Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku povraćaja zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, jer upravni postupak za povraćaj zemljišta traje preko 30 godina. Sud je dodelio naknadu nematerijalne štete od 300 evra i naložio nadležnim organima da hitno okončaju postupak.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Vladan Petrov i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi B. P . iz Novog Sada , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. juna 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. P . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Bačka Palanka u predmetu broj 463-412/91 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. B. P . iz Novog Sada je , 8. oktobra 2018. godine, preko punomoćnika A . K, advokata iz Novog Sada, Ustavnom sudu izjavio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Bačka Palanka u predmetu broj 463-412/91.

U ustavnoj žalbi podnosilac ukazuje na propuste nadležnog organa uprave, analizirajući kriterijume za ocenu osnovanosti navoda o povredi prava na suđenje u razumnom roku, te predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenog prava, naloži da se u najkraćem roku okonča osporeni postupak i utvrdi pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Bačka Palanka broj 463-412/91, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Pravni prethodnici podnosioca ustavne žalbe su 19. aprila 1991. godine podneli zahtev za vraćanje zemljišta Komisiji za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Bačka Palanka.

U ovoj pravnoj stvari održana je usmena rasprava 10. februara 1992. godine.

Podnosilac je 26. jula 2007. godine pristupio zakazanoj usmenoj raspravi, te je izjavio da su podnosioci zahteva preminuli, priložio rešenje o nasleđivanju i izjavio da želi da se postupak u ovoj upravnoj stvari nastavi u odnosu na njega.

Podnosilac ustavne žalbe je podneskom od 29. februara 2012. godine predložio da se nastavi postupak u ovoj pravnoj stvari.

Podnosilac ustavne žalbe je u podnesku od 7. februara 2013. godine naveo da od 26. jula 2007. godine Komisija nije ništa uradila i da on daje saglasnost da se, umesto povraćaja zemljišta, izvrši novčana isplata.

Komisija se dopisom od 28. oktobra 2013. godine obratila Upravi prihoda traženjem izveštaja o sadašnjoj tržišnoj vrednosti zemljišta.

Podnosilac ustavne žalbe je podneskom od 13. avgusta 2018. godine predložio da se održi usmena rasprava u ovoj pravnoj stvari.

Podnosilac ustavne žalbe je podneskom od 20. novembra 2018. godine predložio Komisiji da u što kraćem roku i bez odlaganja zakaže ročište za usmenu raspravu.

U ovoj pravnoj stvari održane su usmene rasprave 11. februara 2019. godine i 21. marta 2019. godine, kada je određen prekid postupka do dostavljanja tražene dokumentacije od strane podnosioca.

Podnosilac ustavne žalbe je podneskom od 29. juna 2020. godine tražio nastavak postupka.

Komisija je na usmenoj raspravi održanoj 31. avgusta 2020. godine donela zaključak kojim se određuje nastavak postupka u ovoj upravnoj stvari.

Na raspravi održanoj 11. septembra 2020. godine određeno je da se izvrši geodetsko veštačenje, te je veštak dostavio 28. decembra 2020. godine svoj nalaz i mišljenje.

Naredna rasprava je održana 6. januara 2021. godine, na kojoj je punomoćniku podnosioca uručen nalaz veštaka i određeno da će se sledeća zakazati pisanim putem.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima; da kad ovlašćeno službeno lice, s obzirom na postojeće činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozoriće ih na to ( član 6. st. 1. i 2.); da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da će se organ koji vodi postupak starati se da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak; u tom slučaju, drugostepeni organ je dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje; da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu(član 171. stav 3); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Odredbom člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena.

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“ broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je nedelotvornim postupanjem organa uprave povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, jer postupak koji je započet 1991. godine nije pravnosnažno okončan.

Ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud konstatuje da je period u kojem se građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud nalazi da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja predmetnog postupka mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Ustavni sud je utvrdio da je postupak započet 1991. godine, podnošenjem zahteva pravnih prethodnika podnosioca ustavne žalbe za vraćanje zemljišta, te da postupak nije pravnosnažno okončan ni nakon 30 godina. Podnosilac ustavne žalbe je 26. jula 2007. godine stupio u postupak.

Ustavni sud konstatuje da, iako je razumna dužina trajanja jednog postupka relativna kategorija, koja zavisi od niza činilaca kao što su složenost činjeničnih i pravnih pitanja u konkretnom predmetu, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje organa uprave, odnosno sudova koji vode postupak i priroda zahteva, odnosno značaj prava o kojima se u postupku odlučuje za podnosioca, trajanje postupka više od 30 godina (u odnosu na podnosioca ustavne žalbe više od 14 godina), ne može biti opravdano ni jednim od prethodno navedenih činilaca koji mogu opredeljujuće uticati na njegovu dužinu. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je našao da ni eventualna složenost činjeničnih i pravnih pitanja u ovoj pravnoj stvari ne mogu opravdati navedeno trajanje postupka.

Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud ukazuje da je 26. jula 2007. godine podnosilac pristupio zakazanoj usmenoj raspravi, izjavio da su podnosioci zahteva preminuli, priložio rešenje o nasleđivanju i izjavio da želi da se postupak u ovoj upravnoj stvari nastavi u odnosu na njega.

Podnosilac ustavne žalbe je podnescima od 29. februara 2012. godine, 7. marta 2013. godine, 13. avgusta 2018. godine i 20. novembra 2018. godine, tražio postupanje Komisije u ovoj pravnoj stvari. Usmene rasprave su održane 11. februara 2019. godine i 21. marta 2019. godine, kada je određen prekid postupka do dostavljanja tražene dokumentacije od strane podnosioca. Komisija je na usmenoj raspravi održanoj 31. avgusta 2020. godine donela zaključak kojim se određuje nastavak postupka u ovoj upravnoj stvari. Na raspravi održanoj 11. septembra 2020. godine određeno je da se izvrši geodetsko veštačenje, te je veštak dostavio 28. decembra 2020. godine svoj nalaz i mišljenje. Naredna rasprava je održana 6. januara 2021. godine, što je poslednja procesna aktivnost organa - Komisije u predmetnom upravnom postupku (na zahtev Suda od 13. septembra 2021. godine spisi predmeta su dostavljeni 8. oktobra 2021. godine).

Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje na sledeće stavove Evropskog suda za ljudska prava:

- da podnosilac treba sam da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije, broj predstavke 11681/85 od 7. jula 1989. godine).

- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ona ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj predstavke 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Međutim, i pored pasivnijeg držanja podnosioca, Ustavni sud je utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, jer postupak nije pravnosnažno okončan ni nakon više od 30 godina (u odnosu na podnosioca ustavne žalbe više od 14 godina). U prilog ovoj oceni, pored činjenice da je u pitanju izuzetno dugo trajanje postupka, sa minimalno aktivnosti i postupanja prvostepenog organa koji ni nakon više od 30 godina nije doneo nijednu prvostepenu odluku, govori i to da su odredbama Zakona o opštem upravnom postupku precizno definisani rokovi u kojima su organi uprave dužni da postupaju, i to kako prvostepeni organ koji odlučuje o podnetom zahtevu, tako i drugostepeni organ koji odlučuje o žalbi. Takođe, odredbama čl. 6. i 15. navedenog Zakona su propisane i obaveze organa koji postupa u konkretnoj upravnoj stvari, i to da stranci omogući da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i pravne interese, kao i da se stara da neznanje i neukost stranke ne budu na štetu prava koja joj po zakonu pripadaju.

Ustavni sud konstatuje da je u situacijama dužeg trajanja sličnih postupaka odbacivao ustavne žalbe podnosilaca koji nisu koristili pravna sredstva protiv ćutanja administracije, u cilju ubrzanja postupka u kome se odlučuje o njihovim pravima, iz kog razloga je zbog potpune neaktivnosti stranaka zaključivao da se iste ne mogu pozivati na povredu prava na suđenje u razumnom roku. Međutim, Sud ističe da se uvek mora imati u vidu specifičnost svakog postupka čije se trajanje osporava ustavnom žalbom. S tim u vezi i samo ponašanje stranke, podnosioca ustavne žalbe, tokom konkretnog postupka čije se trajanje osporava se mora uzeti u obzir, pri čemu Ustavni sud naglašava da se nerazumno dugo trajanje postupka, gde se i stranka i upravni organ ponašaju pasivno i neaktivno, ne može samo i jedino staviti u odgovornost i na teret stranci. Ovo, pre svega , iz razloga što je stranka samim podnošenjem zahteva jasno iskazala volju da želi da se o tom zahtevu reši, odnosno da se odluči o njenim pravima, pri čemu bilo kakva aktivnost od strane stranke koja ne mora da bude iskazana u formi pravnih sredstva protiv ćutanja administracije ukazuje na nameru stranke da se ubrza odlučivanje.

U konkretnom slučaju, podnosilac ustavne žalbe nije koristio zakonom propisana pravna sredstva za ubrzanje postupka, ali je svojim podnescima tražio da se održi usmena rasprava, nastavi postupak i konačno odluči o podnetom zahtevu, i na taj način jasno pokazao zainteresovanost i nameru za brže okončanje postupka. Imajući u vidu navedeno, činjenicu pasivnog ponašanja i neaktivnosti prvostepenog organa koji ni nakon više od 30 godina nije doneo nijednu prvostepenu odluku, Ustavni sud smatra da, u konkretnom slučaju, kod postojanja odgovornosti i organa uprave i stranke, podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Na osnovu svega navedenog, Sud je usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca sa dužim periodima neaktivnosti, kao i neaktivnosti organa uprave, te činjenice da i nakon više od 30 godina nije doneta ni jedna prvostepena odluka. Upravo iz pomenutih razloga, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega izloženog i odr edaba člana 42b stav 1. tačka1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku povraćaja zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti