Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pristup sudu u upravnom sporu
Kratak pregled
Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši povredu prava na pravično suđenje. Upravni sud je proizvoljnom primenom procesnog prava odbacio tužbu zbog „ćutanja uprave“, pogrešno smatrajući da tužilac nema aktivnu legitimaciju jer nije izjavio žalbu.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, dr Tamaš Korhec, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća , u postupku po ustavnoj žalbi A . R . iz Ćuprije, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike S rbije, na sednici Veća održanoj 25. aprila 2024. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba A. R . i utvrđuje da je rešenjem Upravnog suda Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se rešenje Upravnog suda Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o prigovoru podnosioca ustavne žalbe izjavljenom protiv rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11512/21 od 15. septembra 2021. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. A. R . iz Ćuprije podneo je Ustavnom sudu, 5. januara 2022. godine, preko punomoćnika M . P, advokata iz Ćuprije, ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11512/21 od 15. septembra 2021. godine i rešenja Upravnog suda Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnosilac na javnoj sudskoj prodaji kupio stan koji se nalazi u zgradi na k.p. broj …/35 KO Jagodina; da je rešenjem Službe za katastar nepokretnosti Jagodina od 11. avgusta 2020. godine dozvoljen upis tog stana u katastru nepokretnosti u korist podnosioca; da su protiv tog rešenja izjavljene žalbe, za koje je podnosilac saznao kada je pokušao da raspolaže predmetnom nepokretnošću; da je tužba podnosioca, podneta Upravnom sudu zbog nepostupanja drugostepenog organa , odbačena rešenjem tog suda kao nedozvoljena, a njegov prigovor izjavljen protiv tog rešenja odbijen je kao neosnovan.
U ustavnoj žalbi je dalje navedeno da podnosilac ima na zakonu zasnovani interes da se donese odluka o žalbama koje su izjavile druge stranke, jer je zbog nedonošenja drugostepene odluke onemogućen da raspolaže svojom nepokretnošću; da podnosilac nema drugi način da prinudi drugostepeni organ da odluči o žalbama; da odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima nije predviđeno da tužbu zbog „ćutanja administracije“ može podneti samo stranka koja je izjavila žalbu, iz čega proizlazi da to može učiniti bilo koja stranka u upravnom postupku; da bi svako drugačije tumačenje značilo uskraćivanje pristupa sudu i „ostavljanje stranke na milost“ drugostepenom organu, koji nikada ne mora da reši po izjavljenim žalbama.
Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi povredu označenog prava, poništi osporeno rešenje Upravnog suda Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine i naloži da isti sud donese novu odluku o prigovoru podnosioca izjavljenom protiv osporenog rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11512/21 od 15. septembra 2021. godine.
2. Saglasno članu 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Jagodina broj 952-02-6-023-101458/2019 od 11. avgusta 2020. godine, donetim po službenoj dužnosti, dozvoljeno je provođenje promene u bazi podataka katastra nepokretnosti – upis prava svojine u korist podnosioca ustavne žalbe na stanu broj …, ulaz …, u zgradi broj 1 izgrađenoj na k.p. broj …/35, dosadašnjeg vlasnika privrednog društva „P.“ d.o.o. Ćuprija, kao i brisanje svih tereta upisanih na stanu.
Privredno društvo „P.“ d.o.o. Ćuprija i Z. S . iz Jagodine izjavili su 24. avgusta 2020. godine žalbe protiv navedenog rešenja prvostepenog organa.
S obzirom na to da drugostepeni organ nije doneo odluku o žalbama u zakonom propisanom roku, podnosilac ustavne žalbe je tom organu 11. maja 2021. godine podneo naknadni zahtev za odlučivanje o žalbama, a potom je 27. maja 2021. godine podneo Upravnom sudu tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta, odnosno tužbu zbog „ćutanja uprave“.
Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je osporenim rešenjem U. 11512/21 od 15. septembra 2021. godine odbacio tužbu podnosioca podnetu zbog „ćutanja uprave“, primenom odredbe člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima, sa obrazloženjem da žalbu protiv prvostepenog rešenja nije izjavio podnosilac, već treća lica, zbog čega ne postoje procesne pretpostavke propisane članom 11. Zakona o upravnim sporovima za vođenje upravnog spora, u vezi sa članom 19. tog zakona.
Podnosilac ustavne žalbe je 28. septembra 2021. godine izjavio prigovor protiv navedenog rešenja, koji je osporenim rešenjem Upravnog suda Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine odbijen kao neosnovan, sa obrazloženjem da podnosilac ne može pokrenuti upravni spor zbog „ćutanja uprave“ ni u slučaju kada su za drugu stranku koja je izjavila žalbu ispunjeni svi uslovi za pokretanje upravnog spora iz člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima.
Dopisom Republičkog geodetskog zavoda od 3. aprila 2024. godine Ustavni sud je obavešten da taj organ nije odlučio o žalbama izjavljenim protiv predmetnog rešenja prvostepenog organa.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu ukazuje podnosilac ustavne žalbe, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:
Odredbom člana 208. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), bilo je propisano da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, a ako žalba nije dopuštena stranka može neposredno pokrenuti upravni spor.
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23 – Odluka U S) predviđeno je: da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu, odnosno ako organ u upravnoj stvari nije odlučio u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu, ako zakonom nije drukčije propisano (član 13. stav 1.); da je stranka u upravnom postupku fizičko ili pravno lice čija je upravna stvar predmet upravnog postupka i svako drugo fizičko ili pravno lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka (član 44. stav 1.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da protiv prvostepenog rešenja žalbu može podneti svako lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka, u roku u kome žalbu može podneti stranka (član 151. stav 6.).
Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes (član 11. stav 1.); da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da će sudija pojedinac rešenjem odbaciti tužbu i ako utvrdi da se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes (član 26. stav 1. tačka 4)); da o prigovoru iz stava 1. ovog člana (član 27.) odlučuje posebno veće suda sastavljeno od troje sudija, posle održane usmene javne rasprave, ako je podnosilac prigovora zahtevao održavanje rasprave (član 27. stav 2.); da posebno veće suda iz stava 2. ovog člana o prigovoru odlučuje rešenjem (član 27. stav 3.).
5. Podnosilac u ustavnoj žalbi ističe da ima na zakonu zasnovani interes da se donese odluka o žalbama koje su izjavile druge stranke, jer je zbog nedonošenja te odluke onemogućen da raspolaže svojom nepokretnošću, pri čemu nema drugi način da prinudi drugostepeni organ da odluči o žalbama.
Ustavni sud najpre ukazuje da pravo na pristup sudu, iako nije eksplicitno naznačeno prilikom normiranja ustavnog prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, čini njegov imanentni i neodvojivi deo, kao nužni uslov da bi se ovo pravo uopšte moglo ostvariti. Ovo zato jer ako se stranci onemogući raspravljanje i odlučivanje pred sudom, svi ostali elementi strukturalno složenog i višeslojnog prava na pravično suđenje, postaju bespredmetni.
Ustavni sud konstatuje da se u ovoj upravnoj stvari kao sporno postavilo pitanje aktivne legitimacije za podnošenje tužbe zbog „ćutanja uprave“.
Ustavni sud ističe da je pitanje ovlašćenja za pokretanje upravnog spora regulisano, pored ostalog, odredbom člana 11. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Navedenom odredbom je propisano da tužilac u upravnom sporu može biti fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes. Aktivna legitimacija u upravnom sporu je pravo da se bude stranka u njemu, u svojstvu tužioca i predstavlja procesnu pretpostavku za učestvovanje u upravnom sporu. Da bi se nekom licu priznala aktivna legitimacija u upravnom sporu, uslov je da je osporenim upravnim aktom rešavano o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu lica koje podnosi tužbu. Tako je i lice koje je učestvovalo u upravnom postupku kao stranka ovlašćeno i na podnošenje tužbe u upravnom sporu protiv konačnog rešenja donetog po žalbi trećeg lica, iako se nije žalilo protiv prvostepenog rešenja.
Odredbom člana 26. stav 1. tačka 4) navedenog Zakona propisano je da će se tužba odbaciti ako se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovan interes.
Ustavni sud dalje ukazuje da, pored toga što se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donet u drugom stepenu, kao i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku, upravni spor se, saglasno članu 15. Zakona o upravnim sporovima, može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom, i to, tako što, saglasno članu 19. stav 1. Zakona, ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.
U konkretnom slučaju je prvostepeni organ , postupajući po službenoj dužnosti, dozvolio provođenje promene u bazi podataka katastra nepokretnosti, ali je rešenje o upisu prava svojine u korist podnosioca ustavne žalbe na predmetnom stanu osporeno žalbama privrednog društva „P.“ d.o.o. Ćuprija i Z. S . iz Jagodine.
S obzirom na to da drugostepeni organ nije doneo odluku o žalbama u zakonom propisanom roku, podnosilac ustavne žalbe je tom organu 11. maja 2021. godine podneo naknadni zahtev za odlučivanje o žalbama, a potom je 27. maja 2021. godine podneo Upravnom sudu tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta, odnosno tužbu zbog „ćutanja uprave“.
Upravni sud je u obrazloženju osporenog rešenja Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine ocenio da je zakonito osporeno rešenje Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11512/21 od 15. septembra 2021. godine, kojim je odbačena tužba podnosioca zbog „ćutanja uprave“, primenom odredbe člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima, zbog nepostojanja pravnog interesa podnosioca da podnese navedenu tužbu. U obrazloženju rešenja je navedeno da podnosilac nije bio taj koji je izjavio žalbu drugostepenom organu u upravnom postupku, te, prema shvatanju tog suda, nije mogao pokrenuti upravni spor u smislu odredaba člana 15. i člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima.
Razmatrajući da li se navedeno obrazloženje Upravnog suda može smatrati ustavnopravno prihvatljivim, Ustavni sud najpre ukazuje da je u Odluci Už-1943/2013 od 13. januara 2016. godine ocenio da je ustavnopravno prihvatljivo stanovište Upravnog suda da tamo podnosilac ustavne žalbe nije aktivno legitimisan za podnošenje tužbe, s obzirom na to da nije podnosilac žalbe u navedenom upravnom postupku.
Ustavni sud je stanovišta da je tumačenje navedenih odredaba člana 15. i člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, učinjeno tada od strane Upravnog suda, bilo utemeljeno na odredbama ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, koje je na restriktivan način, isključivo stranci koja je podnela zahtev omogućavalo da izjavi žalbu protiv „ćutanja uprave“. Naime, odredbom člana 208. stav 2. prethodnog Zakona bilo je propisano da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. Dakle, iz navedene odredbe je proizlazilo da jedino stranka koja je podnela zahtev organu uprave može da izjavi žalbu u slučaju nepostupanja tog organa u zakonom propisanom roku, jer se nepostupanje po zahtevu smatralo odbijanjem istog. Međutim, odredbama novog Zakona o opštem upravnom postupku krug lica koja su ovlašćena na podnošenje žalbe zbog „ćutanja uprave“ proširen je na sve stranke u postupku, uključujući i sva ona lica na čija prava i obaveze, odnosno pravne interese, može da utiče ishod upravnog postupka. Odredbama važećeg Zakona o opštem upravnom postupku nije više propisano da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. Iz navedenog proizlazi da više nema ni osnova da se tumačenje pojma stranke iz upravnog postupka koja može podneti tužbu Upravom sudu zbog „ćutanja uprave“ vezuje isključivo za stranku koja je prethodno izjavila žalbu zbog „ćutanja uprave“. Takođe, odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, propisano je da stranka po isteku zakonskog roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta, bez izričitog i isključivog određivanja da je reč o stranci koja je prethodno podnela žalbu.
Po oceni Ustavnog suda, iz navedenih zakonskih odredaba ne proizlazi da je aktivno legitimisana za podnošenje tužbe zbog „ćutanja uprave“ samo ona stranka koja je izjavila žalbu po kojoj organ uprave ne rešava, već da, saglasno novim zakonskim rešenjima, tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja uprave“ može da podnese svaka stranka u upravnom postupku koja ima pravni interes da „ćutanje“ organa prestane.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud nalazi da nije prihvatljivo obrazloženje dato u rešenjima Upravnog suda da podnosilac ustavne žalbe nema aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora zbog „ćutanja uprave“, budući da nije izjavio žalbu protiv prvostepenog rešenja. Ustavni sud ukazuje na to da podnosilac ustavne žalbe nije ni imao pravni interes da osporava rešenje prvostepenog organa broj 952-02-6-023-101458/2019 od 11. avgusta 2020. godine , jer je njime dozvoljen upis prava svojine u njegovu korist , ali je imao pravni interes da se blagovremeno odluči o žalbama koje su podnela treća lica, posebno imajući u vidu da se upis u katastar nepokretnosti vrši kada rešenje kojim je dozvoljen upis postane konačno, saglasno odredbi člana 41. stav 1. Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova.
Ustavni sud ponavlja da je odredbom člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima propisano da će se tužba odbaciti ako se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovan interes. Kako se saglasno odredbi člana 15. navedenog Zakona upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom, a odredbom člana 19. stav 1. istog zakona su propisani uslovi za podnošenje tužbe zbog „ćutanja uprave“, to proizlazi da se tužba zbog „ćutanja uprave“, saglasno navedenoj odredbi člana 26. stav 1. tačka 4) Zakona o upravnim sporovima, na koju se pozvao Upravni sud u osporenom rešenju, može odbaciti samo ako nije postojao pravni interes lica koje je tužbu podnelo da to „ćutanje“ prestane.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da je osporeno rešenje kojim je odbijen prigovor podnosioca protiv rešenja o odbacivanju tužbe, doneto proizvoljnom primenom procesnog prava koja je onemogućila podnosiocu raspravljanje i odlučivanje pred sudom. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio u Odluci Už-11831/2020 od 9. novembra 2023. godine, objavljenoj na internet stranici: www.ustavni.sud.rs. Na osnovu iznetog, Ustavni sud je utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pristup sudu, kao element prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, zbog čega je ustavnu žalbu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u tački 1. izreke.
6. Odlučujući o načinu otklanjanja št etnih posledica utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava, Ustavni sud je i mao u vidu da do odlučivanja o predmetnoj ustavnoj žalbi nije doneta odluka o žalbama izjavljenim protiv rešenja Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Jagodina broj 952-02-6-023-101458/2019 od 11. avgusta 2020. godine.
Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio rešenje Upravnog suda Uv. 364/21 od 7. decembra 2021. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o prigovoru podnosioca ustavne žalbe izjavljenom protiv rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 11512/21 od 15. septembra 2021. godine , odlučujući kao u tački 2. izreke.
7. S obzirom na sve izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.