Odluka Ustavnog suda o povredi prava u katastarskom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, poništio presudu Upravnog suda i utvrdio povredu prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku. Upravni organi su proizvoljno primenili pravo prilikom upisa prava svojine, ignorišući podatke iz zemljišne knjige za jednu od parcela.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednica Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. B . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. decembra 202 2. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. B . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 694/17 od 26 . juna 2019 . godine povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 694/17 od 26 . juna 2019. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog geodetskog zavoda 07-3 broj 952-01-2-8/2016 od 26. novembra 2016. godine.

3. Usvaja se ustavna žalba R. B . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Beograd u predmetu broj 951-1407/08 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. B . iz Beograda , preko punomoćnika J. M , advokata iz Beograda, podnela je Ustavnom sudu, 31. oktobra 201 9. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 694/17 od 26. juna 2019. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava , u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Beograd u predmetu broj 951-1407/08. Ustavna žalba je dopunjena podnescima od 17. decembr a 2019, 28. maja 2020. i 17. januara 2022. godine.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi:

- da je zemljišnoknjižna parcela broj …/2 rešenjem nadležnog organa iz 1954. godine dodeljena porodici R. i da je podnositeljka ustavne žalbe duže od 70 godina upisana u zemljišnoj knjizi kao suvlasnik te parcele;

- da je u uverenju Službe za katastar nepokretnosti Novi Beograd od 19. aprila 2014. godine navedeno da parcela broj .../6 KO Bežanija zajedno sa delom parcele broj …/2 odgovara katastarskoj parceli broj …;

- da iz dokaza izvedenih u osporenom postupku ne proizlazi zaključak prvostepenog organa, koji su prihvatili drugostepeni organ i Upravni sud, da postoji prostorno poklapanje zemljišnoknjižnih parcela br. …/6 i …/2;

- da je prvostepeni organ kao nosioce prava svojine na parceli broj … upisao samo lica koja su bila nosioci prava na k.p. broj …/6, a „izbrisao“ nosioce prava na k.p. broj …/2, iako su obe parcele postojale u zemljišnoj knjizi;

Prema navodima ustavne žalbe, prvostepeni organ je prilikom osnivanja katastra bio dužan da, saglasno odredbi člana 95. stav 2. Zakona o državnom premeru i katastru, podnositeljku upiše kao suvlasnika na katastarskoj parceli broj …, srazmerno delu kojim zemljišnoknjižna parcela broj …/2 ulazi u tu parcelu.

Podnositeljka ustavne žalbe je ukazala na to da je osporeni postupak trajao 11 godina, ali nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt , spise predmeta broj 951-1407/08 Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Novi Beograd i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

R. B . ( podnositeljka ustavne žalbe), M . R . i B . R . podneli su , 20. oktobra 2008. godine, Republičkom geodetskom zavodu – Komisija za izlaganje na javni uvid podataka zemljišta i katastarskog klasiranja i utvrđivanja prava na nepokretnostima za KO Novi Beograd, Bežanija 1 (dalje u tekstu: Komisija za izlaganje) prigovor na podatke premera, kao i na podatke o pravima na nepokretnostima, u smislu člana 65. stav 3. „Zakona o premeru i katastru“, u kome su naveli: da su na k.p. broj … (ranije k.p. …/1 i …/2 KO Bežanija) upisani kao nosioci prava korišćenja M. C, Lj . C . i D . U; da je u izveštaju Zemljišnoknjižnog odeljenja Četvrtog opštinskog suda u Beogradu od 22. novembra 2006. godine potvrđeno da zemljišnoknjižnoj parceli broj …/2 odgovaraju delovi k.p. br. … do …; da podaci o premeru nove k.p. broj … ne odgovaraju stanju utvrđenom u svim dokumentima, jer je parcela broj …/2 praktično nestala; da je deo te parcele, koji ulazi u sastav k.p. broj …, potpuno izostavljen, pa na delu koji je nastao od parcele broj …/2 nisu upisani podnosioci prigovora, koji su zemljišnoknjižni vlasnici te parcele.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Novi Beograd broj 951-1407/08 od 21. novembra 2008. godine (dalje u tekstu: prvostepeni organ) , donetim na osnovu odredbe člana 98. stav 3. Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima, naloženo je da se izvrši ispravka upisa na k.p. broj …, te upišu kao nosioci prava svojine na toj parceli M. C, Lj . C . i D . U, kao i lica koja su podnela prigovor na upisane podatke, u delovima označenim u rešenju. U obrazloženju rešenja je navedeno da je na osnovu uverenja o identifikaciji od 17. decembra 2004. godine utvrđeno da zemljišnoknjižnoj parceli broj …/2 odgovaraju delovi parcela katastra zemljišta br. … do ...

Odlučujući o žalbi M. C, Lj . C . i D . U, drugostepeni organ je navedeno rešenje prvostepenog organa poništio rešenjem od 12. juna 2009. godine i vratio predmet istom organu na ponovno odlučivanje, sa obrazloženj em da je prvostepeni organ u postupku za ispravku greške trebalo da dozvoli žaliocima da se izjasne o svim činjenicama i da se u spisima predmeta ne nalazi isprava na osnovu koje su upisani podnositeljka ustavne žalbe, M . R . i B . R.

Prvostepeni organ je rešenjem od 14. jula 2010. godine odbio zahtev iznet u predmetnom prigovoru, na osnovu odredbe člana 137. Zakon a o državnom premeru i katastru.

Drugostepeni organ je rešenjem od 28. marta 2011. godine odbio žalbu podnositeljke ustavne žalbe, M . R . i B . R , podnetu 5. jula 2010. godine protiv novodonetog rešenja prvostepenog organa.

Odlučujući o tužbi protiv navedenog konačnog rešenja, Upravni sud je presudom U. 7167/11 od 4. oktobra 2013. godine odbacio tužbu podnositeljke ustavne žalbe kao neblagovremenu, a tužbe M. R . i B . R . uvažio i poništio pobijano rešenje. Upravni sud je u navedenoj presudi istakao da je predmetni upravni postupak pokrenut po prigovoru na podatke premera i podatke o pravima na nepokretnostima koji je podnet 20. oktobra 2008. godine, a da je katastarski operat potvrđen 23. ok tobra iste godine, dakle, pre konačnosti rešenja o prigovoru, što je suprotno odredbi člana 69e Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima ; da je, umesto da odluči o tom prigovoru, prvostepeni organ, rešavajući po službenoj dužnosti, odbio zahtev iznet u prigovoru primenom odredbe člana 137, u vezi sa članom 7. Zakona o državnom premeru i katastru; da je potrebno da prvostepeni organ ponovo oceni da li je pri odlučivanju vezan pravnosnažnim rešenjem od 17. februara 2009. godine, kojim je d ozvolio provođenje promene na k.p. broj …, budući da je ona dozvoljena pre konačnosti rešenja o upisu te nepokretnosti u katastar.

Drugostepeni organ je rešenjem od 2. septembra 2014. godine poništio rešenje prvostepenog organa od 14. jula 2010. godine i vratio predmet istom organu na ponovni postupak.

Zaključkom prvostepenog organa od 15. decembra 2014. godine prekinut je postupak u ovoj pravnoj stvari do pravnosnažnost i sudske odluke i upućeni su podnositeljka ustavne žalbe, M . R . i B . R . da u roku određenom z aključkom pokrenu postupak pred nadležnim sudom radi utvrđenja prava svojine na delu k.p. broj … KO Novi Beograd, koje se , prema stanovištu tog organa, pojavilo kao prethodno pitanje.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda od 25. maja 2015. godine uvažena je žalba podnositeljke ustavne žalbe , M. R . i B . R . podneta 28. januara 2015. godine, poništen naveden i zaključak i naloženo prvostepenom organu da u ponovnom postupku oceni da li su „shodno odredbama čl. 8, 125. i 126. Za kona o opštem upravnom postupku ispunjeni uslovi za upis u katastru “, imajući u vidu sve isprave koje je stranka podnela, te donese odgovarajuće rešenje, u celini postupajući po odredbama Zakona o državnom premeru i katastru i drugim važećim propisima .

Rešenjem prvostepenog organa od 17. decembra 2015. godine, donetim na osnovu odredbe člana 137. Zakona o državnom premeru i katastru, odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe , M. R . i B . R . iznet u prigovoru od 20. oktobra 2008. godine na podatke premera i podatke o pravima na k.p. broj … KO Novi Beograd. U obrazloženju rešenja je navedeno: d a je uvidom u uverenje o identifikaciji tog organa od 28. aprila 2010. godine utvrđeno da katastarskoj parceli broj … KO Novi Beograd odgovara k.p. broj … i zemljišnoknjižna parcela (kolonistička) broj …/6, kao i deo zemljišnoknjižne parcele broj …/2, sve u KO Bežanija; da „s obzirom na to da se radi o različitim premerima, k.p. broj … odgovara cela parcela broj …/6, kao i da k.p. broj … odgovara delu parcele broj …/2“; da je taj organ zaključio da je „deo parcele broj …/2 svojom površinom ušla delom u sastav kolonističke parcele broj …/6 i da te dve parcele nisu granične, niti susedne parcele“; da je parcela broj …/2, površine 2 jutra i 225 kvhv, konfiskovana kao vlasništvo „Recer zadruge “ i da je 1945. godine uknjižena kao opštenarodna imovina; da je rešenjem nadležnog organa od 4. decembra 1954. godine parcela parcela broj …/2 dodeljena kućnoj zajednici R. kao unutr ašnjim kolonistima i da je upis podnositeljke ustavne ž albe i drugih članova te porodice izvršen na osnovu rešenja suda Dn. broj …/55; da je izlaganje za KO Novi Beograd za k.p. broj … urađeno tako da su podaci o nosiocima prava svojine preuzeti iz zemljišne knjige (u kojoj je bila upisana kolonistička parcela), dok su ostali podaci o nepokretnosti preuzeti iz katastra zemljišta ; da su se M . C, Lj . C . i D . U . 9. juna 2008. godine saglasili sa izloženim podacima; da su „uočene nepravilnosti prilikom sprovođenja Zakona o agrarnoj reformi i unutrašnjoj kolonizaciji, a samim tim i sprovođenje upisa na osnovu rešenja o dodeli zemljišta u zemljišnoj knjizi, dovel i do neusagl ašenosti zemljišno-knjižnog stanja“; da „kako se radi o preklapanju površine dela iste zemljišno-knjižne parcele broj …/6 i dela parcele broj …/2 KO Bežanija, za koju je zemljišna knjiga vodila dva različita zemljišno-knjižna uloška, otvorilo je problem za čije rešavanje taj organ smatra da nije nadležan“.

U rešenju prvostepenog organa od 17. decembra 2015. godine je dalje navedeno: da je parcela broj …/6 imala površinu 8502 m2, a da k.p. broj … ima površinu 8140 m2; da je parcela broj 2154/6 rešenjem nadležnog organa od 20. oktobra 1947. godine dodeljena R . J . i članovima njegovog porodičnog domaćinstva , a da je 1958. godine preneta na Z. B . po osnovu kupoprodajnog ugovora; da je „na osnovu zatečenog stanja na terenu kao korisnik k.p. broj … KO Bežanija upisan Z . B, što znači da kućna zajednica R . nije bila u posedu te parcele“; da ni na jednoj od parcela katastra zemljišta br. … do … KO Bežanija, čiji delovi ulaze u zemljišnoknjižnu parcelu broj …/2 porodica R. nije registrovana kao korisnik, odnosno posednik; da je „za taj organ nesporno“ pravo svojine podnosilaca prigovora na zemljišno-knjižnoj parceli broj …/2, ali je sporna ispravka upisa na k.p. broj …, iz razloga što on ne može otkloniti propust koji je nastao prilikom dodele zemljišta; da kako je za upisane M . C , Lj . C . i D . U . faktičko stanje saglasno upisu u zemljišnoj knjizi, koji je i ranije izvršen, nije bilo moguće upisati podnosioce prigovora, „bez obzira na pravni osnov upisa u zemljišnoj knjizi, jer prethodno upisanima stečeno pravo upisom nije oduzeto, niti umanjeno (odnosno njihovim pravnim prethodnicima koji su prvi put upisani 1948. godine“), a sve u smislu odredbe člana 41. stav 2. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa ; da je taj organ vezan pravnosnažnim rešenjem od 17. februara 2009. godine, kojim je dozvolio upis prava svojine na k.p. broj … u korist M . M . i M . J, umesto D . U, dok se predmet nalazio kod drugostepenog organa po žalbi protiv rešenj a od 21. novembra 2008. godine ; da ako drugostepeni organ ponovo u žalbenom postupku nađe da su odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, može sam rešiti upravnu stvar.

Drugostepeni organ je rešenjem 07-3 broj 952-01-2-8/2016 od 26. novembra 2016. godine odbio žalbu podnositeljke ustavne žalbe izjavljenu 11. februara 2016. godine protiv rešenja prvostepenog organa od 7. decembra 2015. godine . U obrazloženju rešenja drugostepenog organa je navedeno: da je, imajući u vidu odredbe člana 65. i člana 69v Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima, prvostepeni organ pravilno odlučivao o predmetnom prigovoru kao o zahtevu za ispravku upisa u katastru nepokretnosti; da je pobijano rešenje doneto na osnovu člana 137. Zakona o državnom premeru i katastru u vezi sa članom 7. istog zakona, a imajući u vidu odredbe člana 20. i člana 41. stav 2. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa; da , bez obzira na to što se navedene odredbe primenjuju u postupku pred sudom, koji se pokreće radi utvrđenja prava svojine, iste je prvostepeni organ samo imao u vidu prilikom d onošenja odluke, ali one ne predstavljaju razlog za donošenje odluke; da je prvostepeni organ smatrao da na pravilnost utvrđivanja nosilaca prava na predmetnoj nepokretnosti utiče i činjenica da je pravo na kolonističkoj parceli broj …/6 uknjiženo pre uknjižbe prava svojine na zemljišnoknjižnoj parceli broj …/2 u korist žalilaca, „imajući u vidu da u spisak parcela koje su ušle u kolonizaciju i podeljene kolonistima pod katastarskim brojevima i tako unesene u zemljišne knjige, a da nisu brisane gruntovne parcele koje su identične katastarskim, a da pri tome nije navedena gruntovna parcela broj …/2…te da je kasnije paralelno dozvoljavanje upisa u zemljišnim knjigama na parcelama br. …/6 i …/2 rezultiralo činjenicom da se o parcelama koje se prostorno preklapaju istovremeno vode dva zemljišnoknjižna uloška “. Odlučujući o tužbi podnositeljke ustavne žalbe, M. R . i B . R, podnetoj 16. januara 2017. godine, Upravni sud je osporenom presudom U. 694/17 od 26 . juna 2019. godine odbio kao neosnovanu tužbu podnositeljke (stav 1. dispozitiva), a tužbu M. R . i B . R . odbacio kao nedozvoljenu (stav 2. dispozitiva). Upravni sud je ocenio da je pravilno Komisija za izlaganje izvršila upis podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, „uvažavajući činjenicu da je pravo svojine na kolonističkoj parceli broj …/6 uknjiženo pre uknjižbe prava svojine na gruntovnoj parceli broj …/2 u korist tužilje, M. R . i B . R, kao i imajući u vidu da u spisak parcela koje su ušle u kolonizaciju i podeljene kolonistima pod katastarskim brojevima i tako unete u zemljišne knjige, a da nisu brisane gruntovne parcele koje su identične katastarskim, pa da je to rezultiralo prostornim preklapanjem istovremeno parcela o kojima se vode dva zemljišnoknjižna uloška“. Dalje je navedeno da je tuženi organ za svoju odluku dao jasne, argumentovane i prav ilne razloge, koje je prihvatio i taj sud, a da „nemaju uporište u spisima“ navodi tužbe da iz uverenja prvostepenog organa o identifikaciji parcela ne proizlazi ono što se navodi u rešenjima upravnih organa.

3.2. U uverenju o identifikaciji Republičkog geodetskog zavoda – Centar za katastar nepokretnosti Beograd, K O Novi Beograd od 11. februara 2009. godine navedeno je da gruntovnoj parceli broj …/2 odgovaraju delovi k.p. br. … do … KO Novi Beograd, odnosno delovi k.p. … do … KO Bežanija.

U uverenju o identifikaciji Republičkog geodetskog zavoda – Centar za katastar nepokretnosti Beograd, KO Novi Beograda od 28. aprila 2010. godine navedeno je da k.p. broj … KO Novi Beograd odgovara k.p. broj … KO Bežanija, odnosno gruntovna parcela broj …/6 i deo gruntovne parcele …/2, obe u KO Bežanija.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je d a svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima („Službeni glasnik RS“, br. 83/92… 101/05), koji se primenjivao u postupku izrade katastra nepokretnosti za KO Novi Beograd, bilo je propisano: da privremeno upisano lice kome su usmeno saopšteni podaci premera i katastarskog klasiranja zemljišta i o pravima na nepokretnostima, odnosno kome ti podaci nisu dostavljeni, može na te podatke staviti prigovor u roku od osam dana od dana kada su mu ti podaci usmeno saopšteni (član 65. stav 1.); da prigovor u smislu stava 1. ovog člana može podneti i imalac pravnog interesa u roku od osam dana od dana saznanja za podatke, a najkasnije do završetka izlaganja (član 65. stav 2.); da je komisija za izlaganje dužna da razmotri prigovor iz člana 65. ovog zakona i da rešenje po prigovoru donese u roku od osam dana (član 66. stav 1.); da se na osnovu konačnog rešenja donetog po prigovoru vrši upis u list nepokretnosti (član 67. stav 3.); da se u katastarskim opštinama u kojima pored katastra zemljišta postoji i zemljišna knjiga, odnosno knjiga tapija, izlaganje podataka i utvrđivanje prava na nepokretnostima vrši tako što se prikupljaju podaci o nepokretnostima, pravima na njima i nosiocima prava koje ne sadrži katastar zemljišta i prikupljeni podaci se sređuju i vezuju sa podacima o katastarskoj parceli sadržanim u katastru zemljišta, a zatim upoređuju sa podacima u zemljišnoj knjizi, odnosno knjizi tapija (član 69v stav 1. tač 1) i 2)); da će se u slučaju neslaganja podataka iz katastra zemljišta sa podacima iz zemljišne knjige, odnosno knjige tapija, izvršiti njihovo usklađivanje, s tim što osnovu za izlaganje podataka o pravima čine podaci iz zemljišne knjige, odnosno knjige tapija, a osnovu za izlaganje ostalih podataka o nepokretnostima čine podaci iz katastra zemljišta i prikupljeni podaci o nepokretnostima iz stava 1. tačka 1) ovog člana (član 69v stav 2.); da se podaci o nepokretnostima prikupljeni i sređeni u smislu stava 1. ovog člana, kao i podaci koje sadrže katastar zemljišta i zemljišna knjiga, odnosno knjiga tapija, izlažu na javni uvid (član 69v stav 3.); da će za nosioca prava na nepokretnosti komisija odrediti lice koje je poslednje upisano u zemljišnoj knjizi, odnosno knjizi tapija, odnosno lice koje komisiji priloži ispravu podobnu za sticanje prava u skladu sa zakonom, na osnovu koje to pravo izvodi iz prava lica koje je poslednje upisano (član 69v stav 5.); da će se u toku izlaganja na javni uvid podataka iz člana 69v ovog zakona, otkloniti nesaglasnost između podataka u katastru zemljišta i zemljišnoj knjizi, odnosno knjizi tapija (član 69d stav 1.); da će u cilju otklanjanja nesaglasnosti iz stava 1. ovog člana, komisija za izlaganje na javni uvid pozvati nosioca prava upisanog u zemljišnoj knjizi, odnosno u knjizi tapija i lice upisano u katastru zemljišta (član 69d stav 2.); da će po otklanjanju nesaglasnosti u smislu stava 2. ovog člana i pregledu podnetih isprava, komisija za izlaganje odrediti lice koje će biti upisano u list nepokretnosti (član 69d stav 5.); da će Republički geodetski zavod, kad utvrdi da je katastarski operat izrađen u skladu sa važećim propisima, rešenjem potvrditi operat i dati ga organizacionoj jedinici u opštini na korišćenje i održavanje (član 72. stav 1.); da danom donošenja rešenja o potvrđivanju katastarskog operata komisija završava sa radom (član 72. stav 2.) ; da ako u postupku održavanja premera, katastra nepokretnosti i vodova Republički geodetski zavod - organizaciona jedinica u opštini uoči nedostatke i propuste u pogledu upisa nosioca prava, držaoca ili korisnika, može u roku od dve godine od dana početka primene katastarskog operata katastra nepokretnosti da izvrši ispravku uočenih nedostataka i propusta, o čemu donosi rešenje (član 98. stav 3.) .

Odredbama Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09…96/15), u tekstu koji je bio na snazi na dan donošenja predmetnog rešenja prvostepenog organa, bilo je propisano: da se na pojedina pitanja upisa stvarnih prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje svojina i druga stvarna prava, a da se na pojedina pitanja postupka koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 7.); da u postupku održavanja katastra nepokretnosti Služba za katastar nepokretnosti po službenoj dužnosti ili po zahtevu stranke, ispravlja sve utvrđene greške, nedostatke i propuste u podacima o nepokretnostima (član 137. stav 1.).

Odredbama Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/05) predviđeno je: da se na osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnost stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom (član 33.); da se n a osnovu pravnog posla pravo svojine na pokretnu stvar stiče predajom te stvari u državinu sticaoca (član 34. stav 1.); da lice koje je pribavilo individualno određenu stvar po pravnom osnovu i na zakonit način, a nije znalo i nije moglo znati da nije postalo vlasnik (pretpostavljeni vlasnik), ima pravo da zahteva njen povraćaj i od savesnog držaoca kod koga se ta stvar nalazi bez pravnog osnova ili po slabijem pravnom osnovu (član 41. stav 1.); da kada se dva lica smatraju pretpostavljenim vlasnicima iste stvari, jači pravni osnov ima lice koje je stvar steklo teretno u odnosu na lice koje je stvar steklo besteretno, a ako su pravni osnovi ovih lica iste jačine, prvenstvo ima lice kod koga se stvar nalazi (član 41. stav 2.); da pravo na podnošenje tužbe iz stava 1. ovog člana ne zastareva (član 41. stav 3.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je pravo na pravično suđenje povređeno time što su u postupku koji je okončan osporenim aktom kao nosioci prava svojine na katastarskoj parceli broj … KO Novi Beograd upisana samo lica koja su bila nosioci prava na zemljišnoknjižnoj parceli broj …/6, a ne i nosioci prava na parceli broj …/2, obe u KO Bežanija.

Ocenjujući ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravično suđenje garantovanog članom 32. stav 1. Ustava, Sud je najpre konstatovao da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda. Ovaj sud ukazuje na to da je za ocenu o poštovanju garancija prava na pravično suđenje neophodno sagledati da li je sud pravnog leka ispitao odlučna pitanja koja su pred njega izneta ili se zadovoljio pukim potvrđivanjem odluke nižeg suda, odnosno organa uprave. Ustavni sud je, takođe, imao u vidu da se kontrola zakonitosti akata državne uprave u upravnom sporu ne iscrpljuje u pravu stranaka na podnošenje tužbe nadležnom sudu, već se ostvaruje kroz potpunu ocenu tužbenih navoda u cilju eliminisanja iz pravnog poretka nezakonitih akata upravnih organa.

Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, konstatovao da je prvostepeni organ o predmetnom prigovoru izjavljenom u postupku pred Komisijom za izlaganje odlučivao kao o zahtevu za ispravku upisa u katastru nepokretnosti i da je odluku o odbijanju zahteva obrazložio time da je deo zemljišnoknjižne parcel e broj …/2 ušao u sastav parcele broj …/6, odnosno da se radi o preklapanju površine delova tih parcela, za koje je zemljišna knjiga vodila dva različita zemljišno-knjižna uloška. Po nalaženju prvostepenog organa , podnosioci prigovora se ne mogu upisati na delu k.p. broj … KO Novi Beograd (dalje u tekstu: sporna parcela) , jer su pravni prethodnici nosilaca prava na zemljišnoknjižnoj parceli broj …/6 to pravo stekli pre nego što su podnosioci prigovora upisani kao nosioci prava na parceli broj …/2. Drugostepeni organ je prihvatio razloge prvostepenog organa, ocenjujući da je taj organ „samo imao u vidu“ odredbe Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa na koje se pozvao, ali da one ne predstavljaju razlog za donošenje odluke. Rešenje drugostepenog organa i osporena presuda Upravnog suda, takođe, sadrže ocenu da se prostorno preklapaju zemljišno-knjižne parcele br. …/6 i …/2 KO Bežanija, ali nijedan od navedenih akata ne sadrži razumljive razloge za takvu ocenu, niti se iz njih može zaključiti na osnovu kojih dokaza je to utvrđeno. Upravni sud je našao da „nemaju uporište u spisima“ navodi tužbe da iz uverenja prvostepenog organa o identifikaciji parcela ne proizlazi ono što se navodi u rešenjima upravnih organa.

Po oceni Ustavnog suda, u upravnom postupku koji je okončan osporenim aktom bila su sporn a dva pravna pitanj a:

- ko odlučuje o prigovoru na podatke premera i o pravima na nepokretnostima, odnosno da li se o tom prigovoru može odlučivati kao o zahtevu za ispravku upisa i

- šta čini osnovu za izlaganje podataka o pravima na nepokretnostima u katastarskim opštinama u kojima pored katastra zemljišta postoji i zemljišna knjiga i, s tim u vezi, koje lice se određuje za nosioca prava na nepokretnosti prilikom izrade katastra.

Ustavni sud je najpre konstatovao da je izrada katastra za gradsku opštinu Novi Beograd sprovedena na osnovu odredaba ranije važećeg Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima (dalje u tekstu: Zakon) i da iz navedenih odredaba Zakona proizlazi: da je imalac pravnog interesa mogao podneti prigovor na privremeno upisane podatke premera i podatke o pravima na nepokretnostima najkasnije do završetka izlaganja; da je o tom prigovoru odlučivala komisija za izlaganje u roku od osam dana i da se upis u list nepokretnosti vršio na osnovu konačnog rešenja donetog po prigovoru ; da j e Komisija za izlaganje završavala sa radom nakon donošenja rešenja Republičkog geodetsk og zavod a o potvrđivanju katastarsk og operata; da je nadležna služba za katastar nepokretnosti mogla u roku od dve godine od dana početka primene katastarskog operata da donese rešenje o ispravci nedostataka i propusta koje je uočila u pogledu upisa nosioca prava, držaoca ili korisnika.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona, Ustavni sud u vezi sa prvim sporn im pravn im pitanje m ocenjuje da je odluku o predmetnom prigovoru na upis podataka premera i podataka o pravima na spornoj parcel i bila dužna da donese Komisija za izlaganje, a ne prvostepeni organ, budući da je prigovor podnet pre završetka izlaganja. Ustavni sud je imao u vidu da je katastar nepokretnosti za opštinu Novi Beograd potvrđen pre nego što je postalo konačno rešenje o predmetnom prigovoru, kao i da je nakon poništavanja prvog rešenja prvostepenog organa Zakon prestao da važi, nakon čega je o predmetnom prigovoru bilo moguće odlučivati samo u postupku ispravke upisa u smislu člana 137. Zakona o državnom premeru i katastru. Po nalaženju ovog suda, ta činjenica, sama po sebi, nije od uticaja na ostvarivanje prava podnositeljke ustavne žalbe , s obzirom na ovlašćenja prvostepenog organa da u tom postupku otkl oni propust e i nedostatke učinjene u postupku izlaganja.

Razmatrajući drugo sporno pravno pitanje, Ustavni sud je konstatovao da iz navedenih odredaba Zakona , takođe, proizlazi da se u slučaju neslaganja podataka iz katastra zemljišta sa podacima iz zemljišne knjige, vršilo njihovo usklađivanje, s tim što su osnovu za izlaganje na javni uvid podataka o pravima na nepokretnostima činili podaci iz zemljišne knjige, a osnovu za izlaganje ostalih podataka o nepokretnostima – podaci iz katastra zemljišta i drugi prikupljeni podaci. Komisija za izlaganje je bila dužna da za nosioca prava na nepokretnosti odre di lice koje je poslednje upisano u zemljišnoj knjizi, odnosno lice koje komisiji priloži ispravu podobnu za sticanje prava u skladu sa zakonom , a u slučaju nesaglasnosti između podataka u katastru zemljišta i zemljišnoj knjizi, pozivala je lica koja su kao nosioci prava upisani u zemljišnoj knjizi i u katastru zemljišta i po pregledu podnetih isprava, određivala lice koje će biti upisano u list nepokretnosti.

Ustavni sud je dalje konstatovao da iz uverenja o identifikaciji Republičkog geodetskog zavoda – Centar za katastar nepokretnosti Beograd, KO Novi Beograd, koja se nalaze u spisima predmeta, proizlazi da zemljišnoknjižnoj parceli broj …/2 KO Bežanija odgovaraju delovi k.p. br. … do … KO Novi Beograd, pa i deo sporne parcele, a da spornoj parceli odgovara zemljišnoknjižna parcela broj …/6 i deo zemljišnoknjižne parcele broj …/2, obe u KO Bežanija. Ovaj sud stoga smatra proizvoljnim zaključak prvostepenog organa da se radi o preklapanju površine parcela br. …/6 i …/2, te da se zbog toga ne može izvršiti ispravka upisa na spornoj parceli. Naime, takav zaključak ne proizlazi iz činjenica koje je utvrdio prvostepeni organ – da je za navedene parcele zemljišna knjiga vodila dva različita zemljišno-knjižna uloška i da sporna parcela, pored parcele broj …/6 – na kojoj su kao nosioci prava u zemljišnoj knjizi upisani M. C, Lj . C . i D . U , obuhvata i deo parcele broj …/2 – na kojoj su kao nosioci prava svojine u zemljišnoj knjizi upisani podnositeljka ustavne žalbe, M . R . i B . R .

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da u postupku koji je vođen pred Komisij om za izlaganje osnovu za izlaganje podataka o pravima na spornoj parceli nisu činili podaci iz zemljišne knjige u smislu odredbe člana 69v Zakona, suprotno navodima prvostepenog organa iz rešenja od 17. decembra 2015. godine da je izlaganje za KO Novi Beograd za spornu parcelu urađeno tako da su podaci o nosiocima prava svojine preuze ti iz zemljišne knjige. Takođe, osporena presuda i akti koji su prethodili njenom donošenju ne sadrže jasne i razumljiv e razloge, zasnovan e na izvedenim dokazima, zbog kojih je ocenjeno da podnosioci prigovora ne mogu biti upisani kao nosioci prava na delu sporne parcele u skladu sa odredbom člana 69v stav 5. Zakona , iako su poslednji upisan i u zemljišnoj knjizi kao suvlasnici parcele broj …/2. U vezi sa zaključkom prvostepenog organa da je vezan pravnosnažnim rešenjem od 17. februara 2009. godine, kojim je dozvolio upis prava svojine na spornoj parceli dok se predmet nalazio kod drugostepenog organa, Ustavni sud oce njuje da je taj upis izvršen protivno odredbi člana 67. stav 3. Zakona, prema kojoj se upis prava vršio po konačnosti rešenja donetog po prigovoru.

Ustavni sud, pored toga, smatra neprihvatljivim stanovište drugostepenog organa , iz koga proizlazi da su odredb e člana 41. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa od značaja za odlučivanje u predmetnom upravnom postupku , iako se one primenjuju u postupku pred sudom, po tužbi za zaštitu prava svojine. Ovaj sud, s tim u vezi konstatuje da se ocena p rvostepenog organ a da nije bilo mogu će upisati podnosioce prigovora na delu sporne parcele zasniva na tome da „prethodno upisanima stečeno pravo upisom nije oduzeto, niti umanjeno (odnosno njihovim pravnim prethodnicima koji su prvi put upisani 1948. godine), a sve u smislu odredbe člana 41. stav 2. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa “. Prema stanovištu Ustavnog suda, iznetom u Odluci Už-9475/2017 od 20. maja 2021. godine, odredbe člana 137. Zakona o državnom premeru i katastru omogućavaju stranci da u postupku po zahtevu za ispravku greške i propusta o upisanim stvarnim pravima na nepokretnostima, u roku predviđenom zakonom, istakne da je upis prava u postupku izlaganja izvršen protivno odredbama zakona. Sud je, takođe, konstatovao da spornu parcelu ne čini samo parcela broj …/6, već i deo parcele broj …/2, a da iz predmetnog rešenja prvostepenog organa ne proizlazi da postoji identitet između lica koja su upisana kao nosioci prava na zemljišnoknjižnim parcelama br. …/6 i …/2. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu obavezu prvostepenog organ a da ispita zakonitost upisa prava na spornoj parceli u postupku izlaganja, Ustavni sud nalazi da je o predmetnom prigovoru podnositeljke trebalo odlučiti primenom merodavnih odredaba zakona kojim se uređuju pitanja državnog premera i katastra, jer je tim zakonom potpuno uređen postupak izlaganja .

S obzirom na to da propust i učinjen i u postupku pred prvostepenim organ om nisu otklonjeni u postupku po žalbi, niti u predmetnom upravnom sporu, Ustavni sud nalazi da je u osporenom aktu proizvoljnom ocenom dokaza i proizvoljnom primenom materijalnog prava , na štetu podnositeljke ustavne žalbe, ocenjeno da ona ne može biti upisana kao nosilac prava na delu sporne parcel e. Stoga je Ustavni sud utvrdio povredu prav a na pravično suđenje , zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda U. 694/17 od 26. juna 2019. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog geodetskog zavoda 07-3 broj 952-01-2-8/2016 od 26. novembra 2016. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

7. S obzirom na to da će nakon poništavanja osporene presude biti ponovo odlučivano o tužbi podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio preuranjenim nje n zahtev za utvrđivanje povrede prava na imovinu iz člana 58. Ustava.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 3. izreke.

8. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da joj je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa u postupku odlučivanja o prigovoru podnetom u postupku izlaganja povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava garantovanog Ustavom, ovaj sud je najpre konstatovao da je postupak pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Beograd u predmetu broj 951-1407/08 započeo 20. oktobra 2008. godine, podnošenjem prigovora podnositeljke na podatke premera i podatke o upisima prava na spornoj parceli i da je okončan osporenom presudom Upravnog suda U. 694/17 od 26 . juna 2019. godine.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da je postupak trajao deset godina i osam meseci ukazuje na to da je izašao izvan granica odlučivanja u razumnom roku. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, po stupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo posebno složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja. Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnositeljka ima la legitiman interes da se o nje nom zahtevu efikasno odluči.

Ispitujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je drugostepeni organ prevashodno odgovoran za dugo trajanje osporenog postupka , jer je, ispitijući zakonitost akata koje je donosio prvostepeni organ, zanemario činjenicu da je prigovor podnositeljke ustavne žalbe blagovremeno podnet na podatke upisane u postupku izlaganja. Ustavni sud ističe da je kašnjenje u donošenju odluka upravni h organa trajalo od šest do deset meseci, te da su dva upravna spora pred Upravn im sud om trajala po dve godine i četiri meseca.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe kao stranke u postupku , Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnositeljka u periodu koji je trajao ukupno tri godin e nije koristila procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima – najpre žalbu, a potom, eventualno, tužbu nadležnom sudu, kako bi doprine la skraćenju osporenog postupka. Ustavni sud je, međutim, ocenio da u postupku u kome je nepunih 11 godina odlučivano o prigovoru podnetom u postupku izrade katastra nepokretnosti, navedeni doprinos podnositeljke ustavne žalbe ne može uticati na ocenu o tome da je povređeno nje no pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u prvom delu tačke 3 . izreke.

S obzirom na to da podnositeljka ustavne žalbe nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnositeljke.

9. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava u katastarskom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti