Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i sporu

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i sporu o prestanku službe u Vojsci, koji je trajao šest godina. Podnositeljki je dosuđena naknada nematerijalne štete zbog neefikasnosti upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Bratislav Đokić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Slavice Đorđević iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. novembra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Slavice Đorđević i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Vojnom poštom 4976 Vranje u predmetu Up-1 broj 1-40/12 (prvobitno predmet broj 120-36) povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

3. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Slavice Đorđević izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 2664/13 od 25. oktobra 2013. godine, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Slavica Đorđević iz Niša podnela je, 10. decembra 2013. godine, preko punomoćnika Žarka Vujovića, advokata iz Niša, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 2664/13 od 25. oktobra 2013. godine zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava , u upravnom postupku koji je vođen pred Vojnom poštom 4976 Vranje u predmetu Up-1 broj 1-40/12 (prvobitno predmet broj 120-36).

Podnositeljka je u ustavnoj žalbi, pored detaljnog obrazlaganja toka postupka, navela: da je ovaj postupak trajao od 24. avgusta 2007. do 25. oktobra 2013. godine, iako je u pitanju radni spor koji, prema odredbi člana 435. Zakona o parničnom postupku, predstavlja hitan postupak; da je rešenje organa uprave zasnovano na dokazima koju su pribavljeni tek 2012. godine, iako je prvostepeno rešenje o prestanku službe podnositeljke doneto 2007. godine; da u osporenoj presudi sud nije „na pravilan i zakonit način cenio okolnosti istaknute u tužbi, niti je za iste, po shvatanju podnosioca ustavne žalbe, dao prihvatljive razloge“. Predložila je da Ustavni sud poništi osporenu presudu Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 2664/13 od 25. oktobra 2013. godine, a istakla je i zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu navoda ustavne žalbe i uvidom u celokupnu dokumentaciju koja je uz nju priložena, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Vojne pošte 4976 Vranje broj 120-36 od 24. avgusta 2007. godine, utvrđeno je da Slavici Đorđević, ovde podnositeljki ustavne žalbe, prestaje služba u Vojsci Srbije 30. septembra 2007. godine, te joj je priznato pravo na jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate, koju je ostvarila u poslednjem mesecu pre prestanka službe, u opredeljenom novčanom iznosu.

Vojna pošta 1097 Niš je rešenjem Up-2 broj 235-2/07 od 4. oktobra 2007. godine odbila je kao neosnovanu žalbu Slavice Đorđević izjavljenu protiv rešenja Vojne pošte 4976 Vranje broj 120-36 od 24. avgusta 2007. godine.

Slavica Đorđević je protiv navedenog konačnog upravnog akta podnela tužbu Vrhovnom sudu Srbije, koji je presudom U. 9459/07 od 2. aprila 2009. godine, usvojio tužbu i poništio rešenje Vojne pošte 1097 Niš Up-2 broj 235-2/07 od 4. oktobra 2007. godine, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije pravilno utvrdio činjenično stanje.

Vojna pošta 1097 Niš je rešenjem Up-2 broj 235-3/07 od 13. avgusta 2009. godine usvojila žalbu Slavice Đorđević i poništila rešenje Vojne pošte 4976 Vranje broj 120-36 od 24. avgusta 2007. godine.

Rešenjem Vojne pošte 4976 Vranje broj 1-40/2 od 2. decembra 2009. godine ponovo je utvrđeno da je Slavici Đorđević prestala služba u Vojsci Srbije 30. septembra 2007. godine.

Vojna pošta 1097 Niš je rešenjem Up-2 broj 235-4/07 od 4. februara 2010. godine odbila žalbu Slavice Đorđević izjavljenu protiv rešenja Vojne pošte 4976 Vranje broj 1-40/2 od 2. decembra 2009. godine. Protiv tog rešenja Slavica Đorđević je 8. marta 2010. godine izjavila tužbu Upravnom sudu.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 19107/10 od 28. decembra 2011. godine poništeno je rešenje Vojne pošte 1097 Niš Up-2 broj 235-4/07 od 4. februara 2010. godine, sa obrazloženjem da činjenično stanje u postupku nije pravilno utvrđeno.

U ponovnom postupku po žalbi, Vojna pošta 1097 Niš je rešenjem Up-2 broj 235-6/07 od 30. marta 2012. godine usvojila žalbu Slavice Đorđević i poništila rešenje Vojne pošte 4976 Vranje broj 1-40/2 od 2. decembra 2009. godine.

Vojna pošta 4976 Vranje je rešenjem Up-1 broj 1-40/12 od 8. novembra 2012. godine, ponovo utvrdila da je Slavici Đorđević prestala služba u Vojsci Srbije 30. septembra 2007. godine.

Rešenjem Vojne pošte 1097 Niš Up-2 235-10/07 od 30. januara 2013. godine odbijena je, kao neosnovana, žalba Slavice Đorđević izjavljena protiv rešenja Vojne pošte 4976 Vranje Up-1 broj 1-40/12 od 8. novembra 2012. godine. Protiv ovog rešenja Slavica Đorđević je 21. februara 2013. godine izjavila tužbu Upravnom sudu.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 2664/13 od 25. oktobra 2013. godine odbijena je tužba Slavice Đorđević izjavljena protiv rešenja Vojne pošte 1097 Niš Up-2 235-10/07 od 30. januara 2013. godine. U obrazloženju osporene presude je, pored ostalog, navedeno: da je tuženi organ otklonio nedostatke na koje je ukazao ovaj sud u presudi U. 19107/10 od 28. decembra 2011. godine, tako što je upotpunio postupak pribavljanjem dokaza da je radno mesto tužilje ukinuto, te da tužilja nije mogla biti raspoređena na drugo odgovarajuće radno mesto, odnosno da joj nije moglo biti obezbeđeno neko od prava iz člana 144. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona o Vojsci Jugoslavije; da je dopunu dokaznog postupka sproveo prvostepeni organ, saglasno odredbi člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku; da će prvostepeni organ u ponovnom postupku, ukoliko ne utvrdi drugačije činjenično stanje, doneti novo rešenje sa istim datumom sa kojim je licu po ranijem rešenju prestala služba.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe Zakona o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 i 37/02 i „Službeni list SCG“, br. 7/05 i 44/05), koji je bio na snazi u vreme odlučivanja o prestanku službe podnositeljki ustavne žalbe, a kojima je bilo predviđeno: da civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti, pored ostalog, ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu (član 143. tačka 9)); da civilnom licu u Vojsci čije se radno mesto ukida ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava – zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi ili sticanje stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu (član 144. stav 1. tač. 1) i 2)), a da civilno lice kome se nije moglo obezbediti jedno od navedenih prava, ima pravo na jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate sa danom prestanka službe, koju je lice ostvarilo za mesec koji prethodi mesecu u kome mu prestaje služba, kao i novčanu naknadu i druga prava po propisima o zapošljavanju države članice na čijoj teritoriji je bilo u službi (stav 2. tač. 1) i 2)).

Odredbom člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te da se za ocenu postojanja povrede prava podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka od kada je podnositeljka prvi put izjavila žalbu u upravnom postupku (od 24. avgusta 2007. godine, kada je doneto rešenje Vojne pošte 4976 Vranje broj 120-36, do 4. oktobra 2007. godine), pa do okončanja postupka, odnosno upravnog spora, donošenjem osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 2664/13 od 25. oktobra 2013. godine. U tom smislu, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak trajao šest godina.

Razumna dužina trajanja jednog upravnosudskog postupka je relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca koji se moraju uzeti u obzir u svakom pojedinačnom slučaju, prema njegovim specifičnim okolnostima, a najvažniji su: složenost činjeničnih i pravnih pitanja u konkretnom predmetu, ponašanje podnositeljke ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje nadležnih upravnih organa i upravnog suda koji vode postupak i priroda zahteva, te značaj istaknutog prava za podnositeljku.

Primenjujući navedene kriterijume za utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, jer su nadležni organi bili dužni da utvrde da li je ukinuto radno mesto na koje je podnositeljka ustavne žalbe bila raspoređena, a u zavisnosti od toga, da utvrde da li je postojala mogućnost da joj se obezbedi neko od prava koja joj po zakonu pripadaju kao licu kome je služba prestala.

U pogledu značaja koji je za podnositeljku imao predmet postupka, Ustavni sud nalazi da je odluka o zakonitosti rešenja na osnovu koga joj je prestala služba za nju bila od egzistencijalnog značaja. Ocenjujući ponašanje podnositeljke u predmetnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da ona svojim ponašanjem nije doprinela produženju trajanja osporenog upravnog postupka i upravnog spora.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa, Ustavni sud smatra da je dužem trajanju postupka doprinelo pre svega neefikasno postupanje prvostepenog upravnog organa, Vojne pošte 4976 Vranje, imajući u vidu da je rešenje o prestanku službe podnositeljke, po primedbama Upravnog suda u upravnom sporu, dva puta ukidano rešenjem drugostepenog upravnog organa zbog nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja. Pored toga, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni sud – Odeljenje u Nišu o tužbi podnositeljke izjavljenoj 8. marta 2010. godine protiv rešenja Vojne pošte 1097 Niš Up-2 broj 235-4/07 od 4. februara 2010. godine odlučio presudom U. 19107/10 od 28. decembra 2011. godine, odnosno tek nakon više od godinu dana i devet meseci.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da je podnositeljki ustavne žalbe u upravnom postupku koji je vođen pred Vojnom poštom 4976 Vranje u predmetu Up-1 broj 1-40/12 (prvobitno predmet broj 120-36) povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je stoga ustavnu žalbu usvojio, saglasno članu 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje, a posebno dužinu trajanja osporenog upravnog postupka i značaj koji predmet postupka imao za podnositeljku. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog neefikasnog postupanja nadležnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Ustavni sud konstatuje da podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava time što je o zakonitosti odluke o prestanku njene službe u Vojsci odlučivano na osnovu dokaza koji su pribavljeni tek 2012. godine, iako je prvostepeno rešenje doneto još 2007. godine, kao i da Upravni sud nije „na pravilan i zakonit način cenio okolnosti istaknute u tužbi, niti je za iste, po shvatanju podnosioca ustavne žalbe, dao prihvatljive razloge“.

Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava na pravično suđenje, Ustavni sud je najpre konstatovao da u postupku po ustavnoj žalbi nije nadležan da preispituje zaključke i ocene upravnih organa i sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni način na koji su ti organi primenili pravo u postupku radi odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe.

Polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je ocenio da je osporena odluka obrazložena, da se zasniva na ustavnopravno prihvatljivoj primeni materijalnog prava i da zadovoljava zahteve pravičnosti iz člana 32. stav 1. Ustava, te da podnositeljki ustavne žalbe u osporenom postupku nije povređeno pravo na pravično suđenje.

Ustavni sud je utvrdio da u prvostepenom upravnom postupku nije bila pouzdano utvrđena činjenica da li je radno mesto podnositeljke ustavne žalbe ukinuto i da joj se nije moglo obezbediti jedno od prava predviđenih odredbom člana 144. stav 1. Zakona o Vojsci Jugoslavije, ali da je navedena povreda otklonjena u postupku pred drugostepenim organom. Ustavni sud ukazuje da u situaciji kada su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno utvrđene, drugostepeni organ može dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa ( član 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku), iz čega sledi da se nakon donošenja prvostepenog rešenja u upravnom postupku mogu utvrđivati činjenice koje su bile od značaja za donošenje tog rešenja. Imajući u vidu da se te činjenice u određenim slučajevima mogu utvrditi jedino na osnovu izveštaja i potvrda nadležnih organa i organizacija o podacima o kojima se vodi službena evidencija, Ustavni sud ocenjuje da se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje na to da se nakon donošenja prvostepenog rešenja ne mogu pribavljati dokazi na kojima se zasniva to rešenje.

S obzirom na to da je drugostepeni organ, na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku, našao da se upravna stvar mora rešiti na isti način kao što je rešena prvostepenim rešenjem, Ustavni sud nalazi da su ustavnopravno prihvatljivi razlozi na kojima se temelji ocena donosioca osporene presude o tome da je o prestanku službe podnositeljki ustavne žalbe odlučeno u skladu sa zakonom.

Ustavni sud je isti stav zauzeo u u svojoj Odluci Už-5067/2010 od 24. oktobra 2013. godine (videti na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u prvom delu tačke 3. izreke.

8. Ocenjujući navode podnositeljke da joj je povređeno pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe pre obraćanja Ustavnom sudu iskoristila pravo na žalbu u upravnom postupku i pravo na tužbu u upravnom sporu, o kojima su odlučivali nadležni upravni organi, odnosno sudovi. Međutim, Sud konstatuje da podnositeljka ni ne spori da joj je omogućeno da koristi navedena pravna sredstva, ali ukazuje da ista nisu bila delotvorna. Ustavni sud naglašava da pojam „delotvorni pravni lek" ne znači da korišćenje određenog pravnog sredstva mora da rezultira pozitivnim ishodom za onoga ko ga koristi, već se, između ostalog, zahteva da nadležni organi imaju ovlašćenja da, ukoliko prihvate podnositeljkine suštinske argumente, izmene u njenu korist odluku koju osporava. U konkretnom slučaju, činjenica da pravna sredstva koja je podnositeljka koristila nisu dovela do pozitivnog ishoda postupka, sama po sebi ne predstavlja kršenje prava na delotvoran pravni lek.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da podnositeljki ustavne žalbe osporenom presudom očigledno nije povređeno pravo na pravno sredstvo zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, odlučujući kao u drugom delu tačke 3. izreke.

9. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić