Odluka Ustavnog suda o zaštiti pasivnog biračkog prava građana Zaječara

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio žalbu odbornika iz Zaječara, poništivši presude Višeg suda koje su blokirale potvrđivanje mandata zbog formalnih propusta u izveštaju. Sud je ocenio da je preterani formalizam narušio pasivno biračko pravo i onemogućio realizaciju izborne volje građana i funkcionisanje lokalne samouprave.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-11270/2025
16.04.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Dobrosav Milovanović, dr Zoran Lončar, dr Ranka Vujović, Maja Popović, dr Bojan Tubić, dr Milan Rapajić i Jelena Deretić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. V, T. S, M. S(1), J. Đ, D. V, I. U, I. O. G, J. P, A. M, S. S(1), M. V(1), S. Z, M. V (2), T. I, M. J, S. S(2), L. C. i M. R, svih iz Zaječara, N. N. iz Velikog Izvora kod Zaječara, S. K. iz Zvezdana kod Zaječara, J. S. iz Grljana kod Zaječara, M. I. iz Rgotine kod Zaječara, I. M. iz Lubnice kod Zaječara, N. G. iz Vražogrnca kod Zaječara, Z. S. iz Šipikova kod Zaječara, D. H. iz Halova kod Zaječara i M. D. iz Vrbice kod Zaječara, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. V, T. S, M. S(1), J. Đ, D. V, I. U, I. O. G, J. P, A. M, S. S(1), M. V(1), S. Z, M. V(2), T. I, M. J, S. S(2), L. C, M. R, N. N, S. K, J. S, M. I, I. M, N. G, Z. S, D. H. i M. D. i utvrđuje da je podnosiocima ustavne žalbe presudama Višeg suda u Zaječaru Už. 180/25 i Už. 181/25, obe od 8. oktobra 2025. godine povređeno izborno pravo zajemčeno odredbom člana 52. stav 1. Ustava Republike Srbije i pravo na učešće u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava.

2. Poništavaju se presude Višeg suda u Zaječaru Už. 180/25 i Už. 181/25, obe od 8. oktobra 2025. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. V, T. S, M. S(1), J. Đ, D. V, I. U, I. O. G, J. P, A. M, S. S(1), M. V(1), S. Z, M. V (2), T. I, M. J, S. S(2), L. C. i M. R, svih iz Zaječara, N. N. iz Velikog Izvora kod Zaječara, S. K. iz Zvezdana kod Zaječara, J. S. iz Grljana kod Zaječara, M. I. iz Rgotine kod Zaječara, I. M. iz Lubnice kod Zaječara, N. G. iz Vražogrnca kod Zaječara, Z. S. iz Šipikova kod Zaječara, D. H. iz Halova kod Zaječara i M. D. iz Vrbice kod Zaječara, izjavili su 29. oktobra 2025. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presuda Višeg suda u Zaječaru Už. 180/25 i Už. 181/25, obe od 8. oktobra 2025. godine, zbog povrede izbornog prava zajemčenog članom 52. Ustava Republike Srbije i prava na učešće u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno:

- da su 8. juna 2025. godine održani izbori za odbornike Skupštine grada Zaječara i da je Gradska izborna komisija grada Zaječara 4. jula 2025. godine donela Ukupan izveštaj o rezultatima izbora za odbornike Skupštine grada Zaječara, prema kome su mandate osvojile tri od osam izbornih lista koje su učestvovale na izborima, i to: Izborna lista „N. S. – A. V.“ 27 mandata (14.198 glasova), Izborna lista „P. k. v. – U. Đ. – D. R.“ 19 mandata (10.312 glasova) i Izborna lista „U. s. Z.– M. K.– M. J.“ 4 mandata (2.284 glasa);

- da je na osnovu navedenog izveštaja Gradska izborna komisija 11. jula 2025. godine donela rešenje o dodeli odborničkih mandata i izdala uverenja o izboru odbornika Skupštine grada Zaječara kandidatima za odbornike sa izbornih lista koje su osvojile odborničke mandate, po njihovom redosledu na izbornoj listi, pored ostalih i podnosiocima ustavne žalbe koji su bili kandidati na Izbornoj listi „N. d. S.– A. V.“, te da na navedeno rešenje nije bilo prigovora;

- da je predsednik Skupštine grada Zaječara iz prethodnog saziva zakazao Prvu konstitutivnu sednicu Skupštine grada Zaječara za 5. avgust 2025. godine, koja je završena 6. avgusta 2025. godine;

- da je konstitutivna sednica održana, usvojen je dnevni red, predloženi su kandidati za članove Verifikacionog odbora – po jedan sa svake od izbornih lista koje su osvojile mandate i pošto predloženi kandidati nisu odbili dužnost članova Verifikacionog odbora, po obavljenom izjašnjavanju i glasanju, doneto je rešenje o izboru sledećih članova Verifikacionog odbora: N. G, odbornica sa Izborne liste „N. d. S.– A. V.“, M. S, odbornik sa Izborne liste „P. k. v.– U. Đ.– D. R.“ i M. K, odbornik sa Izborne liste „U. s. Z.– M. K.– M. J.“;

- da je odbornicima dostavljen Izveštaj predsedavajuće Verifikacionog odbora o izboru odbornika Skupštine grada Zaječara, u kome je navedeno da su podaci iz uverenja o izboru odbornika istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije i da su uverenja izdata od strane Gradske izborne komisije, kao ovlašćenog organa, a da dva člana Verifikacionog odbora nisu potpisala izveštaj smatrajući da podaci iz uverenja o izboru odbornika nisu istovetni podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije zbog toga što su imena i prezimena odbornika u uverenju pisana krupnim slovima, za razliku od izveštaja;

- da je po obavljenom izjašnjavanju odbornika doneta odluka o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara svim licima kojima su izdata uverenja o izboru odbornika;

- da su protiv Odluke Skupštine grada Zaječara o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-18/2025 od 6. avgusta 2025. godine izjavljene žalbe, koje su usvojene presudama Višeg suda u Zaječaru Už. 149/25 i Už. 150/25, obe od 25. avgusta 2025. godine, te je poništena odluka o potvrđivanju odborničkih mandata;

- da su odbornici sa Izborne liste „N. d. S.– A. V.“, imajući u vidu da nakon presuda Višeg suda u Zaječaru Skupština grada Zaječara nije donela novu odluku o potvrđivanju odborničkih mandata, podneli Višem sudu u Zaječaru žalbe radi potvrđivanja mandata, ali su iste odbačene rešenjima tog suda, sa obrazloženjem da sud nije ovlašćen, niti nadležan za sprovođenje postupka potvrđivanja mandata odbornicima, jer sud ne može preuzeti ulogu verifikacionog odbora, niti nadležnost konstitutivne sednice skupštine;

- da su podnosioci ustavne žalbe tražili od Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave mišljenje da li se može nastaviti i okončati postupak konstituisanja Skupštine grada Zaječara, te da je navedeno ministarstvo 19. septembra 2025. godine dalo mišljenje da je, u konkretnom slučaju, u skladu sa odlukama Višeg suda u Zaječaru i propisima kojima je uređena predmetna materija, potrebno nastaviti konstitutivnu sednicu verifikovanjem i potvrđivanjem mandata odbornicima Skupštine grada Zaječara;

- da je, saglasno navedenom mišljenju, konstitutivna sednica Skupštine grada Zaječara nastavljena 24. septembra 2025. godine, a na kojoj je konstatovano da dva člana Verifikacionog odbora nisu došla na sednicu Verifikacionog odbora, zbog čega su odbornici dobili izveštaj Verifikacionog odbora koji je potpisan samo od strane jednog člana tog odbora, nakon čega su odbornici doneli Odluku o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara i rešenje o izboru predsednika skupštine;

- da su i protiv nove odluke izjavljene žalbe, te da je Viši sud u Zaječaru iste usvojio osporenim presudama i poništio odluku o potvrđivanju odborničkih mandata;

- da je osporenim presudama podnosiocima ustavne žalbe onemogućeno da nakon sprovedenih izbora nesmetano steknu i uživaju odborničke mandate koji su im dodeljeni, kao i statusna prava koja im u skladu sa zakonom pripadaju;

- da je pravo na žalbu ustanovljeno kako bi se ostvarila zaštita nečijeg prava ili na zakonu zasnovanog interesa, a ne da bi se opstruisao postupak ostvarivanja prava;

- da žalioci kao podnosioci izbornih lista koje su osvojile mandate na izborima nisu imali legitiman interes da zahtevaju poništaj odluka Skupštine grada Zaječara o potvrđivanju mandata odbornika, jer su tim odlukama mandati dodeljeni žaliocima i odbornicima sa njihovih izbornih lista;

- da za podnošenje žalbi nije postojao pravni interes već je u pitanju zloupotreba procesnih prava podnosilaca žalbi suprotna cilju zbog kojeg je pravo na žalbu ustanovljeno;

- da nijedan član Verifikacionog odbora nije izjavio da ne želi da učestvuje u radu odbora zbog čega nije postojala potreba da se na osnovu člana 7. stav 4. Poslovnika Skupštine grada Zaječara predlože drugi odbornici za članove tog odbora, a da odsustvovanje dva člana odbora sa sednice odbora, nakon toga što su prihvatili dužnost da učestvuju u radu odbora, predstavlja zloupotrebu i opstrukciju izbornog procesa.

Podnosioci ustavne žalbe su, pored ostalog, predložili da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi da su podnosiocima povređena navedena ustavna prava i poništi osporene pojedinačne akte.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, uvidom u ustavnu žalbu, osporene akte, kao i u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Odlukom Narodne skupštine Republike Srbije 01 broj 013-686/25 od 13. aprila 2025. godine o raspisivanju izbora za odbornike Skupštine grada Zaječara i Skupštine opštine Kosjerić raspisani su izbori za odbornike Skupštine grada Zaječara i Skupštine opštine Kosjerić za 8. jun 2025. godine.

Gradska izborna komisija grada Zaječara je na sednici održanoj 4. jula 2025. godine donela Ukupan izveštaj o rezultatima izbora za odbornike Skupštine grada Zaječara, prema kome su mandate osvojile tri od osam izbornih lista koje su učestvovale na izborima, i to: Izborna lista „N. d. S.– A. V.“ 27 mandata (14.198 glasova), Izborna lista „P. k. v.– U. Đ.– D. R.“ 19 mandata (10.312 glasova) i Izborna lista „U. s. Z.– M. K.– M. J.“ 4 mandata (2.284 glasa).

Gradska izborna komisija je 11. jula 2025. godine donela rešenje o dodeli odborničkih mandata i izdala uverenja o izboru odbornika Skupštine grada Zaječara kandidatima za odbornike sa izbornih lista koje su osvojile odborničke mandate, po njihovom redosledu na izbornoj listi, pored ostalih i podnosiocima ustavne žalbe koji su bili kandidati na Izbornoj listi „N. d. S.– A. V.“.

Konstitutivna sednica Skupštine grada Zaječara je održana 5. i 6. avgusta 2025. godine. Na sednici su predloženi kandidati za članove Verifikacionog odbora – po jedan sa svake od izbornih lista koje su osvojile mandate, isti su prihvatili dužnost članova Verifikacionog odbora, te je nakon izjašnjavanja izabran Verifikacioni odbor.

Rešenjem Skupštine grada Zaječara o izboru članova Verifikacionog odbora I broj 020-69/2025 od 5. avgusta 2025. godine određeno je da se u Verifikacioni odbor biraju sledeći članovi: N. G, odbornica sa zborne liste „N. d. S.– A. V.“, M. S, odbornik sa izborne liste „P. k. v.– U. Đ.– D. R.“ i M. K, odbornik sa izborne liste „U. s. Z.– M. K.– M. J.“. Navedenim rešenjem je određeno da je zadatak Verifikacionog odbora da utvrdi da li su podaci iz uverenja o izboru svakog odbornika istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima, kao i da li je uverenje izdato od ovlašćenog organa i da o tome Skupštini podnese izveštaj u pisanom obliku.

Odbornicima je dostavljen izveštaj koji je potpisan od strane predsedavajuće Verifikacionog odbora, dok ga ostali članovi nisu potpisali, sa primedbom da podaci iz uverenja o izboru odbornika nisu istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije grada Zaječara, zbog što su imena i prezimena odbornika u uverenjima pisana „krupnim slovima“, za razliku od izveštaja.

Potom su se odbornici Skupštine grada Zaječara izjasnili o izveštaju i prihvatili izveštaj. Nakon toga je Skupština grada Zaječara većinom glasova donela Odluku o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-18/2025. Na istoj sednici doneto je rešenje o izboru predsednika Skupštine grada Zaječara I broj 020-85/2025.

Protiv navedene Odluke izjavljene su žalbe, te su presudama Višeg suda u Zaječaru Už. 149/25 i Už. 150/25, obe od 25. avgusta 2025. godine, usvojene podnete žalbe i poništena je Odluka o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-18/2025 od 6. avgusta 2025. godine.

U skladu sa mišljenjem Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave broj 0038617282025 od 19. septembra 2025. godine nastavljena je konstitutivna sednica Skupštine grada Zaječara 24. septembra 2025. godine. Predsedavajući je naložio Verifikacionom odboru da na osnovu izveštaja Gradske izborne komisije i izdatih uverenja pripremi i podnese izveštaj. Nakon toga je odbornicima dostavljen izveštaj koji je potpisan od strane samo jednog člana odbora, dok ostali članovi nisu ni pristupili sednici Verifikacionog odbora, te na samom izveštaju ni ne postoje bilo kakve primedbe.

Potom su se odbornici Skupštine grada Zaječara, izjasnili o izveštaju i prihvatili izveštaj. Nakon toga je Skupština grada Zaječara većinom glasova donela Odluku o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-21/2025. Na istoj sednici doneto je rešenje o izboru predsednika Skupštine Grada Zaječara I broj 020-109/2025.

Protiv navedene Odluke izjavljene su žalbe, te su presudama Višeg suda u Zaječaru Už. 180/25 i Už. 181/25, obe od 8. oktobra 2025. godine, usvojene podnete žalbe i poništena je Odluka o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-21/2025 od 24. septembra 2025. godine. U obrazloženju osporenih presuda je, između ostalog, navedeno: da se osnovano u žalbi ističe da je ožalbena odluka obuhvaćena povredom Zakona o lokalnim izborima i Poslovnika Skupštine grada Zaječara, iz razloga što su mandati odbornika potvrđeni od strane Skupštine bez postojanja izveštaja Verifikacionog odbora na način kako je to propisano odredbom člana 7. Poslovnika Skupštine grada Zaječara, kao i odredbom člana 66. stav 3. Zakona o lokalnim izborima; da se o potvrđivanju mandata odbornicima pristupa po dostavljanju izveštaja Verifikacionog odbora javnim glasanjem; da je, u konkretnom slučaju, izveštaj Verifikacionog odbora Skupštini podneo samo jedan član odbora, odnosno predsedavajuća, a kako je Verifikacioni odbor kolegijalno telo sastavljeno, u konkretnom slučaju, od ukupno tri člana, to je i izveštaj u pisanom obliku morao da bude potpisan od tri člana Verifikacionog odbora; da je nakon podnošenja izveštaja od strane samo jednog člana odbora Skupština pristupila glasanju kao da se radi o izveštaju Verifikacionog odbora u celini; da, prema tome, u konkretnom slučaju, po oceni suda, predsedavajuća Verifikacionog odbora nije imala zakonski osnov da izveštaj u ime odbora podnosi samostalno, a ovo imajući u vidu odredbu čl. 7. stav 4. Poslovnika o radu Skupštine grada Zaječara i obavezu predsedavajućeg da ako neki odbornik, predložen za člana Verifikacionog odbora, ne želi da učestvuje u radu ovog odbora, predsedavajući he predložiti drugog odbornika sa odnosne izborne liste, a ukoliko ni jedan odbornik sa te liste ne želi da bude član odbora, predsedavajući će predložiti odbornika sa sledeće liste koja je dobila najveći broj odborničkih mandata; da iz navedenog proizilazi da Skupština grada Zaječara nije imala zakonskih uslova za potvrđivanje mandata odbornicima na osnovu pisanog izjašnjenja jednog člana odbora, odnosno predsedavajuće; da, kako iz citiranih odredaba Zakona o lokalnim izborima i Poslovnika Skupštine grada Zaječara proističe da se potvrđivanju mandata odbornicima pristupa po dostavljenom izveštaju Verifikacionog odbora javnim glasanjem, koji izveštaj odbora je u konkretnom slučaju izostao, to je od strane ovog suda kao nezakonita poništena odluka Skupštine grada Zaječara, jer donošenju iste nije prethodila procedura propisana pomenutim odredbama Zakona i Poslovnika; da je, osim navedenog, osnovan navod žalbe da je osporena odluka doneta po isteku roka propisanog odredbom člana 87. Zakona o lokalnoj samoupravi.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu ukazuju podnosioci u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran; da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično; da izborno pravo uživa pravnu zaštitu, u skladu sa zakonom (član 52.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.).

Za odlučivanje u ovom predmetu Ustavni sud smatra relevantnim i sledeće odredbe Ustava: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika; da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima; da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (član 12. stav 1.); da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.); da je skupština najviši organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave; da skupštinu autonomne pokrajine čine poslanici, a skupštinu jedinice lokalne samouprave odbornici; da se poslanici i odbornici biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, i to poslanici u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine, a odbornici, u skladu sa zakonom (član 180. st. 1. do 3.).

Zakonom o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, br. 14/22 i 35/24), propisano je: da izborna komisija u roku od 96 časova od zatvaranja biračkih mesta donosi i objavljuje za sva biračka mesta ukupan izveštaj o rezultatima lokalnih izbora koji sadrži: broj birača upisanih u birački spisak, broj birača koji je izašao na izbore, broj birača koji su glasali, broj nevažećih glasačkih listića, broj važećih glasačkih listića, broj glasova koji je dobila svaka izborna lista i broj mandata koji je dobila svaka izborna lista; da protiv ukupnog izveštaja o rezultatima lokalnih izbora podnosilac proglašene izborne liste i birač mogu podneti prigovor izbornoj komisiji u roku od 72 časa od objavljivanja ukupnog izveštaja na veb-prezentaciji (član 59. st. 1. i 6.); da izborna komisija na veb-prezentaciji objavljuje ukupan izveštaj o rezultatima lokalnih izbora i rezultate glasanja za svako biračko mesto; da se ukupan izveštaj o rezultatima izbora objavljuje na način na koji se objavljuju propisi jedinice lokalne samouprave; da neposredno po završetku izbora, izborna komisija dostavlja ministarstvu koje je nadležno za lokalnu samoupravu ukupan izveštaj o rezultatima lokalnih izbora (član 60.); da izborna komisija u roku od sedam dana od dana objavljivanja ukupnog izveštaja o rezultatima lokalnih izbora rešenjem dodeljuje mandate kandidatima za odbornike po njihovom redosledu na izbornoj listi, počev od prvog kandidata sa izborne liste i izdaje uverenja o izboru za odbornika (član 63.); da mandat odbornika počinje da teče onog dana kada je potvrđen; da o potvrđivanju mandata odbornika odlučuje skupština na konstitutivnoj sednici (član 64.); da konstitutivnu sednicu skupštine saziva predsednik skupštine iz prethodnog saziva u roku od deset dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji, tako da se ta sednica održi najkasnije 30 dana od dana objavljivanja rešenja o dodeli mandata na veb-prezentaciji (član 65.); da konstitutivnoj sednici skupštine predsedava najstariji kandidat za odbornika kojem je dodeljen mandat; da ako najstariji kandidat za odbornika kojem je dodeljen mandat ne može ili neće da predsedava, konstitutivnoj sednici skupštine predsedava najstariji prisutni kandidat za odbornika kojem je dodeljen mandat; da o potvrđivanju mandata odbornika, na osnovu izveštaja verifikacionog odbora, skupština odlučuje javnim glasanjem; da u glasanju mogu učestvovati kandidati za odbornike kojima je dodeljen mandat i koji imaju uverenje izborne komisije da su izabrani; da protiv odluke skupštine donete u vezi sa potvrđivanjem mandata odbornika na konstitutivnoj sednici podnosilac proglašene izborne liste koja je osvojila mandate može podneti žalbu višem sudu na čijem se području nalazi sedište skupštine u roku od sedam dana od dana donošenja odluke; da se žalba podnosi preko skupštine, koja je dužna da u roku od dva dana od dana prijema žalbe dostavi višem sudu žalbu i sve spise tog predmeta; da Viši sud donosi odluku po žalbi u roku od 30 dana od dana prijema žalbe sa spisima; da je odluka doneta u postupku po žalbi pravnosnažna i protiv nje se ne mogu podneti vanredna pravna sredstva predviđena zakonom kojim se uređuje upravni spor (član 66.).

Poslovnikom Skupštine grada Zaječara („Službeni list grada Zaječara“, br. 8/19 i 40/22) predviđeno je: da se na prvoj sednici Skupštine, po pravilu, vrši: izbor članova Verifikacionog odbora; razmatranje izveštaja Gradske izborne komisije; potvrđivanje mandata odbornika; polaganje zakletve odbornika; izbor predsednika Skupštine; postavljenje sekretara Skupštine (član 5.); da odbornici stiču prava i dužnosti u Skupštini danom potvrđivanja mandata; da se potvrđivanje mandata odbornika vrši na osnovu uverenja o izboru za odbornika i izveštaja Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima (član 6.); da se radi utvrđivanja saglasnosti uverenja o izboru za odbornika sa izveštajem Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima, na sednici Skupštine obrazuje Verifikacioni odbor, sastavljen od tri člana, osim u slučaju iz stava 3. ovog člana; da članove Verifikacionog odbora predlaže predsedavajući, i to po jednog člana iz reda odbornika sa tri izborne liste koje su dobile najveći broj odborničkih mandata u Skupštini; da u slučaju kada više od tri liste imaju najveći broj odborničkih mandata zbog jednakog broja odbornika, Verifikacioni odbor može imati i više od tri člana; da ako neki odbornik, predložen za člana Verifikacionog odbora, ne želi da učestvuje u radu ovog odbora, predsedavajući će predložiti drugog odbornika sa odnosne izborne liste, a ukoliko nijedan odbornik sa te liste ne želi da bude član odbora, predsedavajući će predložiti odbornika sa sledeće liste koja je dobila najveći broj odborničkih mandata; da je Verifikacioni odbor izabran ako je za nega glasala većina prisutnih odbornika; da Verifikacionim oborom predsedava najstariji član Odbora; da Verifikacioni odbor prestaje sa radom kada Skupština potvrdi mandate odbornika (član 7.); da Verifikacioni odbor utvrđuje da li su podaci iz uverenja o izboru svakog odbornika istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima, kao i da li je uverenje izdato od ovlašćenog organa, o čemu podnosi Skupštini izveštaj u pisanom obliku (član 8.); da na osnovu izveštaja Verifikacionog odbora, Skupština javnim glasanjem donosi odluku o potvrđivanju mandata odbornicima čija su uverenja o izboru za odbornike u saglasnosti sa izveštajem Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima (član 9.); da se odbornicima, čija uverenja o izboru nisu u saglasnosti sa izveštajem Gradske izborne komisije, odlaže potvrđivanje mandata da bi Gradska izborna komisija izvršila proveru valjanosti uverenja koje je izdala, o čemu Skupštini podnosi izveštaj najkasnije na prvoj narednoj sednici; da o potvrđivanju mandata iz prethodnog stava, Skupština odlučuje javnim glasanjem, posle razmatranja izveštaja Gradske izborne komisije; da odbornik kome je potvrđivanje mandata odloženo ima pravo da prisustvuje sednici Skupštine i da učestvuje u njenom radu, bez prava odlučivanja (član 10. ).

5. Ispitujući postojanje pretpostavki za odlučivanje, Ustavni sud konstatuje da iz utvrđenih činjenica proizlazi da su nakon donošenja prve Odluke o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-18/2025 od 6. avgusta 2025. godine izjavljene žalbe koje su usvojene presudama Višeg suda u Zaječaru Už. 149/25 i Už. 150/25, obe od 25. avgusta 2025. godine, a navedena odluka poništena. Nakon toga nastavljena je konstitutivna sednica i doneta nova Odluka o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-21/2025 od 24. septembra 2025. godine, koja je takođe poništena osporenim presudama Višeg suda u Zaječaru Už. 180/25 i Už. 181/25, obe od 8. oktobra 2025. godine.

S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da, iako je svaka odluka formalno predstavljala poseban pojedinačni akt, proces konstituisanja skupštine predstavlja jedinstvenu ustavnopravnu celinu koja ima za cilj realizaciju izborne volje građana kroz formiranje predstavničkog organa. Stoga činjenica da „prve“ presude Višeg suda u Zaječaru od 25. avgusta 2025. godine nisu bile predmet ustavnosudske kontrole, ne znači da je Ustavni sud lišen mogućnosti da prilikom ocene osporenih presuda sagleda celokupan tok postupanja i pravne posledice koje je postupanje Verifikacionog odbora proizvelo, kao i sve presude Višeg suda u Zaječaru proizvelo u pogledu ostvarivanja izbornog prava i funkcionisanja organa lokalne samouprave.

Ustavni sud posebno konstatuje da je spor u oba slučaja, po „prvoj“ i „drugoj“ odluci Skupštine grada Zaječara, bio zasnovan na istoj formalnoj osnovi, odnosno načinu sačinjavanja i potpisivanja izveštaja Verifikacionog odbora, te da se ponovljenim poništavanjem odluka o potvrđivanju mandata od strane Višeg suda u Zaječaru stvorila situacija u kojoj je proces konstituisanja Skupštine postao prolongiran i neizvestan.

Ustavni sud naglašava da pravo na žalbu, kao sredstvo pravne zaštite, ima za cilj otklanjanje povrede prava ili nezakonitosti, ali da pravno sredstvo ne sme da se koristi na način koji dovodi do onemogućavanja ostvarivanja Ustavom garantovanih prava. Ustavni sud dalje ukazuje da izborni pravni lekovi, prema standardima Venecijanske komisije, moraju biti uređeni tako da obezbede delotvornu i blagovremenu zaštitu izbornih prava, bez prekomernog formalizma i bez stvaranja procesnih mehanizama koji dovode do usporavanja ili paralize izbornog procesa.

U konkretnom slučaju, ponavljanje iste žalbe sa istovetnom procesnom pritužbom dovelo je dva puta do poništavanja odluka o potvrđivanju mandata svih odbornika i proizvelo je stanje produžene institucionalne neizvesnosti i onemogućavanja preuzimanja mandata od strane izabranih odbornika. Stoga je Ustavni sud ocenu osporenih presuda vršio u svetlu celokupnog procesnog postupanja i posledica koje su nastale na Ustavom garantovano izborno pravo podnosilaca ustavne žalbe, ali i na realizaciju izborne volje građana i na funkcionisanje lokalne samouprave.

6. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe o povredi prava zajemčenih odredbama čl. 52. i 53. Ustava, Ustavni sud konstatuje da podnosioci, u suštini, smatraju da im je osporenim presudama Višeg suda u Zaječaru povređeno pasivno biračko pravo (izborno pravo), te u vezi sa tim i pravo na učešće u upravljanju javnim poslovima.

Ustavni sud najpre ukazuje da izborno pravo zajemčeno odredbama člana 52. Ustava obuhvata pravo lica da bira (aktivno biračko pravo) i pravo lica da bude birano (pasivno biračko pravo). Aktivno i pasivno biračko pravo jesu u korelaciji, oni predstavljaju dva komplementarna aspekta izbornog prava, a cilj im je omogućavanje izražavanja stvarne volje građana i njeno poštovanje na osnovu dobijenih rezultata izbora. Ostvarivanjem aktivnog biračkog prava građani iskazuju volju kome poklanjaju poverenje za učešće u upravljanju javnim poslovima. Nosioci suverenosti jesu građani i vlast ne može biti uspostavljena mimo slobodno izražene volje građana.

Ustavni sud konstatuje da su aktivno i pasivno biračko pravo, kao Ustavom garantovana politička prava, sastavi deo ustavne garancije slobodnih izbora. Iako su ta prava normativno diferencirana, ona čine funkcionalnu celinu i moraju se tumačiti u međusobnoj povezanosti, imajući u vidu njihovu zajedničku svrhu - omogućavanje građanima da učestvuju u vršenju javne vlasti pod jednakim uslovima. Samo njihova potpuna i nesmetana primena omogućava da izborni proces ispuni svoju svrhu - izražavanje volje građana i formiranje demokratski odgovorne vlasti.

Pasivno biračko pravo u Republici Srbiji podrazumeva, pored ostalog, pravo poslovno sposobnog državljanina Republike Srbije da bude kandidat na izborima, da bude na izbornoj listi, da učestvuje u izbornoj kampanji, da, pod jednakim uslovima sa drugim kandidatima i bez diskriminacije po bilo kom osnovu, o njegovoj kandidaturi odluče birači, ali i pravo na sticanje i potvrđivanje mandata i vršenje funkcije na koju je izabran, kao i na pravo na delotvornu zaštitu pasivnog biračkog prava. Ustavnopravna priroda pasivnog biračkog prava podrazumeva da se ono ne može svesti samo na pravo na kandidovanje, već predstavlja kompleksno političko pravo koje obuhvata niz procesnih i materijalnih garancija.

Ustavni sud posebno naglašava da ostvarivanje pasivnog biračkog prava ne prestaje samim danom izbora, već obuhvata i fazu potvrđivanja mandata. Verifikacija mandata izabranim kandidatima predstavlja završnu i nužnu fazu ostvarenja pasivnog biračkog prava, jer tek potvrđivanjem mandata izabrani predstavnici stiču mogućnost da faktički i pravno preuzmu funkciju za koju su dobili poverenje birača. Bilo kakvo neopravdano odlaganje, osporavanje ili uskraćivanje potvrde mandata predstavlja zadiranje u Ustavom zagarantovano pasivno biračko pravo, ali i posredno slabi efekat aktivnog biračkog prava, budući da se volja birača ne realizuje u potpunosti. Upravo ta završna faza izbornog procesa – potvrđivanje mandata, obezbeđuje da izabrani kandidati mogu efektivno preuzeti funkciju na koju su izabrani, čime pasivno biračko pravo dobija svoju potpunu pravnu i političku realizaciju.

Povreda pasivnog biračkog prava posledično može dovesti i do povrede aktivnog biračkog prava, jer se onemogućavanjem nekom licu koje je dobilo potreban broj glasova da preuzme mandat, povređuje pravo birača da njihov izbor bude realizovan. Na taj način, povreda pasivnog biračkog prava kandidata za poslanika, odnosno odbornika prerasta u posrednu povredu aktivnog biračkog prava građana koji su ga izabrali. Dakle, ukoliko lice koje je na izborima dobilo dovoljan broj glasova ne može da zasnuje svoju poslaničku ili odborničku funkciju i ostvari svoje pasivno biračko pravo u celini, time se povređuje i aktivno biračko pravo birača, jer je onemogućeno sprovođenje izborne volje onih koji su mu na slobodnim i neposrednim izborima ukazali poverenje.

Ovakvo postupanje utiče na legitimitet javne vlasti i ravnopravnost birača, te se mora tumačiti u svetlu najviših ustavnih principa i vrednosti – demokratije, vladavine prava i ljudskih prava.

Aktivno i pasivno biračko pravo čine jedinstven i nedeljiv ustavnopravni sklop čije se puno ostvarenje može obezbediti jedino doslednom zaštitom oba aspekta biračkog prava. Povreda pasivnog biračkog prava ne predstavlja samo individualnu povredu kandidata, već zadire u srž izborne volje građana i podstiče narušavanje demokratskih principa. Obezbeđivanje efektivne zaštite oba prava jeste neophodno za očuvanje legitimnosti izbornog procesa i poverenje građana u demokratske institucije.

Pasivno biračko pravo predstavlja jedno od prava pomoću koga se materijalizuje i konkretizuje opšte, Ustavom garantovano pravo građana iz člana 53. Ustava, a to je pravo građana da učestvuju u vršenju javnih poslova, a takođe i pravo građana da im pod jednakim uslovima budu dostupne sve javne funkcije. Samim tim pasivno biračko pravo je osnov jednakih pravnih mogućnosti za vršenje javnih funkcija, kao i učešća u obavljanju javnih poslova.

Ustavni sud posebno naglašava da se pravo iz člana 52. Ustava mora tumačiti u skladu sa članom 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koji garantuje pravo na slobodne izbore. Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, koja se shodno može primeniti i na lokalne izbore, iako države uživaju izvesnu marginu slobodne procene u uređivanju izbornog sistema, ograničenja izbornog prava ne smeju lišiti to pravo njegove suštine, niti biti nesrazmerna legitimnom cilju koji se želi postići (videti Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije, broj predstavke 9267/81, presuda od 2. mart 1987, stav 52 i Ždanoka protiv Letonije i dr, broj predstavke 58278/00, presuda od 16. marta 2006. godine, st. 102–104). Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, pravo da se bude biran inherentno je pojmu istinski demokratskog režima i bilo bi iluzorno ako bi lice moglo biti proizvoljno lišeno mogućnosti da ostvaruje mandat za koji je izabrano (videti Podkolzina protiv Letonije, broj predstavke 46726/99, presuda od 9. parila 2002. godine, stav 35).

Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, ograničenja izbornog prava: 1) moraju biti zasnovana na zakonu; 2) moraju težiti legitimnom cilju; 3) moraju biti proporcionalna; 4) ne smeju lišiti pravo njegove suštine. Stoga i svaka intervencija u izbornom procesu, pa i u fazi potvrđivanja mandata, mora biti zasnovana na zakonu, usmerena ka legitimnom cilju i proporcionalna, odnosno neophodna u demokratskom društvu.

Primenom napred navedenih stavova na konkretan slučaj, Ustavni sud konstatuje da je nesporno da su izbori za odbornike Skupštine grada Zaječara održani u skladu sa zakonom, da je Gradska izborna komisija 11. jula 2025. godine donela rešenje o dodeli odborničkih mandata i izdala uverenja o izboru odbornika Skupštine grada Zaječara, pored ostalih, i podnosiocima ustavne žalbe, koji su bili kandidati na Izbornoj listi „Ne damo Srbiju – Aleksandar Vučić“, nakon čega je doneta odluka o potvrđivanju njihovih mandata, ali i mandata svih drugih odbornika kojima je doneto rešenje o dodeli odborničkih mandata i kojima su izdata uverenja o izboru odbornika Skupštine grada Zaječara.

Nakon donošenja odluke o potvrđivanju mandata odbornika, Viši sud u Zaječaru je u postupku po žalbama podnetim protiv te odluke, doneo osporene presude kojima je odluku o potvrđivanju mandata poništio, a što je imalo za posledicu da niko od odbornika, u cilju obavljanja funkcije na koju su izabrani, nije preuzeo mandat. Polazeći od toga da pasivno biračko pravo podrazumeva, kao što je već navedeno, i pravo na sticanje i potvrđivanje mandata i vršenje funkcije na koju je lice izabrano, postavlja se pitanje da li je u konkretnom slučaju osporenim pojedinačnim aktima povređeno pravo podnosiocima ustavne žalbe. Stoga je u ovom predmetu od odlučujućeg značaja da li je ocena Višeg suda u Zaječaru, a koja je zasnovana isključivo na formalnom nedostatku u radu Verifikacionog odbora, dovela do ustavnopravno relevantne povrede suštine pasivnog biračkog prava podnosilaca.

S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da u žalbama podnetim protiv odluka o potvrđivanju mandata nije dovedena u pitanje zakonitost izbornog postupka, pravilnost utvrđivanja rezultata izbora, valjanost rešenja o dodeli mandata i izdatih uverenja, niti je osporen identitet odbornika, već je spor pred Višim sudom u Zaječaru bio isključivo u pogledu načina sačinjavanja i potpisivanja izveštaja Verifikacionog odbora.

Konkretnije, odbornicima je na sednici Skupštine grada Zaječara održanoj 5. i 6. avgusta 2025. godine dostavljen izveštaj Verifikacionog odbora koji je potpisan samo od strane predsedavajuće Verifikacionog odbora, dok isti nije potpisan od strane druga dva člana. Na samom izveštaju postoji primedba preostala dva člana Verifikacionog odbora da podaci iz uverenja o izboru odbornika nisu istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije grada Zaječara, zbog toga što su imena i prezimena odbornika u uverenjima pisana „krupnim slovima“, za razliku od izveštaja. Na sednici Skupštine grada Zaječara održanoj 24. septembra 2025. godine odbornicima je ponovo dostavljen izveštaj Verifikacionog odbora koji je i ovog puta potpisan od strane samo jednog člana odbora, dok ostali članovi nisu ni pristupili sednici Verifikacionog odbora, te na samom izveštaju ne postoje bilo kakve primedbe, odnosno ukazivanja da uverenja o izboru odbornika nisu u saglasnosti sa izveštajem Gradske izborne komisije.

Međutim, i pored toga što nije utvrđeno postojanje bilo kakve materijalne nepravilnosti u izbornom postupku, već je spor bio isključivo formalne prirode, Viši sud u Zaječaru je kao sankciju primenio poništaj odluke o potvrđivanju mandata svih odbornika, a što je dalje za posledicu imalo nemogućnost konstituisanja skupštine i odlaganje preuzimanja mandata. Naime, Viši sud u Zaječaru je ocenio da je ožalbena Odluka o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-21/2025 od 24. septembra 2025. godine obuhvaćena povredom Zakona o lokalnim izborima i Poslovnika Skupštine grada Zaječara, iz razloga što su mandati odbornika potvrđeni od strane Skupštine bez postojanja izveštaja Verifikacionog odbora na način kako je to propisano odredbom člana 7. Poslovnika Skupštine grada Zaječara, kao i odredbom člana 66. stav 3. Zakona o lokalnim izborima. Navedeno je da je, u konkretnom slučaju, izveštaj Verifikacionog odbora Skupštini podneo samo jedan član odbora, odnosno predsedavajuća, a kako je Verifikacioni odbor kolegijalno telo sastavljeno od ukupno tri člana, to je i izveštaj u pisanom obliku morao da bude potpisan od tri člana Verifikacionog odbora. Takođe je navedeno da, imajući u vidu odredbu čl. 7. stav 4. Poslovnika o radu Skupštine grada Zaječara, postoji obaveza predsedavajućeg da ako neki odbornik, predložen za člana Verifikacionog odbora, ne želi da učestvuje u radu ovog odbora, predloži drugog odbornika sa odnosne izborne liste, a ukoliko ni jedan odbornik sa te liste ne želi da bude član odbora, predloži odbornika sa sledeće liste koja je dobila najveći broj odborničkih mandata.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da je, u konkretnom slučaju, Verifikacioni odbor od tri člana izabran većinom glasova prisutnih odbornika i doneto je rešenje Skupštine grada Zaječara o izboru članova Verifikacionog odbora I broj 020-69/2025 od 5. avgusta 2025. godine. Navedena lica su prihvatila dužnost članova tog odbora. S obzirom na navedeno, po oceni Ustavnog suda, predsedavajući Skupštine grada Zaječara nije ni mogao, a kamoli da je bio u obavezi da primeni odredbu člana 7. stav 4. navedenog Poslovnika i predloži drugog odbornika za člana Verifikacionog odbora, imajući u vidu da se ta odredba primenjuje samo u situaciji kada predloženi odbornik za člana Verifikacionog odbira ne želi da bude član odbora, a što ovde nije bio slučaj.

Drugo, Ustavni sud konstatuje da je zadatak Verifikacionog odbora samo da utvrdi da li su podaci iz uverenja o izboru svakog odbornika istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima, kao i da li je uverenje izdato od ovlašćenog organa, te da o tome podnese izveštaj Skupštini u pisanom obliku. Navedeni odbor nema ovlašćenje da preispituje izbornu volju građana, niti da dovodi u pitanje dodeljene mandate ukoliko su uverenja izdata od ovlašćenog organa i zasnovana na utvrđenim rezultatima izbora. Dakle, verifikacija mandata ne predstavlja ponovno odlučivanje o izbornim rezultatima, već isključivo proveru formalne podudarnosti dokumentacije sa već utvrđenom izbornom voljom.

Ustavni sud ukazuje da je „prvi“ izveštaj ovog odbora potpisan od strane samo jednog člana, dok su druga dva člana stavila primedbu da podaci iz uverenja o izboru odbornika nisu istovetni podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije grada Zaječara, zbog toga što su imena i prezimena odbornika u uverenjima pisana krupnim slovima, za razliku od izveštaja, dok je „drugi“ izveštaj, takođe, potpisan od strane samo jednog člana, ali bez ikakvih ukazivanja druga dva člana na određene nesaglasnosti u podacima, kako bi se dalji postupak nastavio saglasno odredbi člana 10. Poslovnika Skupštine grada Zaječara. Naime, navedenim članom Poslovnika je predviđeno da se odbornicima, čija uverenja o izboru nisu u saglasnosti sa izveštajem Gradske izborne komisije, odlaže potvrđivanje mandata kako bi Gradska izborna komisija izvršila proveru valjanosti uverenja koje je izdala, o čemu Skupštini podnosi izveštaj najkasnije na prvoj narednoj sednici. U konkretnom slučaju, u izveštaju Verifikacionog odbora nije konstatovano da podaci iz uverenja o izboru odbornika nisu istovetni podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije grada Zaječara kako bi se potvrđivanje mandata odbornika odložilo do provere valjanosti uverenja o izboru odbornika.

Ustavni sud dalje konstatuje da je potvrđivanje mandata odbornika poslednja faza izbornog postupka i ovim činom se formalizuje izborna volja birača. Zakonom o lokalnim izborima je propisano da skupština odlučuje o potvrđivanju mandata odbornika na osnovu izveštaja Verifikacionog odbora. Kao što je već navedeno, navedeni izveštaj Verifikacioni odbor podnosi nakon provere da li su podaci iz uverenja o izboru svakog odbornika istovetni sa podacima iz izveštaja Gradske izborne komisije o sprovedenim izborima, kao i da li je uverenje izdato od ovlašćenog organa. Članovi Verifikacionog odbora su, dakle, saglasno Zakonu o lokalnim izborima, dužni da navedeni izveštaj predaju skupštini koja odlučuje o potvrđivanju mandata odbornika, a u kome će ukazati ili da su podaci saglasni ili da postoje neslaganja u podacima i to jasno i precizno obrazložiti. U konkretnom slučaju, predmetni izveštaj jeste predat, ali kao potpisan od strane samo jednog člana, iako je taj odbor kolegijalno telo sastavljeno od ukupno tri člana. Ustavni sud konstatuje da dva člana Verifikacionog odbora nisu ispunila svoju zakonom propisanu obavezu da provere saglasnost podataka i o tome svoj zaključak iznesu u samom izveštaju. Polazeći od svega napred navedenog, postavlja se pitanje da li je ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje Višeg suda u Zaječaru da činjenica da izveštaj nije potpisan od strane svih članova odbora treba da ima za sankciju poništaj odluke o potvrđivanju mandata odbornicima, odnosno uskraćivanje mandata bez opravdanog razloga.

Po oceni Ustavnog suda, ovakvo stanovište Višeg suda u Zaječaru nije u razumnoj srazmeri sa prirodom utvrđene nepravilnosti. Primenom testa proporcionalnosti na konkretan slučaj, Ustavni sud konstatuje da cilj obezbeđivanja procesne urednosti jeste legitiman. Međutim, po oceni Ustavnog suda, poništaj odluke o potvrđivanju mandata svih odbornika nije bio nužan način ostvarenja tog cilja, budući da nije utvrđena materijalna nepravilnost u izbornom postupku, niti je dovedena u pitanje volja birača. Pored toga, Ustavni sud primećuje da Viši sud u Zaječaru nije razmatrao mogućnost otklanjanja uočenog formalnog nedostatka blažim sredstvima, a kojim bi se ostvario legitimni cilj. Stoga Ustavni sud zaključuje da je izrečena mera poništaja odluke o potvrđivanju mandata svih odbornika dovela do nesrazmernog zadiranja u suštinu pasivnog biračkog prava. Naime, propust koji se ticao načina sačinjavanja i potpisivanja izveštaja Verifikacionog odbora nije imao uticaj na ishod izbora, niti na raspodelu mandata, te se stoga ne može opravdati mera koju je preterano formalistički odredio Viši sud u Zaječaru, a koja je dovela do faktičke suspenzije mandata svih izabranih odbornika.

Ustavni sud dalje naglašava da se u demokratskom društvu pravna sredstva ne mogu posmatrati izolovano od njihove funkcije i svrhe, te da pravo na žalbu u izbornim stvarima ima za cilj zaštitu izborne volje i zakonitosti postupka, a ne stvaranje procesnih prepreka za konstituisanje predstavničkog tela u situaciji kada izborni rezultati nisu sporni. Pored toga, Ustavni sud ukazuje i na to da princip vladavine prava iz člana 3. Ustava podrazumeva ne samo poštovanje zakonske procedure, već i njeno tumačenje u skladu sa ustavnim vrednostima i ciljem zaštite ljudskih prava. Stoga, formalističko tumačenje procesnih odredaba koje dovodi do faktičke suspenzije mandata svih odbornika, uprkos nespornosti izbornih rezultata, nije u skladu sa zahtevom proporcionalnosti. Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju došlo do nesrazmere između formalnog zahteva procesne urednosti i suštinskog zahteva zaštite izborne volje građana, te da je takav disbalans doveo do povrede ustavom garantovanog pasivnog biračkog prava podnosilaca ustavne žalbe.

Ustavni sud, takođe, vezano za konstataciju Višeg suda u Zaječaru datu u osporenim presudama da je protekao rok za konstituisanje skupštine propisan članom 87. Zakona o lokalnoj samoupravi, ukazuje da je, u konkretnom slučaju, protek roka nastupio kao posledica pravne intervencije suda, a ne pasivnosti skupštine. Ustavni sud konstatuje da se u ovakvim situacijama priroda rokova mora tumačiti tako da oni ne blokiraju konstituisanje vlasti bez ozbiljnog i opravdanog razloga, a posebno ako je kašnjenje posledica sudskog postupka.

Pored toga, Ustavni sud ukazuje i na to da je pravo građana na lokalnu samoupravu, zajemčeno čl. 12. i 176. Ustava, institucionalna garancija koja podrazumeva da jedinica lokalne samouprave ima sposobnost da, preko svojih slobodno izabranih predstavnika, vrši javne poslove iz svoje nadležnosti. Ustavni sud ukazuje da se pravo na lokalnu samoupravu mora tumačiti i u svetlu Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Član 3. stav 2. Povelje propisuje da se pravo na lokalnu samoupravu vrši preko saveta ili skupština sastavljenih od članova slobodno izabranih na osnovu neposrednog, jednakog i opšteg prava glasa.

Ustavni sud smatra da sankcionisanje formalnog propusta na način koji dovodi do višemesečne nemogućnosti konstituisanja skupštine jedinice lokalne samouprave i do odlaganja preuzimanja mandata izabranih odbornika zadire u samu suštinu pasivnog biračkog prava, ali i posredno u aktivno biračko pravo građana koji su tim kandidatima ukazali poverenje i ima posledice koje prevazilaze domen kontrole pojedinačne odluke, jer pogađaju ustavnu garanciju lokalne samouprave. Takvo postupanje ima i institucionalne posledice, jer onemogućava jedinicu lokalne samouprave da preko svojih slobodno izabranih predstavnika vrši poslove iz svoje nadležnosti, čime se posredno povređuje ustavna garancija lokalne samouprave.

Po oceni Ustavnog suda, bilo kakvo neopravdano i neproporcionalno odlaganje, osporavanje ili uskraćivanje potvrde mandata predstavlja zadiranje u Ustavom zagarantovano pasivno biračko pravo, pri čemu Viši sud u Zaječaru, u postupku odlučivanja o žalbama protiv odluke o potvrđivanju mandata, nije cenio sve odlučne činjenice, niti se bavio prirodom i smislom verifikacije odborničkih mandata u kontekstu ostvarivanja izbornog prava i realizacije izbornog postupka. Imajući u vidu celokupni procesni kontekst, prirodu pasivnog biračkog prava, standard proporcionalnosti i institucionalnu garanciju lokalne samouprave, Ustavni sud je ocenio da je osporenim presudama Višeg suda u Zaječaru podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo iz člana 52. stav 1. Ustava, kao i pravo na učešće u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava, jer su onemogućeni da stupe na javnu funkciju, učestvuju u radu skupštine i da utiču na donošenje odluka u lokalnoj samoupravi.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, u vezi člana 171. stav 2. Ustava, Ustavni sud je, u tački 2. izreke, poništio presude Višeg suda u Zaječaru Už. 180/25 i Už. 181/25, obe od 8. oktobra 2025. godine, bez nalaganja Višem sudu u Zaječaru da ponovo odluči o podnetim žalbama protiv Odluke o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara I broj 012-21/2025 od 24. septembra 2025. godine.

Imajući u vidu da je spor oba puta pred Višim sudom u Zaječaru bio zasnovan na istoj osnovi i odnosio se na pitanje postupka verifikacije, te da je poništavanje odluka o potvrđivanju mandata dovelo do produžene nemogućnosti konstituisanja Skupštine grada Zaječara, Ustavni sud smatra da bi vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje stvorilo rizik od daljeg ponavljanja istovetnih procesnih situacija i produbljivanja institucionalne neizvesnosti. U takvim okolnostima, delotvorna ustavnosudska zaštita i očuvanje pravne sigurnosti može se obezbediti neposrednim otklanjanjem povrede.

S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje i na to da prema Code of Good Practice in Electoral Matters Venecijanske komisije, žalbeni sistem mora biti takav da obezbedi brzo i delotvorno otklanjanje izbornih nepravilnosti, uz izbegavanje situacija u kojima postupak dovodi do paralize izbornog procesa (II.3.3, Explanatory report).

Činjenica da je Vlada Republike Srbije u međuvremenu donela Odluku broj 020-14204/2025-1 od 18. decembra 2025. godine kojom je obrazovan Privremeni organ grada Zaječara, nije od uticaja na drugačije odlučivanje Suda, s obzirom na to da ovoj odluci Vlade nije prethodila odluka o raspuštanju skupštine, već ista predstavlja svojevrsnu privremenu meru donetu radi nesmetanog funkcionisanja lokalne samouprave.

Takođe, Ustavni sud ponavlja da u žalbama podnetim protiv odluka o potvrđivanju mandata nije ni dovedena u pitanje zakonitost izbornog postupka, pravilnost utvrđivanja rezultata izbora, valjanost rešenja o dodeli mandata i izdatih uverenja, niti je osporen identitet odbornika, već je spor pred Višim sudom u Zaječaru bio isključivo u pogledu načina sačinjavanja i potpisivanja izveštaja Verifikacionog odbora, a koji žalbeni navodi, u konkretnom slučaju, po oceni Ustavnog suda, nisu doveli u pitanje zakonitost predmetne odluke o potvrđivanju mandata odbornika Skupštine grada Zaječara.

Pored toga, Ustavni sud smatra da bi nalaganjem Višem sudu u Zaječaru da u novom roku od 30 dana ponovo odluči o podnetim žalbama dovelo u pitanje i pravo građana na lokalnu samoupravu, koje ostvaruju, pored ostalog, i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, a koje je zajemčeno odredbom člana 176. stav 1. Ustava. U konkretnom slučaju, građani imaju pravo na formiranje i nesmetano funkcionisanje skupštine grada, kao i drugih organa koje bira skupština, a time i na obavljanje poslova koji su u nadležnosti jedinice lokalne samouprave.

8. Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da se ova odluka objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.

9. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka Ustavnog suda o zaštiti pasivnog biračkog prava građana Zaječara

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti