Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za ponavljanje postupka, koji traje preko osam godina. Postupak je prekinut zbog drugog spora, čije je odugovlačenje uzrokovalo povredu prava u prekinutom postupku.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-1059/2008
10.11.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Afrodite Đorđević iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. novembra 2011. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba Afrodite Đorđević i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Upravom gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za građevinske poslove u predmetu broj 351-112/03 po predlogu podnositeljke ustavne žalbe za ponavljanje postupka, povređeno pravo podnositeljke na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbija kao neosnovana.
2. Nalaže se Gradskoj upravi grada Beograda - Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove da preduzme sve mere kako bi se u najkraćem roku okončao postupak u predmetu 350.6-93/03, kao i Upravi gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za građevinske poslove da, kada se za to steknu uslovi, preduzme sve mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.
O b r a z l o ž e nj e
1. Afrodita Đorđević iz Beograda je 5. septembra 2008. godine podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog "nepostupanja Sekretarijata za urbanizam Gradske uprave grada Beograda po nalogu iz rešenja Ministarstva urbanizma i građevina Republike Srbije broj 350-01-957/2003-06 od 17. jula 2003. godine, "nepostupanja Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara po nalogu iz rešenja Sektora upravne inspekcije broj 38-106/04-XI-03 od 7. juna 2004. godine" i "nepostupanja Gradonačelnika grada Beograda po nalogu iz rešenja Poverenika za informacije od javnog značaja broj 07-00-00702/2006-03 od 26. maja 2006. godine", čime su joj, po njenom mišljenju povređena prava iz člana 32. stav 1. i člana 51. stav 2. Ustava Republike Srbije. Podnositeljka ustavne žalbe je navela i da joj je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, imajući u vidu da o njenom predlogu za ponavljanje postupka nije odlučeno ni nakon pet godina od dana podnošenja ovog predloga.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.
Odredbama člana 82. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07) propisano je: da se ustavna žalba može izjaviti protiv pojedinačnog akta ili radnje državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva ili je zakonom isključeno pravo na njihovu sudsku zaštitu (stav 1.); da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku (stav 2.).
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta Uprave gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za građevinske poslove broj 351-112/03 i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
3.1. Rešenjem Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za stambene i građevinsko-komunalne poslove broj 351-112/03 od 11. aprila 2003. godine odobreno je S.S. iz Beograda da izvede radove na rekonstrukciji i adaptaciji tavanskog prostora na objektu u dnu dvorišta, u cilju formiranja nezavisne stambene jedinice površine 86,03m², po strukturi trosoban stan sa galerijom površine 11,62m², kao privremeno rešenje do privođenja prostora planiranoj nameni, a u svemu prema overenoj tehničkoj dokumentaciji koja je urađena u skladu sa privremenom urbanističkom dozvolom broj 350.3-402/02 od 31. jula 2002. godine, izdatom od Gradskog sekretarijata za urbanizam i potvrđenom privremenom urbanističkom saglasnošću broj 350-1354/02 od 5. februara 2003. godine. Rešenje je postalo pravnosnažno 22. maja 2003. godine.
Podnositeljka ustavne žalbe je 6. juna 2003. godine podnela Opštinskoj upravi gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za stambene i građevinsko-komunalne poslove predlog za ponavljanje postupka, koji je okončan pravnosnažnim rešenjem tog odeljenja broj 351-112/03 od 11. aprila 2003. godine.
Rešenjem Ministarstva urbanizma i građevina Republike Srbije broj 350-01-957/2003-06 od 17. jula 2003. godine naloženo je Sekretarijatu za urbanizam gradske uprave grada Beograda da oglasi ništavom privremenu urbanističku dozvolu broj 350.3-402/02 od 31. jula 2002. godine za rekonstrukciju tavanskog prostora u nezavisnu stambenu jedinicu u objektu u ulici XXI divizije broj 41, na katastarskoj parceli broj 3550 katastarske opštine Zvezdara, izdatu S.S. iz Beograda, da stavi van snage urbanističku saglasnost broj 350-1354/02 od 5. februara 2003. godine, a sve u roku od 15 dana. Protiv ovog rešenja S.S. iz Beograda je 8. avgusta 2003. godine podneo žalbu Vladi Republike Srbije.
Rešenjem Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za stambene i građevinsko-komunalne poslove broj 351-112/03 od 4. avgusta 2003. godine odbijen je kao neosnovan predlog podnositeljke ustavne žalbe za ponavljanje postupka koji je okončan pravnosnažnim rešenjem tog odeljenja broj 351-112/03 od 11. aprila 2003. godine.
Rešenjem Gradske uprave grada Beograda - Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove, Sektor za pravne poslove broj 350.6-93/03 od 5. avgusta 2003. godine oglašena je ništavom privremena urbanistička dozvola broj 350.3-402/02 od 31. jula 2002. godine za rekonstrukciju tavanskog prostora u nezavisnu stambenu jedinicu u objektu u ulici XXI divizije broj 41, na katastarskoj parceli broj 3550 katastarske opštine Zvezdara, izdata S.S. iz Beograda, i stavljena van snage urbanistička saglasnost broj 350-1354/02 od 5. februara 2003. godine. Protiv ovog rešenja S.S. iz Beograda je 19. avgusta 2003. godine podneo žalbu Izvršnom odboru Skupštine grada Beograda.
Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda, Sektor za upravno-pravne poslove, Odeljenje za upravno-pravne poslove broj 351.1-452/2003 od 10. decembra 2003. godine poništeno je rešenje Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za stambene i građevinsko-komunalne poslove broj 351-112/03 od 4. avgusta 2003. godine, kojim je odbijen kao neosnovan predlog podnositeljke ustavne žalbe za ponavljanje postupka koji je okončan pravnosnažnim rešenjem tog odeljenja broj 351-112/03 od 11. aprila 2003. godine, te je predmet vraćen prvostepenom organu uprave na ponovni postupak i odlučivanje.
Rešenjem Izvršnog odbora Skupštine grada Beograda broj 355-3563/2003 od 25. decembra 2003. godine odbijena je žalba investitora S.S. izjavljena protiv rešenja Gradske uprave grada Beograda - Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove, Sektor za pravne poslove broj 350.6-93/03 od 5. avgusta 2003. godine.
Zaključkom Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za stambene i građevinsko-komunalne poslove broj 351-112/03 od 26. januara 2004. godine prekinut je postupak pokrenut po predlogu za ponavljanje upravnog postupka podnositeljke ustavne žalbe do rešenja prethodnog pitanja, odnosno do okončanja postupka pokrenutog pred Sekretarijatom za urbanizam i građevinske poslove, a u vezi sa oglašavanjem ništavom navedene urbanističke dozvole i stavljanjem van snage navedene urbanističke saglasnosti.
Postupajući po predstavci podnositeljke ustavne žalbe, Upravni inspektor Sektora upravne inspekcije u Sekretarijatu za upravu gradske uprave grada Beograda doneo je rešenje broj 38-106/04-XI-03 od 7. juna 2004. godine, kojim je naloženo sekretaru Opštinske uprave opštine Zvezdara da preduzme mere da se u roku od 30 dana od dana prijema rešenja u predmetu Odeljenja za stambene i građevinsko – komunalne poslove broj 351-112/03 postupi po primedbama datim u rešenju Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda broj 351.1-452/03 od 10. decembra 2003. godine, te da se u skladu sa zakonskim propisima okonča postupak u navedenom predmetu.
Protiv rešenja Izvršnog odbora Skupštine grada Beograda broj 355-3563/2003 od 25. decembra 2003. godine investitor S.S. je 27. februara 2004. godine podneo tužbu Okružnom sudu u Beogradu. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 298/04 od 15. novembra 2004. godine uvažena je njegova tužba i poništeno rešenje od 25. decembra 2003. godine. Gradsko veće grada Beograda je 10. februara 2006. godine, saglasno primedbama i shvatanjima suda u navedenoj presudi, donelo rešenje broj 731-117/06 kojim je poništeno rešenje Gradske uprave grada Beograda - Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove, Sektor za pravne poslove broj 350.6-93/03 od 5. avgusta 2003. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje. Po tužbi podnositeljke ustavne žalbe, Okružni sud u Beogradu je presudom U. 860/06 od 10. novembra 2006. godine poništio rešenje Gradskog veća grada Beograda od 10. februara 2006. godine.
Postupajući po primedbama iz presude Okružnog suda u Beogradu U. 860/06 od 10. novembra 2006. godine, Gradsko veće grada Beograda je na sednici održanoj 24. aprila 2008. godine donelo rešenje broj 731-742/06 kojim je poništeno rešenje Gradske uprave grada Beograda - Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove, Sektor za pravne poslove broj 350.6-93/03 od 5. avgusta 2003. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.
Podnositeljka ustavne žalbe je podnela nadležnom sudu tužbu protiv rešenja od 24. aprila 2008. godine. Okružni sud u Beogradu je na sednici održanoj 30. juna 2009. godine doneo presudu U. 865/08 kojom je tužba odbijena kao neosnovana.
3.2. Podnositeljka ustavne žalbe je 7. aprila 2006. godine podnela zahtev Sekretarijatu za upravu gradske uprave grada Beograda kojim je tražila uvid i izdavanje kopije rešenja broj 38-106/04-XI-03 od 7. juna 2004. godine, koje je doneto od strane upravnog inspektora.
Podnositeljka ustavne žalbe je podnela žalbu Povereniku za informacije od javnog značaja zbog nedobijanja traženih informacija po zahtevu od 7. aprila 2006. godine od Sekretarijata za upravu gradske uprave grada Beograda.
Postupajući po žalbi, Poverenik je 4. maja 2006. godine dostavio žalbu na izjašnjenje ovlašćenom licu grada Beograda za postupanje po zahtevima za pristup informacijama od javnog značaja, ostavljajući za to rok od tri dana, a povodom čega nije dobio odgovor.
S obzirom na navedeno, Poverenik za informacije od javnog značaja je rešenjem broj 07-00-00702/2006-03 od 26. maja 2006. godine naložio Gradonačelniku grada Beograda da bez odlaganja, a najkasnije u roku od tri dana od dana prijema rešenja, podnositeljki ustavne žalbe dostavi tražene informacije, odnosno omogući uvid i izda kopiju rešenja broj 38-106/04-XI-03 od 7. juna 2004. godine, koje je doneto od strane upravnog inspektora Sektora upravne inspekcije.
Podnositeljki ustavne žalbe je traženi dokument dostavljen uz dopis ovlašćenog lica za postupanje po zahtevima za pristup informacijama od javnog značaja broj S-03-031-37/2006 od 9. maja 2011. godine.
4. Odredbama Ustava na čiju povredu ukazuje podnositeljka u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom (član 51. stav 2.).
5. Ustavni sud konstatuje da je podnositeljka izjavila ustavnu žalbu zbog "nepostupanja Sekretarijata za urbanizam Gradske uprave grada Beograda po nalogu iz rešenja Ministarstva urbanizma i građevina Republike Srbije broj 350-01-957/2003-06 od 17. jula 2003. godine, kao i zbog "nepostupanja Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara po nalogu iz rešenja Sektora upravne inspekcije broj 38-106/04-XI-03 od 7. juna 2004. godine". Po oceni Suda, ovi nalozi Ministarstva urbanizma i građevina Republike Srbije i Sektora upravne inspekcije, po svojoj suštini, predstavljaju instrukcije za postupanje date prvostepenim organima, odnosno Sekretarijatu za urbanizam Gradske uprave grada Beograda i Opštinskoj upravi gradske opštine Zvezdara, koje su trebale da doprinesu ubrzanju predmetnih postupaka i njihovom zakonitom rešavanju. Ustavni sud je, stoga, dalje ocenio da podnositeljka u ustavnoj žalbi prvenstveno ukazuje na to da joj je usled nepostupanja prvostepenih organa po datim nalozima, povređeno pravo da se o njenom predlogu za ponavljanje upravnog postupka odluči u razumnom roku. Ustavni sud pri tom ukazuje da podnositeljka ustavne žalbe nije bila stranka u postupku izdavanja privremene građevinske dozvole investitoru S.S, koji se vodio pred Opštinskom upravom gradske opštine Zvezdara – Odeljenje za stambene i građevinsko-komunalne poslove u predmetu broj 351-112/03, ali konstatuje da je postupak po predlogu podnositeljke ustavne žalbe za ponavljanje navedenog postupka prekinut do okončanja postupka koji se vodi pred Gradskom upravom grada Beograda - Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove za oglašavanje ništavom privremene urbanističke dozvole na osnovu koje je izdata privremena građevinska dozvola investitoru S.S.
Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je period za ocenu razumne dužine trajanja postupka, koji spada u nadležnost Ustavnog suda, počeo da teče od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, Ustavni sud je ocenio da se radi utvrđivanja opravdanosti dužine trajanja postupka mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine i da su, u konkretnom slučaju, ispunjeni uslovi da se prilikom ocene uzme u obzir celokupan period trajanja postupka.
Analizirajući dužinu trajanja postupka, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak otpočeo 6. juna 2003. godine, kada je podnositeljka ustavne žalbe podnela Opštinskoj upravi – Odeljenje za stambene i građevinsko – komunalne poslove opštine Zvezdara predlog za ponavljanje postupka, koji je okončan pravnosnažnim rešenjem tog odeljenja broj 351-112/03 od 11. aprila 2003. godine i da postupak po njenom predlogu još uvek nije okončan.
Ocenjujući do sada sprovedeni postupak u predmetnoj stvari, uvažavajući pri tome sudsku praksu i kriterijume Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.
Po oceni Ustavnog suda, trajanje upravnog postupka od preko osam godina, u kome se odlučuje samo o tome da li su ispunjeni zakonom propisani uslovi za ponavljanje postupka, ne može se smatrati razumnim rokom za odlučivanje. Predmetni upravni postupak je prekinut do rešenja prethodnog pitanja, odnosno do okončanja postupka pokrenutog pred Sekretarijatom za urbanizam i građevinske poslove, a u vezi sa oglašavanjem ništavom urbanističke dozvole i stavljanje van snage urbanističke saglasnosti na osnovu kojih je investitoru S.S. izdata privremena građevinska dozvola. Dakle, u ovom slučaju, predmetni postupak koji se vodi pred Opštinskom upravom gradske opštine Zvezdara u predmetu broj 351-112/03 se ne može posmatrati odvojeno od postupka koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam i građevinske poslove grada Beograda u predmetu broj 350.6-93/03. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da prekid jednog postupka do okončanja nekog drugog postupka, ne dovodi, a priori, do utvrđivanja povrede prava na suđenje u razumnom roku, ali neopravdano odugovlačenja u drugim postupcima čije se okončanje čeka, uzrokuje povredu prava podnosioca u odnosu na prekinuti postupak. Ustavni sud ukazuje da je i Evropski sud za ljudska prava u Strazburu u svojoj praksi izrazio takvo stanovište (videti presudu u predmetu Smoje protiv Hrvatske, aplikacija broj 28074/03 od 11. januara 2007. godine, stav 45.).
Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, saglasno članu 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu usvojio.
Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio Sekretarijatu za urbanizam i građevinske poslove grada Beograda, kao i Opštinskoj upravi gradske opštine Zvezdara, kada se za to steknu uslovi, da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak, okončao u najkraćem roku. S obzirom na to da podnositeljka ustavne žalbe nije tražila da joj se zbog dugog trajanja postupka utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud konstatuje da je samo donošenje Odluke Suda kojom se usvaja ustavna žalba podnositeljke vid njenog pravičnog zadovoljenja zbog utvrđene povrede prava.
6. U vezi navoda podnositeljke ustavne žalbe da joj je povređeno pravo na obaveštenost iz člana 51. stav 2. Ustava, zbog "nepostupanja Gradonačelnika grada Beograda po nalogu iz rešenja Poverenika za informacije od javnog značaja broj 07-00-00702/2006-03 od 26. maja 2006. godine", Ustavni sud konstatuje da je Gradonačelnik Grada Beograda obavestio Ustavni sud dopisom od 13. maja 2011. godine da je postupljeno po navedenom rešenju Poverenika za informacije od javnog značaja broj 07-00-00702/2006-03 od 26. maja 2006. godine i da je podnositeljki ustavne žalbe 9. maja 2011. godine dostavljena tražena informacija – rešenje upravnog inspektora Sektora upravne inspekcije broj 38-106/04-XI-03 od 7. juna 2004. godine.
Ustavni sud konstatuje da je Sektor upravne inspekcije još dopisom od 7. juna 2004. godine obavestio podnositeljku ustavne žalbe da je upravni inspektor doneo rešenje broj 38-106/04- XI-03 od 7. juna 2004. godine kojim je naloženo sekretaru Opštinske uprave opštine Zvezdara da u roku od 30 dana od dana prijema tog rešenja u predmetu Odeljenja za stambene i građevinsko-komunalne poslove broj 351-112/03 postupi po primedbama datim u rešenju Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda broj 351.1-452/03 od 10. decembra 2003. godine, te da okonča postupak u navedenom predmetu u skladu sa zakonskim propisima. Iz navedenog dopisa se nesumnjivo može utvrditi da je podnositeljka ustavne žalbe još 2004. godine bila obaveštena o sadržini rešenja čije dostavljanje je naknadno zahtevala 7. aprila 2006. godine.
Polazeći od sadržine navedene odredbe člana 51. stav 2. Ustava, kojom se svakom jemči pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom, ali i od utvrđene činjenice da su podnositeljki ustavne žalbe još 2004. godine bili dostavljeni podaci o sadržini rešenja čije je izdavanje tražila, Ustavni sud je ocenio da navedeno rešenje podnositeljki nije dostavljeno u propisanom roku, ali da time nije suštinski povređeno njeno ustavno pravo na obaveštenost. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.
7. Na osnovu odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević