mandata, Ustavni sud je donosio odluke kojim je utvrđivao povredu izbornog prava, poništavao rešenja Upravnog suda i određivao da Upravni sud ponovo odluči o tužbi izjavljenoj zbog propuštanja skupštine opštine da donese odluku o zahtevu za izmenu akta (videti O dluku Ustavnog suda Už-5308/201 0 od 1. decembra 2011. godine). Takođe, podnosilac je nakon iscrpljivanja pravnih sredstava u postupku za izmenu akta imao pravo i da podnese zahtev izvršenje Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008. U većem broju predmeta , Ustavni sud je odlučivao o zahtevima za izvršenje navedene Odluke Ustavnog suda, te je u zavisnosti od činjenica konkretnog slučaja, usvajao takve zahteve i nalagao da se posledice prestanaka odborničkog mandata otklone izmenom pojedinačnog akta na osnovu koga mu je prestao mandat (videti npr. r ešenja Ustavnog suda XU-1570/2010, XU-1588/2010 i XU-1658/2010 od 2. juna 2011. godine) , odnosno u situacijama kada izmenom akta nisu mogle biti otklonjene posledice nastale primenom opšteg akta za koji je Odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, određivao da se takve posledice otklone naknadom štete (videti Rešenja Ustavnog suda XU-504/2011 i XU-561/2011 od 4. jula 2012. godine). Dakle, podnosilac je imao na raspolaganju delotvorna pravna sredstava za zaštitu svog izbornog prava, a koja on nije koristio, odnosno nije ih koristio na način propisan zakonom.
S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovane tvrdnje podnosioca o povredi izbornog prava iz člana 52. Ustava , pa je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u prvom delu izreke.
6. Razmatrajući navode podnosioca ustavne žalbe o povredi prava pravnu sigurnost, kao element prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud naglašava da različito postupanje sudova postoji kada sudovi poslednje instance, u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, donesu različite odluke.
U konkretnom slučaju, podnosilac ustavne žalbe je kao dokaz o različitom postupanju dostavio presudu Osnovnog suda u Nišu P. 4009/13 od 3. aprila 2014. godine kojom je delimično usvojen tužbeni zahtev tužioca za isplatu naknade štete zbog nezakonitog oduzimanja mandata u Skupštini gradske opštine Medijana Niš, a koja je postala pravnosnažna 22. maja 2014. godine , jer je tužena propustila da izjavi žalbu protiv navedene presude. Kako je o tužbenom zahtevu tužioca u navedenom predmetu meritorno odlučivao samo prvostepeni sud, takva presuda se ne može smatrati dokazom o različitom postupanju sudova kojima bi bila potkrepljena tvrdnja o povredi prava na pravnu sigurnost.
U odnosu na presudu Apelacionog suda u Kragujevcu Gž-1971/13 od 27. novembra 2013. godine, koja je takođe dostavljene kao dokaz različitog postupanja, Ustavni sud je ocenio da iz sadržine priložene presude ne proizlazi da je ova odluk a donet a u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji kao i osporena presuda. Naime, iz navedene presud e k ojom je pravnosnažno usvojen tužbeni zahtev tužioca P. J. iz Čačka za naknadu materijalne štete, na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja, proizlazi da je prethodno Ustavni sud, postupajući po zahtevu tužioca za izvršenje Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008, doneo Rešenje XU-243/2011 od 22. decembra 2011. godine kojim je usvojio zahtev za izvršenje i odredio da posledice prestanka odborničkog mandata otklone izmenom pojedinačnog akta na osnovu koga je odborniku prestao mandat i kojim je naloženo Skupštini grada Čačka da izmeni akt o prestanku mandata, a što je Skupština grada i učinila, te je tužiocu vraćen mandat aprila 2012. godine. Polazeći od tako utvrđenog činjeničnog stanja, postupajući sudovi su ocenili da je tužena odgovorna za naknadu materijalne štete koju je tužilac pretrpeo zbog neobavljanja funkcije odbornika, te su usvojili predmetni tužbeni zahtev. Nasuprot tome, u parničnom postupku u kome je doneta osporena presuda utvrđeno je da akt kojim je utvrđen prestanak odborničkog mandata podnosiocu nije izmenjen u zakonom propisanom postupku .
S obzirom na to da podnosilac istaknutu povredu prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava zasniva na istim razlozima koje je isticao i u prilog tvrdnji o povredi prava na pravnu sigurnost, kao elementa prava na pravično suđenje , Ustavni sud je ocenio da ustavna žalba ne sadrži ni ustavnopravne razloge kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine navedenih prava, potkrepljuje tvrdnja o njihovoj povredi.
Konačno, u pogledu istaknute povrede načela zabrane diskriminacije utvrđenog članom 21. Ustava, Ustavni sud naglašava da se ne može utvrđivati povreda ovog načela ukoliko prethodno nije utvrđena povreda nekog Ustavom zajemčenog prava, s obzirom na njegovu akcesornu prirodu.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.
7. Ustavni sud je, na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić