Odluka Ustavnog suda o raspoređivanju državnih službenika nakon reorganizacije
Kratak pregled
Ustavni sud odbija ustavnu žalbu državne službenice koja je proglašena neraspoređenom. Sud je utvrdio da nije povređeno pravilo zabrane reformatio in peius, jer je prvostepeni organ u ponovnom postupku mogao doneti i nepovoljniju odluku na osnovu novoutvrđenih činjenica.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Dušice Milanović iz sela Joševa , opština Ub, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. maja 2017. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Dušice Milanović izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 9868/12 od 22. januara 2015. godine zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
O b r a z l o ž e nj e
1. Dušica Milanović iz sela Joševa, opština Ub, podnela je Ustavnom sudu, 12. februara 2015. godine, preko punomoćnika Miroslava Rajković , advokata iz Uba, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 9868/12 od 22. januara 2015. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu i na pravno sredstvo, kao i prava na pravičnu naknadu za rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. i člana 60. stav 4. Ustava Republike Srbije. Pozvala se i na povredu prava na pravično suđenje i prava na delotvorni pravni lek, zajemčenih čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i prava na imovinu zajemčenog članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.
U ustavnoj žalbi j e navedeno: da je rešenjem Osnovnog suda u Valjevu od 14. juna 2010. godine utvrđeno da je podnositeljka ustavne žalbe neraspoređena počev od 1. jula 2010. godine i da joj prestaje radni odnos ako u roku od dva meseca ne bude premeštena u drugi državni organ; da je navedeno rešenje poništeno povodom žalbe podnositeljke; da je prvostepeni organ u ponovnom postupku 30. aprila 2012. godine doneo novo rešenje o neraspoređivanju podnositeljke počev od 11. juna 2010. godine; da je novodoneto prvostepeno rešenje u pogledu datuma počev od koga je podnositeljka neraspoređena, nepovoljnije od prvog, koje je poništeno po njenoj žalbi, čime je povređeno pravilo zabrane reformatio in peius; da je rok za eventualni premeštaj podnositeljke u drugi državni organ u trajanju od dva meseca od dana kada je postala neraspoređena, istekao dve godine pre donošenja prvostepenog rešenja; da je navedeno prvostepeno rešenje donošenjem osporene presude Upravnog suda postalo pravnosnažno.
Podnositeljka ustavne žalbe smatra da se u periodu od 25. januara 2010. godine do 30. aprila 2012. godine nalazila u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji kao i V.B, kojoj radni odnos u tom periodu nije prestao i koja je rešenjem Osnovnog suda u Valjevu od 30. aprila 2012. godine raspoređena na radno mesto referent u zemljišnoj knjizi.
Predložila je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i utvrdi povrede označenih prava zajemčenih Ustavom i Evropskom konvencijom. Tražila je naknadu materijalne štete na ime neisplaćene plate u periodu od 1. septembra 2010. godine do 15. februara 2014. godine, naknadu nematerijalne štete i naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, sve u opredeljnim novčanim iznosima.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz priložene dokumentacij e utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:
3.1. Rešenjem Osnovnog suda u Valjevu V Su. 39/10-6 od 25. januara 2010. godine određeno je da je podnositeljka ustavne žalbe, kao državni službenik u Opštinskom sudu u Ubu, privremeno neraspoređena i da se preuzima u Osnovni sud u Valjevu, do donošenja Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Osnovnom sudu u Valjevu, kada će konačno biti odlučeno o njenom radnopravnom statusu.
Žalbena komisija sudova je rešenjem broj 112-01-00391/2010-01 od 2. jula 2010. godine odbila žalbu podnositeljke izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja, a Upravni sud je presudom U. 20991/10 od 29. marta 2012. godine odbio tužbu podnositeljke protiv konačnog rešenja.
3.2. Rešenjem Osnovnog suda u Valjevu V Su. 3 9/10-49 od 14. juna 2010. godine određeno je da podnositeljka ustavne žalbe ostaje privremeno neraspoređena u Osnovnom sudu u Valjevu i da joj prestaje radni odnos, ako u roku od dva meseca ne bude premeštena u drugi državni organ, te da se navedeno rešenje primenjuje od 1. jula 2010. godine.
Rešavajući o žalbi podnositeljke, Žalbena ko misija sudova je 24. septembra 2010. godine donela rešenje broj 112-01-00467/2010-01 kojim je poništila navedeno prvostepeno rešenje i predmet vratila na ponovni postupak, iz razloga što se iz dostavljenih spisa predmeta i obrazloženja pobijanog rešenja nije videlo da li su prilikom raspoređivanja državnih službenika po novom pravilniku poštovane odredbe člana 133. Zakona o državnim službenicima.
Osnovni sud u Valjevu je u izvršenju navedenog drugostepenog rešenja doneo rešenje V Su. broj 35-20/12 od 30. aprila 2012. godine kojim je određeno da je podnositeljka neraspoređena počev od 11. juna 2010. godine. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da je Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta I Su. broj 9/10-3 od 20. maja 2010. godine (u daljem tekstu: Pravilnik) stupio na snagu 11. juna 2010. godine; da su se tog dana stekli uslovi za raspoređivanje zaposlenih koji su do tada bili u statusu privremeno raspoređenih, odnosno privremeno neraspoređenih, prema Privremenom pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta broj 110-00-00079/2009-03 od 7. oktobra 2009. godine (u daljem tekstu: Privremeni pravilnik); da je Privremenim pravilnik om u Osnovnom sudu u Valjevu sistematizovano 35 radnih mesta sa 168 izvršilaca; da su na sve izvršilačke pozicije privremeno raspoređeni zaposleni iz opštinskih sudova u Valjevu, Lajkovcu, Osečini, Ubu, Ljigu i Mionici, i to rešenjima koje je doneo v.f. predsednika suda, a sve na osnovu Odluke Visokog saveta sudstva broj 06-00-0036/2009-01 od 23. decembra 2009. godine i zapisnika Komisije Visokog saveta sudstva broj 119-01-34/2009-01 od 25. decembra 2009. godine; da je Pravilnikom sistematizovano 35 radnih mesta sa 176 izvršilaca; da je po stupanju na snagu Pravilnika v.f. predsednika suda donela rešenja o raspoređivanju prema kojima su na 175 "izvršilačkih pozicija" raspoređeni zaposleni koji su do tada bili privremeno raspoređeni, kao i osam do tada privremeno neraspoređenih zaposlenih; da su sva rešenja o raspoređivanju postala pravnosnažna, te da podnositeljka ustavne žalbe ne može biti raspoređena; da je ostala upražnjena jedna "izvršilačka pozicija" na radnom mestu referent za zemljišnu knjigu, koja do donošenja prvostepenog rešenja nije popunjena; da su podnositeljka ustavne žalbe, O.S, G.V, M.Lj, O.P, M.S, S.D. i V.B. privremeno neraspoređeni državni službenici, za koje su doneta rešenja da su neraspoređene, koja su poništena rešenjima Žalbene komisije sudova; da su iz tog razloga navedeni državni službenici uzeti u obzir prilikom raspoređivanja na upražnjeno radno mesto; da su do 31. decembra 2009. godine u Opštinskom sudu u Ubu na radnom mestu - upisničar bile raspoređene podnositeljka ustavne žalbe, O.S. i V.B; da je podnositeljka za 2007, 2008. i 2009. godinu ocenjena dva puta sa ocenom "dobar" i jednom "ističe se"; da je O.S. za pomenute godine ocenjena sa najvišom ocenom; da je V.B. za 2008. godinu ocenjena najvišom ocenom, a 2007. i 2009. godine se nalazila na porodiljskom odsustvu zbog čega nije ocenjena za te godine; da je upoređivanjem poslova koji se obavljaju na radnim mestima na kojima su bili raspoređeni pomenuti državni službenici utvrđeno da su poslovi radnog mesta - upisničar najsličniji po sadržini i kompleksnosti poslovima radnog mesta - referent u zemljišnoj knjizi; da su stoga na osnovu odredbe člana 134. stav 1. Zakona o državnim službenicima, za raspoređivanje na upražnjeno radno mesto - referent u zemljišnoj knjizi uzete u obzir podnositeljka ustavne žalbe, O.S. i V.B; da je, na osnovu odredbe člana 133. stav 1. navedenog zakona, odlučeno da se na to radno mesto rasporedi V.B, s obzirom na to da podnositeljka ustavne žalbe ima lošije ocene; da nije postojalo niže radno mesto na koje bi podnositeljka mogla biti raspoređena, u smislu odredbe člana 133. stav 2. Zakona.
Drugostepeni organ je rešenjem broj 112-01-00064/2012-01 od 3. jula 2012. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnoisteljke izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja. Taj organ je ocenio da je neosnovan navod žalbe o "retroaktivnom" dejstvu prvostepenog rešenja jer je utvrđeno da je neraspoređena počev od 11. juna 2010. godine kada je Pravilnik stupio na snagu.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 9868/12 od 22. januara 2015. godine odbijena je tužba podnositeljke podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po shvatanju tog suda, prvostepeni organ je u ponovnom postupku pravilno utvrdio da ne postoji odgovarajuće radno mesto, niti niže radno mesto na koje bi podnositeljka mogla biti raspoređena, te da je pravilno primenio relevantne odredbe Zakona o državnim službenicima.
4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Ustavni sud konstatuje da se odredbe čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, čije se povrede takođe ističu u ustavno j žalbi, sadržinski ne razlikuju od odred aba člana 32. stav 1, člana 36. stav 2. i člana 58. Ustava, kojima se jemči pravo na pravično suđenje, pravo na pravno sredstvo i pravo na imovinu, te je navode ustavne žalbe o povredi navedenih prav a cenio u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava.
Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09 ) propisano je: da ako Pravilnik bude tako izmenjen da neka radna mesta budu ukinuta ili broj državnih službenika smanjen, prekobrojni državni službenici premeštaju se na druga odgovarajuća radna mesta, a prednost imaju oni sa boljim ocenama u poslednje tri godine (član 133. stav 1.); da a ko odgovarajuće radno mesto ne postoji, prekobrojni državni službenik može, uz svoju saglasnost, biti premešten na niže radno mesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi, a ako ni takvo radno mesto ne postoji postaje neraspoređen (stav 2.); da a ko se državni službenik iz stava 2. ovog člana ne saglasi s premeštajem rukovodilac donosi rešenje o prestanku radnog odnosa (stav 3.); da državnom službeniku prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa (stav 4.); da se u slučaju donošenja novog Pravilnika, svi državni službenici raspoređuju na odgovarajuća radna mesta, pri čemu rukovodilac vodi računa o tome na kojim su poslovima radili pre raspoređivanja (član 134. stav 1.); da a ko novim Pravilnikom neka radna mesta budu ukinuta ili broj državnih službenika bude smanjen, na prekobrojne državne službenike primenjuju se odredbe ovog zakona koje važe za slučaj izmene Pravilnika (član 133. ovog zakona) (stav 2.); da a ko državni organ bude ukinut a njegov delokrug preuzme drugi državni organ, on preuzima i državne službenike iz ukinutog državnog organa, rešenjima koja donosi rukovodilac državnog organa koji je preuzeo delokrug (član 135. stav 1.); da d o donošenja novog Pravilnika u državnom organu koji je preuzeo delokrug, preuzeti državni službenici nastavljaju da rade poslove koje su radili, a pravo na platu ostvaruju prema dotadašnjim rešenjima (stav 2.); da se p osle donošenja novog Pravilnika primenjuju odredbe ovog zakona koje važe za slučaj kad je nov Pravilnik donesen samo radi promene unutrašnjeg uređenja državnog organa (član 134. ovog zakona) (stav 3.).
5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava povređeno time što je rešenjem donetim 2012. godine utvrđeno da je neraspoređena počev od 2010. godine, da je u vreme donošenja navedenog rešenja period neraspoređenosti u trajanju od dva meseca već protekao, da je navedeno rešenje nepovoljnije od ranijeg rešenja poništenog po njenoj žalbi i da je postupanjem upravnih organa i nadležnog suda dovedena u nepovoljniji položaj u odnosu na drugog državnog službenika koji je bio u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji.
Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava , ovaj sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.
Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeni organ, nakon poništaja rešenja o neraspoređivanju i vraćanju predmeta na ponovno rešavanje, bio dužan da otkloni sve nepravilnosti na koje mu je ukazao drugostepeni organ i da uredi pravni status podnositeljke ustavne žalbe tako što će doneti novo rešenje kojim će utvrditi da li je podnositeljka raspoređena ili je ostala neraspoređena. Prvostepeni organ je u ponovnom postupku utvrdio da je u Osnovnom sudu u Valjevu, prema novom Pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta, bilo upražnjeno samo jedno radno mesto za jednog izvršioca, a da su uslove za raspoređivanje ispunjavala tri privremeno neraspoređena državna službenika, među kojima i podnositeljka ustavne žalbe. Stoga je za rešavanje njihovog radnopravnog statusa od značaja bila odredba člana 133. stav 1. Zakona o državnim službenicima, kojom je propisano da prednost za premeštaj na drugo odgovarajuće radno mesto imaju državni službeni ci sa boljim ocenama u poslednje tri godine. Polazeći od toga da je u sprovedenom postupku utvrđeno da je podnositeljka imala lošije ocene u odnosu na ostala dva državna službenika, te da nije postojalo nijedno drugo radno mesto na koje bi mogla biti raspoređena, upravni organi i Upravni sud su ocenili da se moralo utvrditi da je podnositeljka ostala neraspoređeni državni službenik od dana stupanja na snagu novog pravilnika. Pri tome je određivanje datuma sa kojim je podnositeljka ostala neraspoređena bilo predmet utvrđivanja činjeničnog stanja u postupku koji je prethodio donošenju rešenja , zbog čega datum donošenja tog rešenja nije mogao biti od uticaja na datum neraspoređenosti.
Po mišljenju podnositeljke ustavne žalbe, prvostepeni organ je u ponovnom postupku povredio pravilo zabrane reformatio in peius time što je u novom rešenju utvrdio da je neraspoređena počev od 11. juna 2010. godine, dok je u ranijem rešenju, koje je poništeno po njenoj žalbi, bilo određen o da je neraspoređena počev od 1. jul a 2010. godine. Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 234. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku propisano da drugostepeni organ može povodom žalbe izmeniti prvostepeno rešenje na štetu žalioca, ali samo iz nekog od razloga predviđenih u čl. 253, 256. i 257. tog zakona. S tim u vezi, ovaj sud ukazuje na to da se zabrana izmene rešenja na štetu stranke odnosi na rešenje drugostepenog organa koje je doneto po žalbi stranke, te da prvostepeni organ u ponovnom postupku može doneti rešenje koje bi bilo nepovoljnije za stranku u odnosu na prethodno doneto rešenje, ukoliko utvrdi drugačije činjenično stanje. U konkretnom slučaju, drugostepeni organ rešavajući po žalbi podnositeljke nije izmenio rešenje na njenu štetu, već je to rešenje poništio i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, zbog toga što nije sadržalo razloge za primenu materijalnog prava. Pri tome je prvostepeni organ u ponovnom postupku utvrdio da je konkretni Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta stupio na snagu 11. juna 2010. godine, što je činjenica koja nije bila utvrđena u ranijem rešenju tog organa, te je početak neraspoređenosti podnositeljke određen u odnosu na taj datum.
U ustavnoj žalbi se, takođe , ističe da je podnositeljka dovedena u "neuporedivo nepovoljniji položaj" u odnosu na državnog službenika V.B , kojoj radni odnos u Osnovnom sudu u Valjevu nije prestajao, iako su do 30. aprila 2012. godine obe bile u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Ustavni sud je konstatovao da je o radnopravnom statusu podnositeljke ustavne žalbe i V.B. rešavano na isti način sve do 30. aprila 2012. godine, kada je odlučeno da se V.B. rasporedi na jedino upražnjeno radno mesto, a da podnositeljka ostane neraspoređena. Iz toga proizlazi da ishodi postupaka u kojima je odlučivano o raspoređivanju navedenih državnih službenika nisu bili isti, zbog čega su morale nastupiti različite pravne posledice po njihove radnopravne statuse. Ustavni sud je primetio da je činjenično neutemeljena tvrdnja podnositeljke da od 11. juna 2010. godine nije bila u radnom odnosu, budući da je u predmetnom postupku pravnosnažno utvrđeno da je neraspoređena počev od tog datuma, dok se o prestanku radnog odnosa odlučuje u posebnom postupku.
Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je zaključio da rešenja upravnih organa sadrže jasne i dovoljne razloge za ocenu da je podnositeljka ustavne žalbe morala ostati neraspoređena, nakon donošenja novog akta o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta. Imajući u vidu da je Upravni sud u svemu prihvatio razloge iz konačnog rešenja , Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom tog suda U. 9868/12 od 22. januara 2015. godine podnosi teljki ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu izreke.
6. Kako se tvrdnja ustavne žalbe o navodno različitom tretmanu podnositeljke i drugog državnog službenika izričito dovodi u vezu sa povredom prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava , Ustavni sud nije posebno razmatrao istaknutu povrede prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, koja se obrazlaže istim navodima, koji su prethodno ocenjeni. Ustavni sud je ocenio da se podnosi teljka samo formalno poziva na povredu prava na pravno sredstvo, prava na imovinu i prava na pravičnu naknadu za rad, zajemčenih odredbama člana 36. stav 2, člana 58. i člana 60. stav 4. Ustava, a da pri tom ne navodi nijedan razlog na kome zasniva svoje tvrdnje. Stoga je Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući kao u drugom delu izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.
7. U pogledu zahteva podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti intertnet stranicu Ustavnog suda na: www.ustavni.sud.rs).
8. Polazeći od navedenog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89 . Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić