Ponovna povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je ponovo usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji, ni nakon sedam godina od prethodne odluke Suda, nije okončan. Dosuđena je naknada nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Vladan Petrov i dr Dragana Kolarić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. R . i Ž . P, obojice iz Valjeva, V. P . iz sela Bajevac, opština Lajkovac, Ž. M . iz sela Jabučje, opština Lajkovac, M . S . iz sela Slovac, opština Lajkovac, D. M . i D . P , obojice iz Lazarevca, D. G . iz sela Klanica kod Valjeva, B . P . iz sela Zabrdica kod Valjeva, M . B . iz sela Grabovica, opština Gornji Milanovac, M . D . iz Ljiga, D. M . iz sela Stepojevac, gradska opština Lazarevac, grad Beograd, i M. M . iz sela Plužac, opština Osečina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. juna 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba A. R, Ž . P, V . P, Ž . M, M . S, D . M, D . P, D . G, B . P, M . B, M . D, D . M . i M . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-3993/21-3 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. A. R . iz Valjeva i ostala lica navedena u uvodu i u tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 30. oktobra 2019. godine, preko punomoćnika J . M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podneskom od 27. jula 2020. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u „postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-3657, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01-2323/2019-01, Upravnim sudom u predmetu U. 4000/14 i u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd “. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji je usledio nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-8374/2012 od 2. jula 2015. godine, kojom je utvrđena povreda prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka koji se vodi povodom zahteva od 24. i 31. januara 2007. godine, te je utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete svakom podnosiocu u opredeljenom novčanom iznosu i naloženo okončanje postupka u najkraćem roku.

U ustavnoj žalbi i njenoj dopun i je detaljno opisan tok osporenog postupka, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku svakom u iznosu od po 2.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd broj 120-3993/21-3 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njenu dopun u, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 24. i 31. januara 2007. godine podneli Ministarstvu unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za isplatu naknade troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Odlukom Ustavnog suda Už-8374/2012 od 2. jula 2015. godine usvojena je ustavna žalba podnosilaca od 31. oktobra 2012. i 6. marta 2013. godine i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u dotadašnjem toku postupka koji je u vreme odlučivanja o toj ustavnoj žalbi trajao duže od osam godina i pet meseci. Istom odlukom je podnosiocima utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate i naloženo nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se konkretni postupak okončao u najkraćem roku.

U nastavku postupka doneta je presuda Upravnog suda U. 4000/14 od 15. septembra 2015. godine, kojom je uvažena tužba podnosilaca, poništeno rešenje Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-46/2014-01 od 7. februara 2014. godine i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Nakon što je drugostepenim rešenjem broj 120-01-341/2015-01 od 21. oktobra 2015. godine usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje broj 120-3740/11-3 od 24. septembra 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak, rešenja prvostepenog organa broj 403-113/16 od 20. januara 2016. godine, broj 120-6658/16 od 9. decembra 2016. godine, broj 120-3560/17 od 7. jula 2017. godine, broj 120-3024/18 od 12. aprila 2018. godine, broj 120-3024/18 od 30. jula 2018. godine, broj 120-775/19 od 21. januara 2019 . godine, broj 120-3657 od 31. maja 2019. godine, broj 120-3657-1 od 10. decembra 2019. godine, broj 117-1155 od 16. marta 2020. godine, broj 117-579/20 od 17 . jula 2020. godine, broj 117-579/20-1 od 22. oktobra 2020. godine, broj 117- 579/20-2 od 15. januara 2021. godine, broj 120-3993/21 od 28. maja 2021. godine, broj 120-3993/21-1 od 30. avgusta 2021. godine, broj 120-3993/21-2 od 6. decembra 2021. godine i broj 120-3993/21-3 od 10. marta 2022. godine, kojima je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan ili odbačen kao nedozvoljen , poništena su rešenjima drugostepenog organa broj 120-01-112/2016-01 od 18. aprila 2016. godine, broj 114-02-4/2017-01 od 26. januara 2017. godine, broj 120-01-697/2017-01 od 6. oktobra 2017 . godine, broj 120-01-1068/2018-01 od 31. maja 2017. godine, broj 120-01-1271/2018-01 od 26. oktobra 2018. godine, broj 120-01-1971/2019-01 od 8. aprila 2019. godine, broj 120-01-2323/2019-01 od 7. avgusta 2019. godine, broj 120-01-91/2020-01 od 7. februara 2020. godine, broj 114-05-17/2020-01 od 29. maja 2020. godine, broj 114-05-28/2020-01 od 2. oktobra 2020. godine, broj 114-05-48/2020-01 od 9 . decembra 2020. godine, broj 114-05-14/2021-01 od 18. maja 2021. godine, broj 114-05-22/2021-01 od 14. jula 2021. godine, broj 114-05-26/2021-01 od 10. novembra 2021. godine, broj 120-01-19/2022-01 od 4. februara 2022. godine i broj 114-05-7/2022-01 od 21. aprila 2022. godine, kojima su usvojene žalbe podnosilaca i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Predmet se nalazi pred prvostepenim organom koji odlučuje o zahtevu podnosilaca.

Podnosioci ustavne žalbe su zbog nedonošenja prvostepenih rešenja u zakonom propisanom roku izjavljivali žalbe zbog „ćutanja administracije“.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji je usledio nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-8374/2012 od 2. jula 2015. godine, kojom je utvrđena povreda prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka, koji je trajao duže od osam godina i pet meseci, te je utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete svakom podnosiocu u opredeljenom novčanom iznosu i naloženo okončanje postupka u najkraćem roku. Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, cenio period od 3. jula 2015. godine koji do odlučivanja o ovoj ustavnoj žalbi traje sedam godina.

Ustavni sud ukazuje na to da osporeni postupak još uvek nije okončan iz čega proizlazi da nadležni organi nisu postupili u skladu sa nalogom datim u pomenutoj odluci ovog suda. Pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje se, pre svega, složenost pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanje podnosioca ustavne žalbe, postupanje upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaj istaknutog prava za podnosioca.

Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda Už-8639/2015 od 21. februara 2019. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi: da je svrha naknade troškova prevoza da pokrije troškove koje je policijski službenik stvarno imao za dolazak na rad i odlaska sa rada, ali da se, pri tom, mora sprečiti zloupotreba ovog prava koja može da nastane ako naknadu traži policijski službenik koji te troškove nije imao; da su upravni organi dužni da utvrde koji dokazi su od značaja za odlučivanje o pravu na naknadu troškova prevoza i da li postoji zakonska obaveza stranke da ih dostavi ili se oni pribavljaju po službenoj dužnosti; da se odbijanje zahteva za naknadu troškova prevoza ne može obrazlagati propuštanjem stranke da dostavi dokaze o postojanju stvarnih troškova prevoza, ako od nje prethodno nije zahtevano da to učini; da će se od stranke tražiti da priloži precizno određene dokaze o stvarnim troškovima prevoza koji se, po zakonu, od nje mogu tražiti.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je konstatovao da je u postupku čije se trajanje ovde ceni doneto 16 prvostepenih i 17 drugostepenih rešenja kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja, kao i jedna presuda Upravnog suda. Iz toga se može uočiti da posmatrani postupak obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje prvostepenom organu, koji ne postupa po primedbama iz drugostepenih rešenja. U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske, predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.).

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom, kada su za to postojali uslovi.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-3993/21-3. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka koja je uzeta u obzir u ovom predmetu, neefikasno postupanje upravnih organa, ograničeni značaj predmeta postupka za podnosioce, životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud) izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije, od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka. Ustavni sud smatra da se iznete ocene Evropskog suda mogu primeniti i na osporeni postupak u kome se odlučuje o pravu većeg broja policijskih službenika na isplatu naknade troškova prevoza koja se traži za ograničeni vremenski period .

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Ponovna povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti