Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dvadesetogodišnjem postupku za invalidsku penziju

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji je trajao dvadeset godina. Podnositeljki je dosuđena naknada nematerijalne štete jer je dugotrajnost postupka za donošenje konačnog rešenja o invalidskoj penziji posledica neefikasnog postupanja organa uprave tokom dugog niza godina.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-10460/2022
16.04.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Dobrosav Milovanović, dr Zoran Lončar, dr Ranka Vujović, Maja Popović, dr Bojan Tubić, dr Milan Rapajić i Jelena Deretić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. S. iz Petrovca na Mlavi, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu broj D. 074030, podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo R. S. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. S. iz Petrovca na Mlavi je 12. septembra 2022. godine, preko punomoćnika V. J, advokata iz Petrovca na Mlavi, izjavila Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava i prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 4. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu broj D. 074030.

Podnositeljka ustavne žalbe je navela da je 28. oktobra 2002. godine podnela zahtev da joj se utvrdi pravo na invalidsku penziju, te da postupak, ni nakon 20 godina nije okončan konačnim rešenjem. Podnositeljka je postavila zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima broj D. 074030, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 28. oktobra 2002. godine podnela Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Direkcija Fonda u Beogradu zahtev za priznavanje prava na invalidsku penziju.

Podnositeljka je podneskom od 22. juna 2006. godine zahtevala da prvostepeni organ odluči o njenom zahtevu.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Direkcija Fonda u Beogradu je privremenim rešenjem broj D. 074030 od 11. decembra 2006. godine podnositeljki utvrdio pravo na invalidsku penziju, u iznosu i na način bliže navedenim u tom rešenju. Navedeno je da je rešenje privremeno do utvrđivanja staža i zarade za 1986, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993. i 1994. godinu i potvrde staža iz Švajcarske.

Podnositeljka ustavne žalbe je 31. jula 2009. godine podnela zahtev za određivanje novog iznosa invalidske penzije i donošenja konačnog rešenja.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima je privremenim rešenjem broj D. 074030 od 11. avgusta 2009. godine podnositeljki utvrdio pravo na invalidsku penziju, u iznosu i na način bliže navedenim u tom rešenju, počev od 1. oktobra 2002. godine, te je određeno da se ovim rešenjem zamenjuje rešenje broj 074030 od 11. decembra 2006. godine. Navedeno je da je rešenje privremeno do utvrđivanja staža i zarade za deo 1988. godine.

Protiv navedenog prvostepenog rešenja podnositeljka je 9. decembra 2009. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa uprave Ins. broj 9564 od 19. februara 2010. godine.

U postupku pokrenutom po službenoj dužnosti 28. septembra 2015. godine, radi utvrđivanja promene u stanju invalidnosti koje su od uticaja na pravo na invalidsku penziju priznatu pravnosnažnim rešenjem, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 074030 od 10. decembra 2018. godine kojim je određeno da se podnositeljki obustavlja isplata penzije, sa obrazloženjem da je korisnica penzije uredno pozvana da se javi na pregled radi utvrđivanja promene u stanju invalidnosti, dana 24. oktobra 2016. godine, 19. juna 2017. godine i 10. novembra 2017. godine, ali se pozivima nije odazvala.

Podnositeljka ustavne žalbe je 29. jula 2021. godine podnela prvostepenom organu uprave zahtev da joj se donese konačno rešenje o utvrđivanju prava na invalidsku penziju.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima je rešenjem broj 074030 od 31. avgusta 2021. godine podnositeljki utvrdio pravo na invalidsku penziju, u iznosu i na način bliže navedenim u tom rešenju, te je određeno da se ovim rešenjem zamenjuje rešenje broj 074030 od 11. avgusta 2009. godine. Navedeno je da se isplata koja bi pripadala tri godine unazad od dana donošenja rešenja neće vršiti jer je obustavljena rešenjem od 10. decembra 2018. godine.

Podnositeljka je 8. oktobra 2021. godine podnela žalbu protiv prvostepenog rešenja, koja je rešenjem drugostepenog organa uprave Ins. broj 9564 od 16. marta 2022. godine uvažena, te je poništeno prvostepeno rešenje broj 074030 od 31. avgusta 2021. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima je rešenjem broj 074030 od 19. oktobra 2022. godine utvrdio da i dalje postoji potpuni gubitak radne sposobnosti i produženo je pravo podnositeljki na invalidsku penziju utvrđenu rešenjem broj 074030 od 11. avgusta 2009. godine.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima je rešenjem broj 074030 od 17. novembra 2022. godine podnositeljki utvrdio pravo na invalidsku penziju, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju, te je određeno da se ovim rešenjem zamenjuje privremeno rešenje broj 074030 od 11. avgusta 2009. godine.

U spisima predmeta nema dokaza da je protiv navedenog rešenja podnositeljka koristila pravna sredstva.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16, 95/18 i 2/23), propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.);

5. Razmatrajući navode i razloge iznete u ustavnoj žalbi, Ustavni sud najpre konstatuje da je podnositeljka povredu prava na suđenje u razumnom roku obrazložila time da je postupak za donošenje konačnog rešenja kojim će biti odlučeno o njenom pravu na starosnu penziju trajao duže od 20 godina. U pogledu perioda u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, sud je utvrdio da se period u kome se građanima Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije. Međutim, s obzirom na to da sudski postupak predstavlja jedinstvenu celinu Ustavni sud je stao na stanovište da ocena suđenja u razumnom roku mora da obuhvati celokupan period trajanja postupka.

Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka 28. oktobra 2002. godine podnela nadležnom fondu zahtev za priznavanje prava na invalidsku penziju, te da je podnositeljki privremenim rešenjem od 11. decembra 2006. godine ovo pravo i priznato, u iznosu i na način bliže navedenim u tom rešenju. Podnositeljka je nakon toga podnosila zahteve da joj se utvrdi nov iznos invalidske penzije i zahteve za donošenje konačnog rešenja. Rešenjem broj 074030 od 17. novembra 2022. godine je odlučeno o konačnom iznosu invalidske penzije.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode postupak, odnosno sudova, u predmetnom postupku, kao i značaja zahteva o kom je odlučivano za podnositeljku, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno.

Ustavni sud je ocenio da je podnositeljka imala legitiman interes da se o njenom zahtevu efikasno odluči, odnosno da se, u konkretnom slučaju, nakon donošenja privremenog rešenja, donese konačno rešenje kojim joj se utvrđuje pravo na invalidsku penziju, u tačno određenom iznosu.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da je podnositeljka 28. oktobra 2002. godine podnela nadležnom fondu zahtev za priznavanje prava na invalidsku penziju, te da je podnositeljki privremenim rešenjem od 11. decembra 2006. godine ovo pravo i priznato, u iznosu i na način bliže navedenim u tom rešenju, odnosno nakon više od četiri godine. Podnositeljka u ovom periodu nije koristila procesnopravna sredstva protiv ćutanja uprave kako bi doprinela bržem okončanju predmetnog postupka, već se tek podneskom od 22. juna 2006. godine obratila prvostepenom organu sa zahtevom da odluči o njenom zahtevu. Nakon dve i po godine od donošenja privremenog rešenja podnositeljka se obratila nadležnom fondu za određivanje novog iznosa penzije i donošenja konačnog rešenja, a potom i podnescima iz 2020. i 2021. godine. Ustavni sud ukazuje da nije ni bila obaveza podnositeljke da nakon već podnetog zahteva za utvrđivanje prava na penziju podnese novi zahtev za donošenje konačnog rešenja, ali svakako je postojala mogućnost da se podnositeljka na propisanom obrascu obrati nadležnom fondu zahtevom za donošenje konačnog rešenja, kako bi ubrzala postupak njegovog donošenja, što je podnositeljka i učinila, ali tek navedenim podnescima. Takođe, Sud ukazuje da je prvostepeni organ doneo rešenje broj 074030 od 10. decembra 2018. godine kojim je određeno da se podnositeljki obustavlja isplata penzije, sa obrazloženjem da je korisnica penzije uredno pozvana da se javi na pregled radi utvrđivanja promene u stanju invalidnosti, dana 24. oktobra 2016. godine, 19. juna 2017. godine i 10. novembra 2017. godine, ali se pozivima nije odazvala.

Ispitujući postupanje organa uprave u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje prvostepenog organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Naime, Ustavni sud ukazuje da se privremeno rešenje o utvrđivanju prava na penziju donosi onda kada su ispunjeni uslovi za sticanje penzije, ali nisu poznati i kompletirani svi podaci koji su potrebni za donošenje konačnog rešenja. Nadležna filijala Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, po službenoj dužnosti, potražuje nedostajuće podatke i donosi konačno rešenje kada se otklone razlozi privremenosti rešenja, odnosno kada se pribave podaci koji su potrebni za donošenje konačnog rešenja. Ne postoji zakonski rok za donošenje konačnog rešenja kojim će privremeno rešenje biti zamenjeno, već to zavisi od potrebnog vremena za otklanjanje razloga privremenosti. Međutim, iz dostavljenih spisa predmeta, Ustavni sud je utvrdio da je privremeno rešenje doneto nakon više od četiri godine od podnošenja zahteva, a konačno tek nakon 20 godina od podnošenja inicijalnog zahteva za priznavanje prava na invalidsku penziju. U navedenom periodu od 20 godina su doneta dva privremena rešenja, jedno rešenje kojim se obustavlja isplata penzije, još dva prvostepena rešenja i jedno rešenje drugostepenog organa uprave.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu navedenog ustavnog prava, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i doprinos podnositeljke trajanju postupka. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

Imajući u vidu da povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi podnositeljka, u suštini, vezuje za postupanje Fonda u jednoj fazi predmetnog postupka, a da je Ustavni sud usvojio ustavnu žalbu i utvrdio podnositeljki pravo na naknadu štete, to Sud ove navode nije posebno razmatrao.

7. Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dvadesetogodišnjem postupku za invalidsku penziju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti