Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zbog prekomernog trajanja upravnog postupka za isplatu dodataka na platu. Utvrđena je povreda prava na suđenje u razumnom roku, dosuđena naknada nematerijalne štete podnosiocima i naloženo je nadležnim organima da hitno okončaju postupak.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D . Ć , V. P , Lj. P , M. Ć, R . B, M . M, P . V, M . S, I . K, P . S, M . D . i V . V, svih iz Nove V aroši, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. oktobra 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. Ć , V. P , Lj. P , M. Ć, R . B, M . M, P . V, M . S, I . K, P . S, M . D . i V . V . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 785/20 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. Ć . iz Nove Varoši i ostala lica navedena u uvodu i u tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 4. februara 2019. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnesc ima od 9. januara i 1 7. juna 2020. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u postupcima koji su vođeni pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za zajedničke poslove u predmetu broj 120-628/08, Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za zarade i beneficije u predmetu broj 5168-1/18, Žalbenom komisijom Vlade u predmetima br. 120-01-168/2008-01 i 120-01-1311/2018-01, Upravnim sudom u predmetima U. 4812/10 (2008) , U. 14453/12 i U. 17571/13 i Ustavnim sudom u predmetu Už-3266/2010, kao i u postupku koji je u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe vođen pred Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01-579/2019-01. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji je vođen do donošenja presude Upravnog suda U. 4812/10 (2008) od 9 . juna 2010. godine, kojom je isti bio pravnosnažno okončan, postupka po ustavnoj žalbi u predmetu Už-3266/2010 i postupka koji se vodi u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-3266/2010 od 10 . oktobra 2012. godine.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 17. aprila 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku svakom u iznosu od po 2.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 785/20 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe su 17 . aprila 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Uprava za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada na dane državnih i verskih praznika i rada noću, koji nisu isplaćeni u poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Postupak koji je pokrenut i vođen povodom navedenog zahteva bio je pravnosnažno okončan presudom Upravnog suda U. 4812/10 (2008) od 9. juna 2010. godine, kojom je odbijena tužba podnosilaca ustavne žalbe.

D. Ć , ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je Ustavnom sudu 8. jula 2010. godine ustavnu žalbu protiv označene presude Upravnog suda. Odlukom Ustavnog suda Už-3266/2010 od 10. oktobra 2012. godine, u prvom delu tačke 1. izreke, usvojena je navedena ustavna žalba i utvrđeno da je tom presudom povređeno pravo podnosioca na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, te je naloženo Upravnom sudu da u roku od 60 dana od dostavljanja Odluke Ustavnog suda, ponovi postupak po tužbi podnosioca podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-168/2008-01 od 9. jula 2008. godine i određeno da Odluka ima pravno dejstvo i prema licima koja nisu podnela ustavnu žalbu, a nalaze se u istoj pravnoj situaciji, saglasno odredbi člana 87. Zakona o Ustavnom sudu. Navedena odluka Ustavnog suda dostavljena je 6. novembra 2012. godine Upravnom sudu.

3.2. Postupajući u izvršenju Odluke Ustavnog suda, Upravni sud je, na sednici održanoj 15. maja 2013. godine, doneo presudu U. 1 4453/12, kojom je ponovio postupak završen pravnosnažnom presudom tog suda od 9. juna 2010. godine, ukinuo navedenu presudu, uvažio tužbu podnosilaca i po ništio drugostepeno rešenje od 9. jula 2008. godine.

Drugostepeni organ je, u izvršenju navedene presude Upravnog suda, doneo rešenje broj 120-01-320/2013-01 od 27. juna 2013. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-628/08 od 20. maja 2008. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1-23/13 od 1 2. avgusta 2013. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-482/2013-01 od 30. septembra 2013. godine odbio žalbu podnosilaca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja .

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 17571/13 od 26. maja 2016. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje iz razloga što se u spisima predmeta ne nalaze bliže označeni pravilnici o platama radnika Ministarstva unutrašnjih poslova, na koje se tuženi organ pozvao u obrazloženju pobijanog rešenja, kao ni zahtev podnosilaca kojim je iniciran predmetni upravni postupak.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-487/2016-01 od 8. jula 2016. godine, ispravljeno rešenjem tog organa broj 120-01-487/2016-01-1 od 16. oktobra 2017. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenj e od 12. avgusta 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak .

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 30. marta 2017. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-293/2017-01 od 21. aprila 2017. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ . Prvostepeni organ nije postupio po navedenom rešenju drugostepenog organa. Podnosioci su 7. juna 2017. godine izjavili drugu žalbu zbog istog „ćutanja“ prvostepenog organa i naknadni zahtev od 29. novembra 2017. godine .

Rešenje prvostepenog organa broj 117-1468/17 od 31. oktobra 2017. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, poništeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-861/2017-01 od 29. decembra 2017. godine, te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Prvostepeni organ ponovo nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, te su podnosioci 11. aprila 2018. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-00937/2018-01 od 10 . maja 2018. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ, što prvostepeni organ nije učinio. Podnosioci su 22. juna 2018. godine izjavili drugu žalbu zbog istog „ćutanja“ prvostepenog organa i naknadni zahtev od 31. avgusta 2018. godine.

Rešenje prvostepenog organa broj 5168-1/18 od 28. septembra 2018. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, poništeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-1311/2018-01 od 14 . novembra 2018. godine, te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnosioci su 31. januara 2019. godine izjavili žalbu zbog toga što prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-579/2019-01 od 22. februara 2019. godine usvojio žalbu i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ. S obzirom na to da prvostepeni organ nije postupio po navedenom rešenju drugostepenog organa, podnosioci su 29. marta 2019. godine izjavili drugu žalbu zbog istog „ćutanja“ prvostepenog organa, a potom naknadni zahtev od 24. septembra 2019. godine i tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ od 17. decembra 2019. godine .

Prvostepeni organ je rešenjem broj 785/20 od 27. maja 2020. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 27. juna 2006. do 17. aprila 2008. godine, dok je u pogledu zahteva za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 17. aprila 2005. godine do 26. juna 2006. godine određeno da će o njemu biti naknadno odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-296/2020-01 od 26. juna 2020. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosioci su 3. jula 2020. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja rešenja u izvršenju stava 2. dispozitiva prvostepenog rešenja od 27. maja 2020. godine.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-323/2020-01 od 20. jula 2020. godine navedena žalba je odbačena kao preuranjena.

Prema stanju u dostavljenim spisima predmeta, o zahtevu podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 17. aprila 2005. godine do 26. juna 2006. godine još uvek nije odlučeno.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“ , br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da je u ostavljenom roku tuženi dužan da dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet upravnog spora i izjasni se o navodima tužbe, da ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od osam dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti spor i bez spisa, pri čemu će sam utvrditi činjenično stanje na raspravi (član 30. stav 3.).

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavni sud ukazuje na to da upravni postupak koji je bio pravnosnažno okončan pre izjavljivanja ustavne žalbe od 17. aprila 2008. godine povodom koje je doneta Odluka Ustavnog suda Už-3266/2010 od 10. oktobra 2012. godine, nije deo postupka koji je pred Upravnim sudom i upravnim organima usledio nakon što je Upravnom sudu dostavljena navedena odluka Ustavnog suda, već se radi o posebnom postupku u kome se ta odluka Suda izvršava. Stoga je Ustavni sud istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na podnosioce ustavne žalbe cenio samo u periodu od 6. novembra 2012. godine, kada je Odluka Ustavnog suda Už-3266/2010 od 10. oktobra 2012. godine dostavljena Upravnom sudu. Saglasno svojoj dosadašnjoj praksi, Ustavni sud je u okviru navedenog perioda, koji traje osam godina i 11 meseci, upravni postupak i upravni spor, posmatrao kao jedinstvenu celinu.

Ustavni sud je konstatovao da je rešenjem prvostepenog organa od 27. maja 2020. godine, koje je postalo konačno, odbijen zahtev podnosilaca u delu koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 27. juna 2006. do 17. aprila 2008. godine, dok je u pogledu dela zahteva koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 17. aprila 2005. do 26. juna 2006. godine određeno da će o njemu biti naknadno odlučeno, te se predmet u tom delu nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa i što se postupak vodi u izvršenju Odluke Ustavnog suda.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda Už-3266/2010 od 10. oktobra 2012. godine, zasnovanoj na pravnom shvatanju ovog suda izraženom u Odluci Už-1530/2008 od 21. januara 2010. godine. Iz navedenih odluka Ustavnog suda proizlazi da podnosiocima ustavne žalbe za obavljeni rad na izvršenju zadataka preko punog radnog vremena, rad noću i tokom državnog ili verskog praznika, u periodu od 17. aprila 2005. do 30. juna 2006. godine ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koja im je u tom slučaju pripadala u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), dok je za period od 1. jula 2006. do 17. aprila 2008. odlučeno da podnosiocima ne pripada pravo na uvećanje plate u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, jer je utvrđeno da im je koeficijent za obračun plate u tom periodu uvećan za više od 30% u odnosu na druge državne službenike, te su ostvarili pravo na uvećanu zaradu u skladu sa članom 147. stav 1. ranije važećeg Zakona o policiji.

Ispitujući postupanje nadležnog suda i upravnih organa, Ustavni sud je najpre našao da je Upravni sud ponovio postupak po tužbi i doneo presudu nakon više od šest meseci od dostavljanja navedene odluke Ustavnog suda, iako je to bio dužan da učini u roku od 60 dana od dana dostavljanja Odluke. Ustavni sud je konstatovao da su u nastavku postupka doneta četiri rešenja prvostepenog organa, šest rešenja drugostepenog organa kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja i još jedna presuda Upravnog suda. Ustavni sud je utvrdio da je posmatrani postupak obeležilo značajno kašnjenje prvostepenog organa sa donošenjem rešenja o zahtevu podnosilaca u ponovnom postupku i nepostupanje tog organa po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. Naime, prvostepeni organ nije poštovao rok za donošenje novog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja propisan odredbom člana 232. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, niti poštuje isti rok propisan odredbom člana 171. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Prvostepeni organ je rešenje od 31. oktobra 2017. godine doneo nakon jedne godine, rešenje od 28. septembra 2018. godine nakon sedam meseci i rešenje od 27. maja 2020. godine nakon jedne godine i nepunih šest meseci po proteku navedenog roka, a prema stanju u spisima predmeta još nije doneo rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 14. novembra 2018. godine kojim bi odlučio o preostalom delu zahteva podnosilaca. Ustavni sud je utvrdio da je i drugostepeni organ značajno doprineo dugom trajanju postupka time što je propustio da dopuni postupak i otkloni njegove nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (ESLjP, presuda Wierciszewska protiv Poljske , broj predstavke 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama podnosilaca zbog nedonošenja prethodno navedenih prvostepenih rešenja u roku, nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je d onosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja , sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbama člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 173. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Trajanje postupka je posledica i nedelotvornog postupanja Upravnog sud a - Odeljenje u Kr agujevcu koji je presudom od 26. maja 2016. godine poništio konačno rešenje samo iz razloga što se u spisima predmeta nisu nalazili pravilnici koji su se primenjivali na obračun i isplatu plata zaposlenih u MUP, kao i zahtev povodom koga se vodi postupak. Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud u takvoj situaciji bio ovlašćen da, u skladu sa odredbom člana 30. stav 3. Zakona o upravnim sporovima, od drugostepenog orga na traži dopunu spisa predmeta.

Kada je reč o ponašanju podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su oni izjavili žalbe zbog kašnjenja prvostepenog organa sa donošenjem navedenih rešenja. Kako drugostepeni organ o tim žalbama nije odlučio, već je prvostepenom organ u samo odredio naknadni rok za donošenje rešenja, koji nije poštovan, podnosioci su nakon proteka ostavljenog roka mogli da podnesu tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“, u skladu sa odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Umesto toga, podnosioci su, po isteku naknadnog roka za donošenje prvostepenog rešenja, izjavljivali novu žalbu zbog istog, neopravdanog „ćutanja“ prvostepenog organa. Ipak, Ustavni sud smatra da podnošenje tužbe zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ , u konkretnom slučaju, objektivno nije moglo da utiče na brže donošenje prvostepenih rešenja od 31. oktobra 2017. i 28. septembra 2018. godine, s obzirom na to da od isteka ostavljenog roka do donošenja tih prvostepenih rešenja nije proteklo duže od šest meseci . Sa druge strane, podnosioci su tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ podneli 17. decembra 2019. godine, tek pošto drugostepeni organ nije odlučio ni o njihovoj drugoj žalbi izjavljenoj zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 14. novembra 2018. godine, a to su mogli da učine još u martu 2019. godine, nakon što drugostepeni organ nije odlučio o njihovoj prvoj žalbi zbog istog nepostupanja prvostepenog organa. Konačno, žalba podnosilaca izjavljena zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa kojim bi bilo odlučeno o preostalom delu njihovog zahteva, odbačena je kao preuranjena , nakon donošenja rešenja tog organa od 27. maja 2020. godine. Prema stanju u spisima predmeta, podnosioci nisu izjavili novu žalbu zbog nedonošenja rešenja o preostalom delu njihovog zahteva. Prema tome, podnosioci su u periodu od dve godine propustili da koriste pravna sredstva kojima bi uticali na brže odlučivanje upravnih organa.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), u tom delu usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijal ne štete svakom u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka, neefikasno postupanje upravnih organa, propuštanje podnosilaca da u periodu od dve godine koriste pravna sredstva u cilju ubrzanja postupka, životni standard u državi i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za lju dska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. U pogledu dela ustavne žalbe kojim je osporeno trajanje postupka pokrenutog povodom zahteva podnosilaca od 17. aprila 2008. godine, koji je pravnosnažno okončan donošenjem presude Upravnog suda U. 4812/10 (2008) od 9. juna 2010. godine, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

Ustavni sud je konstatovao da je presuda Upravnog suda U. 4812/10 (2008) od 9. juna 2010. godine dostavljena punomoćniku podnosilaca ustavne žalbe svakako pre 8. jula 2010. godine, kada je protiv navedene presude podneta ustavna žalba u predmetu Už-3266/2010.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da je ova ustavna žalba izjavljena 4. februara 2019. godine, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio kao neblagovremenu, jer je izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. U pogledu dela ustavne žalbe kojim je osporeno trajanje postupka po ustavnoj žalbi u predmetu Už-3266/2010, Ustavni sud ukazuje na to da iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda do kojih je došlo aktima i radnjama državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, što, po prirodi stvari, isključuje mogućnost da se ustavnom žalbom osporavaju akti ili radnje Ustavnog suda. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je ustavna žalba u ovom delu nedopuštena, zbog čega ju je odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

10. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.