Odluka Ustavnog suda o odbacivanju neurednog zahteva za vraćanje imovine

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu protiv zaključka Agencije za restituciju kojim je odbačen zahtev za vraćanje imovine. Sud je potvrdio da je nedostatak isprave o podržavljenju imovine, kao obaveznog dokaza, osnov za odbacivanje zahteva kao neurednog.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-1109/2017
23.01.2020.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Milan Škulić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi K. P . iz Bačke Topole , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. januara 2020 . godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba K. P . izjavljena protiv zaključka Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad broj 46-0 29850/2014 od 4. februara 2015. godin e, presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 4244/15 od 12. aprila 2016. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 299/2016 od 17. novembra 2016. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. K. P . iz Bačke Topole podnela je Ustavnom sudu, preko punomoćnika L. J, advokata iz Subotice, 8. februa ra 2017. godine, ustavnu žalbu protiv pojedinačnih akata navedenih u izreci, zbog povrede načela o jedinstvenom pravnom poretku i zabrani diskriminacije, iz čl. 4. i 21. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na naknadu štete i prava na jednaku zaštitu prava , zajemčenih članom 35. i članom 36. stav 1. Ustava.

U ustavnoj žalbi se navodi: da je Agencija za restituciju bila dužna da, saglasno odredbi člana 58. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, odredi rok u kome je podnositeljka dužna da otkloni nedostatke zahteva , što je u skladu sa osnovnim načelom upravnog postupka propisanom u članu 6. navedenog zakona. Po mišljenju podnositeljke, „bezuslovna“ primena odredb e člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju dovela bi do narušavanja načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi da su donošenjem osporenog zaključka Agencije za restituciju povređene odredbe člana 149. Zakona o opštem upravnom postupku, kojima je propisano da se kao dokaz mogu upotrebiti sva sredstva podesna za utvrđivanje stanja stvari i koja odgovaraju pojedinom slučaju, kao što su isprave, iskazi svedoka, izjave stranaka, nalazi i mišljenja veštaka, uviđaj. Podnositeljka ustavne žalbe, s tim u vezi, ističe da se „odluka, kao i ceo spis Mesnog odbora Stara Moravica broj 398/1946, kao i spis Okružnog agrarnog suda u Subotici broj 2112/1946 “ ne nalaze u njenom posedu, te da se ne mogu pronaći kod nadležnih arhiva, niti nadležnih državnih organa, što je, po njenom mišljenju, posledica neurednosti i neadekvatnog čuvanja arhivske dokumentacije.

Podnositeljka ustavne žalbe dalje ukazuje: da se, postupajući po uputu Istorijskog arhiva u Subotici, radi dostavljanja dokumentacije obratila i Arhivu Vojvodine i Službi za katastar nepokretnosti bačka Topola, ali je dopisima tih arhiva od 17. decembra 2014. godine, odnosno 11. decembra 2014. godine dobila „negativan odgovor“; da se ponovo obratila Istorijskom arhivu u Subotici, te je dopisom tog arhiva od 19. januara 2015. godine obaveštena da nakon izvršenog istraživanja arhivske građe nije pronađena odluka Agrarnog suda pri Okružnom narodnom odboru u Subotici, kojom je eksproprisano predmetno zemljište od M . K . i njegove supruge R . M .

Podnositeljka ustavne žalbe zaključuje da nedostatak isprave o podržavljenju imovine ne može osporiti činjenicu da je M. K . oduzeta imovina i da razlozi pravičnosti upućuju na potrebu primene pravila postupka na način kojim se ostvarenje zahteva stranke neće onemogućiti iz procesnopravnih razloga koji njoj idu na štetu.

Prema navodima ustavne žalbe, činjenica da se procesni propusti stranke u postupku različito tretiraju, samo po osnovu toga da li je stranka dopunu dokumentacije postupajućem organu dostavila pre ili nakon ekspedicije zaključka o odbacivanju zahteva, predstavlja povredu načela da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije .

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvid a u osporene akte i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenim zaključkom Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad (dalje u tekstu: Agencija) broj 46-0 29850/2014 od 4. februara 2015. godin e odbačen je kao neuredan zahtev K. P , ovde podnositeljke ustavne žalbe, za vraćanje imovine oduzete od bivšeg vlasnika M. K , podnet 28. februara 2014. godine. U obrazloženju zaključka je konstatovano da su uz zahtev dostavljeni list gazdinstva broj 2476 i ZKUL broj 415 KO P, koji se ne mogu smatrati aktom o podržavljenju, a da uz zahtev nije dostavljen obavezni dokaz iz člana 42. stav 4. tačka 3) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, i to isprava o podržavljenju imovine, u originalu ili overenoj fotokopiji, niti je naveden naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja, koji se, saglasno odredbi člana 42. stav 7. Zakona, moraju obavezno priložiti uz zahtev. Dalje je navedeno da je odredbom člana 3. stav 1. tačka 3) navedenog zakona propisano šta se smatra „aktom o podržavljenju“. Imajući u vidu da je odredbom člana 43. stav 1. Zakona propisano da će se zahtev koji ne sadrži obavezne podatke i dokaze iz člana 42. stav 7. Zakona odbaciti kao neuredan, Agencija je odlučila kao u dispozitivu zaključka.

Osporenom presudom Upravnog sud a – Odeljenje u Novom Sadu U. 4244/15 od 12. aprila 2016. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom je podnositeljka ustavne žalbe osporila zakonitost predmetnog zaključka Agencije.

Vrhovni kasacioni sud je ustavnom žalbom takođe osporenom presudom Uzp. 299/2016 od 17. novembra 2016. godine odbio zahtev podnositeljke ustavne žalbe za preispitivanje navedene presude Upravnog suda, jer je ocenio da je pobijana presuda doneta bez povreda pravila postupka, uz pravilnu primenu Zakona o upravnim sporovima. Vrhovni kasacioni sud je, polazeći od odredaba člana 11. stav 1. i člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, našao da nisu osnovani navodi zahteva kojima se ukazuje na propuštanje Agencije da u konkretnom slučaju primeni odredbu člana 58. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave (član 35. stav 2.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) propisano je: da se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 11. stav 1.); da se uz zahtev prilaže, pored ostalog, isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja i sl (član 42. stav 4 . tačka 3)) ; da se u z zahtev obavezno prilažu dokazi iz stava 4. tač. 1), 3) i 4) ovog člana (član 42. stav 7.); da će se zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. ovog zakona i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava odbaciti kao neuredan (član 43. stav 1.); da l ice čiji je zahtev odbačen u smislu stava 1. ovog člana ima pravo da novi zahtev podnese do isteka roka iz člana 42. stav 1. ovog zakona ( član 43. stav 2.).

5. Iz sadržine ustavne žalbe proizlazi da podnositeljka ustavne žalbe prevashodno ukazuje na propuštanje Agencije da, saglasno odredbama člana 149. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, svim dokaznim sredstvima utvrđuje činjenicu da je njenom pravnom prethodniku oduzeta imovina. Podnositeljka, pri tome ne spori da je pre donošenja osporenog zaključka Agencije, od strane nadležnih arhiva obaveštena da nakon izvršenog istraživanja arhivske građe nije pronađena odluka Agrarnog suda pri Okružnom narodnom odboru u Subotici, kojom je eksproprisano predmetno zemljište od njenog pravnog prethodni ka. Podnositeljka, takođe, smatra da Agencija nije mogla da odbaci njen zahtev za vraćanje imovine, pre nego što joj odredi rok za otklanjanje nedostataka u zahtevu.

Ustavni sud je, polazeći od ustavnopravnih razloga iznetih u ustavnoj žalbi, konstatovao da podnositeljka prevashodno ukazuje na propuste Agencije u primeni procesnog prava, te je ocenjivao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, kojim se garantuje svakome pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Ustavni sud naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, odnosno ako je primena zakona bila očigledno nepravična, arbitrarna ili diskriminatorska.

Na osnovu činjenica utvrđenih u postupku koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao: da je podnosi teljka ustavne žalbe 28. februara 2014. godine podnela Agenciji zahtev za vraćanje imovine oduzete od njeno g pravnog prethodnika, uz koji nije priložila ispravu o podržavljenju sporne imovine; da je podnositeljka dopisima Službe za katastar nepokretnosti Bačka Topola, Arhiva Vojvodine i Istorijskog arhiv a u Subotici od 11. i 17. decembra 2014. i 19. januara 2015. godine oba veštena da te organizacije ne poseduju ispravu kojom je podržavljena imovina od M K ; da je zaključkom Agencije od 4. februara 2015. godine predmetni zahtev odbačen kao neuredan; da iz ustavne žalbe i dostavljene dokumentacije ne proizlazi da se podnositeljka obratila još nekom organu ili organizaciji radi dostavljanja tražene dokumentacije.

Po oceni Ustavnog suda, iz navedenih odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine proizlazi: da su tim zakonom određeni propisi čijom primenom su doneti akti o podržavljenju imovine, na osnovu kojih se može ostvariti pravo na povraćaj imovine oduzete posle 9. marta 1945. godine i prenesene u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu; da podnosilac zahteva ima obavezu da uz zahtev priloži, pored ostalog, ispravu o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godinu službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja; da se pod „aktom o podržavljenju“ podrazumeva pravni akt koji je imao neposredno dejstvo, kao što je presuda, odluka, rešenje i drugi pravni akt državnog, odnosno drugog nadležnog organa, kojim je izvršeno podržavljenje imovine; da će Agencija odbaciti kao neuredan zahtev uz koji nije priložen akt o podržavljenju, a u slučaju da utvrdi da ne postoji zakonski osnov za vraćanje ili obeštećenje, doneće rešenje o odbijanju zahteva.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da se – u situaciji kada je podržavljenje imovine izvršeno pojedinačnim aktom nadležnog organa, pravo na povraćaj imovine i obeštećenje ne može ostvariti ako se takav akt ne priloži uz zahtev ili ne bude pribavljen do okončanja upravnog postupka. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da u postupku po zahtevu za vraćanje oduzete imovine i obeštećenju nije isključena primena načela iz čl. 8. i 10. Zakona o opštem upravnom postupku o obavezi pravilnog i potpunog utvrđivanja svih odlučnih činjenica, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, ali naglašava da je Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, koji je lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku, propisano da se odlučne činjenice u vezi sa osnovom, vremenom i predmetom podržavljenja imovine, dokazuju presudom, odlukom, rešenjem ili drugim pravnim aktom državnog, odnosno drugog nadležnog organa, kojim je izvršeno podržavljenje imovine. Stoga, po nalaženju Suda, nemaju ustavnopravnog utemeljenja navodi ustavne žalbe da se navedene činjenice mogu utvrđivati svim dokaznim sredstvima, saglasno odredbi člana 149. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Ustavni sud je Rešenjem IUz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 42. stav 4. tačka 3) i člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13 i 142/14), jer je, pored ostalog, ocenio da je stvar procene zakonodavca koja će dokazna sredstva zahtevati u postupku za vraćanje oduzete imovine i obeštećenje. Takođe, u Rešenju Už-532/2016 od 21. novembra 2017. godine ovaj sud je ocenio kao neutemeljene navode ustavne žalbe kojima je ukazano na obavezu Agencije za restituciju da u cilju utvrđivanja osnovanosti zahteva za vraćanje imovine izvodi dokaze „drugim verodostojnim sredstvima“.

Ustavni sud konstatuje i to da je članom 152. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku bilo propisano da se upravna stvar može rešiti na podlozi činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno utvrđene ili se dokazima samo posredno utvrđuju, samo k ad je to posebnim propisom predviđeno. Imajući u vidu da je Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju izričito predviđeno kojim dokazima se mogu utvrđivati činjenice od značaja za odlučivanje u tom postupku, ovaj sud nalazi da se neosnovano ustavnom žalbom ukazuje da se ostvarivanje prava na vraćanje oduzete imovine ne može „staviti pod znak pitanja“ samo zbog činjenice da ne postoji isprava o podržavljenju imovine. Istu ocenu Sud je izneo u Rešenju Už-2882/2016 od 21. decembra 2017. godine i Odluci Už-5357/2016 od 21. februara 2019. godine.

Ustavni sud i ovom prilikom konstatuje da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne sadrži odredbu kojom se isključuje primena odredaba člana 58. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku u postupanju Agencije po zahtevima za vraćanje imovine, niti je odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da će se zahtev uz koji nisu priloženi propisani dokazi odbaciti kao neuredan „odmah“ ili „bez upozorenja“. Ustavni sud stoga nalazi da se odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju mora sagledati u kontekstu opštih pravila o postupanju organa sa neurednim podneskom iz sistemskog zakona, čija primena u tom delu nije isključena. Navedeno stanovište Sud je izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-733/2016 od 7. decembra 2017. godine i Už-3313/2016 od 8. februara 2018. godine (videti na internet stranici: www.ustavni.sud.rs). Ustavni sud naglašava da se podnosiocu zahteva za vraćanje imovine, pre odbacivanja zahteva, mora omogućiti, pored ostalog, da naknadno dostavi ispravu o podržavljenju, odnosno da istakne da nadležni arhiv u okviru zakonom propisanog roka nije odlučio o zahtevu za dostavljanje tražene dokumentacije ili da je odbio da postupi po zahtevu. Ovaj sud stoga ocenjuje ustavnopravno neprihvatljivim pravno stanovište Vrhovnog kasacionog suda izraženo u osporenoj presudi Uzp. 299/2016 od 17. novembra 2016. godine, prema kome Agencija nije bila dužna da u konkretnom slučaju primeni odredbu člana 58. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

Ustavni sud je, međutim, imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja, ocenio da gubitak prava podnositeljke ustavne žalbe nije posledica propuštanja Agencije da joj ostavi naknadni rok za uređenje zahteva, budući da je pre donošenja osporenog zaključka obaveštena da nadležni arhivi ne poseduju spornu ispravu. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da postupanje Agencije protivno odredbama člana 58. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, u konkretnom slučaju, nije uticalo na pravičnost odlučivanja o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe.

Ustavni sud je, s obzirom na izloženo, odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu zbog povrede prava zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Ustavni sud je konstatovao da se u ustavnoj žalbi istim navodima koji su ocenjeni prilikom ispitivanja povrede prava na pravično suđenje obrazlažu povrede načela iz čl . 4. i 21. Ustava, kao i prava na naknadu štete i prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenih odredbama člana 35. stav 2. i člana 36. stav 1. Ustava, te nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta istaknutih načela i prava.

Ustavni sud je, takođe, konstatovao da uz ustavnu žalbu nije dostavljen dokaz u prilog tvrdnji o različitom postupanju nadležnih organa, na koje se ukazuje u ustavnoj žalbi.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o odbacivanju neurednog zahteva za vraćanje imovine

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti