Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u upravnom sporu
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući povredu prava na pravično suđenje u upravnom sporu. Upravni sud nije dao ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje za svoju odluku, propustivši da odgovori na ključno pitanje o promeni zdravstvenog stanja podnositeljke.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-11458/2013
23.12.2015.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi mal. I. T, čiji je zakonski zastupnik otac Z . T, oboje iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2016. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba mal. I. T . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 3316/13 od 14. novembra 2013. godine podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se presuda iz tačke 1. i nalaže se Upravnom sudu da ponovo odluči o tužbi mal. I. T . izjavljeno j protiv rešenja Gradske uprave Grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu XIX-02 broj 560-898/12 od 26. januara 2013. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. Mal. I. T, čiji je zakonski zastupnik otac Z . T . iz Beograda, podnela je , 30. decembra 2013. godine, preko punomoćnika Lj . K, advokata iz Beograda, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 3316/13 od 14. novembra 2013. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .
U ustavnoj žalbi se, između ostalog, navodi: da drugostepeni upravni organ nije postupio po primedbama Upravnog suda iz presude U. 6665/12 od 15. novembra 2011. godine; da Upravni sud nije cenio navode iz tužbe da drugostepeni upravni organ, a ni organ veštačenja, nisu obrazložili zašto tužilji više nije neophodna tuđa pomoć i nega i u čemu se ogleda poboljšanje zdravstvenog stanja tužilje u odnosu na period kada je primala dodatak.
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi da je osporenom presudom Upravnog suda podnositeljki povređeno označeno pravo zajemčeno Ustavom, da poništi osporenu presudu i naloži Upravnom sudu da donese novu odluku o tužbi podnositeljke protiv rešenja Gradske uprave grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu XIX-02 broj 560-898/12 od 26. januara 2013. godine.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Maloletnoj I. T, ovde podnositeljki ustavne žalbe, bilo je priznato pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica u ograničenom trajanju od 30. maja 2008. do septembra 2011. godine, shodno nalazu, mišljenju i oceni prvostepenog organa veštačenja Republičkog fonda za panzijsko i invalidsko osiguranje broj 149 od 15. septembra 2008. godine, s tim da je kontrolni pregled potrebno obaviti u septembru 2011. godine.
Gradski centar za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Voždovac je u postupku vođenom radi ocene daljeg postojanja potrebe za pomoći i negom drugog lica, pribavio mišljenje organa veštačenja u prvostepenom postupku broj 2237 01 od 24. oktobra 2011. godine, kojim je, na osnovu obavljenog pregleda i uvida u priloženu medicinsku dokumentaciju, utvrđeno da kod podnositeljke na dan pregleda 10. oktobra 2011. godine ne postoji potreba za pomoći i negom od strane drugog lica, a da je ista postojala do dana pregleda kod organa veštačenja, kao i u septembru mesecu 2011. godine, kada je trebalo obaviti kontrolni pregled. Gradski centar za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Voždovac je na osnovu tog nalaza doneo rešenje broj 55320-3195 od 1. novembra 2011. godine, kojim je odbijen zahtev za priznavanje prava na pomoć i negu drugog lica.
Podnositeljka ustavne žalbe je protiv prvostepenog rešenja blagovremeno izjavila žalbu. Postupajući po žalbi podnositeljke, sprovedeno je u drugostepenom postupku veštačenje, u kojem je organ veštačenja razmotrio celokupnu medicinsku dokumentaciju, a 24. januara 2012. godine obavljen je i neposredni pregled podnositeljke. Drugostepeni organ veštačenja u svom nalazu navodi da kod podnositeljke postoji urođena anomalija u vidu poremećaja rasta i razvoja dugih cevastih kostiju, da su ekstremiteti skraćeni, da je nesrazmeran odnos glave, vrata i trupa, da je otežano pokretna uz pridržavanje, da je govor usporen ali razumljiv, da su započete vežbe kod logopeda i da čeka operativni zahvat u smislu produženja kostiju po Ilizarevu. U nalazu od 25. januara 2012. godine lekar veštak hirurg se nije saglasio sa ocenom organa veštačenja u prvostepenom postupku da kod podnositeljke više ne postoji potreba za pomoći u negom drugog lica, ali je u nalazu od 2. februara 2012. godine promenio svoje mišljenje (nakon što je stavljena primedba lekara veštaka – kontrolora specijaliste ortopeda od 27. januara 2012. godine). Gradska uprava Grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu je zatim donela rešenje XIX-02 broj 560-765/11 od 16. marta 2012. godine, kojim je poništeno rešenje prvostepenog organa od 1. novembra 2011. godine i podnositeljki priznato pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica, u mesečnom iznosu od 8.304,00 dinara, ali samo do 10. oktobra 2011. godine.
Protiv navedenog drugostepenog rešenja, podnositeljka je tužbom pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom, koji je presudom U. 6665/12 od 15. novembra 2012. godine uvažio podnetu tužbu, poništio drugostepeno rešenje Gradske uprave Grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu XIX-02 broj 560-765/11 od 16. marta 2012. godine i predmet vratio tuženom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je u navedenoj presudi ukazao da su prilikom donošenja osporenog rešenja učinjene bitne povrede pravila postupka iz člana 199. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, jer nisu dati dovoljni i jasni razlozi zbog čega je organ veštačenja u drugostepenom postupku – lekar veštak hirurg u svom nalazu od 2. februara 2012. godine promenio svoje mišljenje za samo nekoliko dana, s obzirom na to da se nalazom od 25. januara 2012. godine nije saglasio sa nalazom organa veštačenja u prvostepenom postupku od 24. oktobra 2011. godine da potreba za pomoću i negom od strane drugog lica kod mal. I. T . više ne postoji, te šta se to promenilo u zdravstvenom stanju deteta u periodu od 25. januara do 2. februara 2012. godine što je uticalo na to da organ veštačenja u drugostepenom postupku promeni svoje mišljenje, a nakon što je stavljena primedba od strane lekara veštaka – kontrolora specijaliste ortopeda 27. januara 2012. godine.
U ponovno sprovedenom postupku, drugostepeni organ je izvršio dopunu postupka pribavljanjem nalaza, mišljenja i ocene organa veštačenja u drugostepenom postupku broj 1434 od 28. decembra 2012. godine, koji se u potpunosti složio sa nalazom, mišljenjem i ocenom organa veštačenja u prvostepenom postupku broj 2237 01 od 24. oktobra 2011. Godine , a to je da kod mal. I . T . ne postoji potreba za pomoći i negom od strane drugog lica. Gradska uprava Grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu je zatim donela rešenje XIX-02 broj 560-898/12 od 26. januara 2013. godine, koje je bilo identično prethodnom rešenju XIX-02 broj 560-765/11 od 16. marta 2012. godine. U novom drugostepenom rešenju je navedeno: da je, shodno članu 93. st. 2. i 4. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, primedba lekara veštaka – kontrolora obavezujuća za organ veštačenja; da je nalaz usklađen sa primedbom Odelenja za kontrolu od 27. janura 2012. godine; da je lekar – veštak kontrolor dao primedbu jer iz nalaza organa veštačenja proizlazi da je dete patuljastog rasta u skladu sa oboljenjem koje ima, da ide redovno u školu i da ne postoji potreba za pomoći i negom od strane drugog lica koja je postojala do septembra 2011. godine.
Protiv rešenja Gradske uprave Grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu XIX-02 broj 560-898/12 od 26. januara 2013. godine, podnositeljka je podnela novu tužbu Upravnom sudu, koja je osporenom presudom U. 3316/13 od 14. novembra 2013. godine odbijena kao neosnovana. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude naveo da je tuženi organ u ponovnom postupku dao obrazloženje zašto je lekar hirurg iz drugostepene komisije promenio mišljenje, te da je, po oceni tog suda, postupao u svemu u skladu sa nalozima iz prethodno donete presude u smislu odredbe člana 69. stav 2. Zakona o upravnim sporovima.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pra vo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona i drugih opštih akata:
Odredbama člana 69. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano: da kada sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje ponovnog rešavanja po žalbi, odnosno stanje ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena – stanje pre nego što je poništeni akt donet (stav 1.); da ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da taj akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (stav 2.).
Odredbama člana 92. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) je , pored ostalog, propisano i sledeće: da pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica ima lice kome je zbog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovoljilo svoje osnovne životne potrebe (stav 1.); da se potreba za pomoći i negom drugog lica utvrđuje na osnovu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju (stav 4.); da potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica iz stava 1. ovog člana kome je usled telesnog oštećenja, oštećenja čula vida koje uzrokuje gubitak osećaja svetlosti sa tačnom projekcijom ili se vid postiže sa korekcijom 0.05, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica radi zadovoljenja osnovnih životnih potreba i koje ne može da ustane iz kreveta, da se kreće unutar stana bez upotrebe pomagala, da se hrani, svlači, oblači ili da održava osnovnu ličnu higijenu bez pomoći drugog lica (stav 5.).
Prema odredbi člana 101. navedenog zakona, ocenu nesposobnosti za rad, potrebe za pomoći i negom drugog lica i postojanje i stepen telesnog oštećenja utvrđuju organi veštačenja obrazovani po propisima kojima se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje.
Odredbama člana 93. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/13, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14) je propisano: da kada je za rešavanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja potrebno utvrđivanje postojanja invalidnosti, telesnog oštećenja, potrebe za pomoći i negom drugog lica, uzroka invalidnosti i telesnog oštećenja, potpune nesposobnosti za rad i nesposobnosti za samostalan život i rad, fond rešenjem utvrđuje te činjenice na osnovu nalaza, mišljenja i ocene organa veštačenja čije se obrazovanje i način rada uređuje opštim aktom fonda (stav 1.); da nalaz, mišljenje i ocena iz stava 1. ovog člana podleže kontroli koju vrši organ fonda utvrđen opštim aktom iz stava 1. ovog člana (stav 2.); da se u obavljanju kontrole iz stava 2. ovog člana, može dati saglasnost ili primedba, a da je primedba kojom se ukazuje na uočene nedostatke i daje uputstvo za njihovo otklanjanje, obavezna za organe koji su vršili veštačenje (stav 4.).
Odredbama člana 10. Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 59/08, 75/08, 24/11 i 7/12) je propisano da organ veštačenja u nalazu, mišljenju i oceni svoja zapažanja i nalaze tačno navodi i objektivno i nepristrasno iznosi (stav 1.), kao i da nalaz, mišljenje i ocena mora biti jasan, potpun, logičan, obrazložen i naučno i stručno zasnovan (stav 2.).
5. Ocenjujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.
Ustavni sud ukazuje da obaveza sudova i drugih državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja da obrazlože svoje odluke ne može biti shvaćena kao obaveza da se u odluci iznesu svi detalji i daju odgovori na sva postavljena pitanja i iznesene argumente. S obzirom na to da se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u tom postupku bili ocenjeni. Takav slučaj najčešće postoji kada su navodi tužbe u upravnom sporu identični žalbenim navodima, koje je drugostepeni organ već razmatrao i o istim odlučio. O ovom pitanju se u više slučajeva izjasnio i Evropski sud za ljudska prava. U presudi donetoj u slučaju Van de Hurk protiv Holandije, broj 16034/90, od 19. aprila 1994. godine, paragraf 61 , Evropski sud je istakao da obaveza suda da obrazloži svoju odluku i da uzme u obzir argumente stranaka ne podrazumeva da sud mora da detaljno odgovori na sve navode stranaka iznete u pravnom sredstvu o kome odlučuje, već samo one koje oceni pravno relevantnim, međutim takva ocena pravno relevantnih i ključnih pitanja koja postoje u jednom slučaju mora jasno da proizlazi iz sudske odluke (videti presude Evropskog suda za ljudska prava u slučaj evima Boldea protiv Rumunije, broj 19997/02, od 15. februara 2007. godine, paragraf 30. i TAXQUET protiv Belgije, broj 926/05, od 16. novembra 2010. godine, paragraf 91.).
Ispitujući da li je osporena presuda Upravnog suda obrazložena na način koji se može smatrati ustavnopravno prihvatljivim, Ustavni sud je najpre konstatovao da je drugostepeni organ u svom rešenju od 26. januara 2013. godine, donetom u izvršenju presude Upravnog suda U. 6665/12 od 15. novembra 2012. godine, primenom odredaba čl. 92, 93. i 101. Zakona o socijalnoj zaštiti, zaključio da podnositeljka ustavne žalbe ima pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica u mesečnom iznosu od 8.304,00 dinara, samo za period do 10. oktobra 2011. godine, nakon čega joj to pravo prestaje. Drugostepeni organ je tom prilikom u ponovnom postupku prihvatio nalaz i mišljenje drugostepenog organa veštačenja broj 1434 od 28. decembra 2012. godine, koji se u potpunosti složio sa nalazom i mišljenjem prvostepenog organa veštačenja broj 2237 01 od 24. oktobra 2011. godine, da kod podnositeljke više ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica.
Postupajući po primedbama iznetim u presudi Upravnog suda od 15. novembra 2012. godine, drugostepeni organ je objasnio da, saglasno članu 93. stav 2. i 4. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja podleže kontroli, a da je primedba lekara veštaka – kontrolora kojom se ukazuje na uočene nedostatke i daje uputstvo za njihovo otklanjanje obavezna za organ koji je vršio veštačenje, iz čega proizlazi da je organ veštačenja u drugostepenom postupku promenio svoje mišljenje od 25. januara 2012. do 2. februara 2012. godine pošto mu je u međuvremenu stavljena primedba od strane lekara veštaka – kontrolora. Međutim, drugostepeni organ nije, u skladu sa primedbama Upravnog suda, obrazložio šta se to promenilo u zdravstvenom stanju mal. podnositeljke u navedenom periodu. Takođe, u drugostepenom rešenju nisu cenjeni žalbeni navodi da zdravstveno stanje podnositeljke nije poboljšano u odnosu na period kada je ostvarivala pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica, već je konstatovano da su navodi žalbe razmotreni, ali da su bez uticaja na drugačije rešenje ove pravne stvari.
Upravni sud je u osporenoj presudi, povodom navoda tužbe, ocenio da je drugostepeni organ postupao u svemu u skladu sa nalozima iz prethodne presude U. 6665/12 od 15. novembra 2011. godine, u smislu odredbe člana 69. stav 2. Zakona o upravnim sporovima. Upravni sud je tako zaključio i pored toga što u drugostepenom rešenju čija je zakonitost osporena tužbom u upravnom sporu nije obrazloženo šta se promenilo u zdravstvenom statusu podnositeljke u periodu od samo nekoliko dana u kome je organ veštačenja u drugostepenom postupku najpre izneo mišljenje da se ne slaže sa mišljenjem organa veštačenja datim u prvostepenom postupku da kod podnositeljke više ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica, a zatim to mišljenje izmenio. Pored toga, Upravni sud se nije ni osvrnuo na navode iz tužbe da kod podnositeljke nije došlo do poboljšanja zdravstvenog stanja u odnosu na period kada je primala dodatak za pomoć i negu drugog lica, da ne može da obavlja osnovne radnje održavanja higijene i da u školu ide uz pomoć i u pratnji drugog lica.
Po oceni Ustavnog suda, nadležni organi u upravnom postupku i Upravni sud u upravnom sporu nisu odgovorili na ključno pitanje od koga je zavisilo rešavanje o pravu podnositeljke na dalju isplatu dodatka za pomoć i negu drugog lica, koje je podnositeljka isticala u svim podnetim pravnim sredstvima (žalbama i tužbama u upravnom sporu), a to je pitanje eventualnih promena u njenom zdravstvenom statusu. Naime, da bi podnositeljki prestalo pravo na naknadu za tuđu negu i pomoć, koje je ostvarivala u periodu od 30. maja 2008. do 30. septembra 2011. godine, trebalo je da nastupi takvo poboljšanje njenog zdravstvenog statusa da i pored urođenih anomalija postane sposobna da bez pomoći drugog lica zadovoljava svoje osnovne životne potrebe. S obzirom na to da iz osporene presude Upravnog suda ne proizlazi da je, od momenta priznavanja prava na naknadu za tuđu negu i pomoć do ukidanja ovog prava, došlo do bilo kakvih promena zdravstvenog stanja podnositeljke koje bi mogle da utiču na rešavanje o ovom pravu, niti se Upravni sud tim pitanjem uopšte bavio, iako su to propustili da učine nadležni organi u upravnom postupku i pored upornog insistiranja podnositeljke, Ustavni sud je ocenio da osporena presuda ne zadovoljava standard obrazložene sudske odluke.
Ustavni sud je stoga utvrdio da je podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na obrazloženu sudsku odluku, kao elemenat prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je ovaj sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15 ), usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u tački 1. izreke.
6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda U. 3316/13 od 14. novembra 2013. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Gradske uprave Grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu XIX-02 broj 560-898/12 od 26. januara 2013. godine.
7. Na osnovu iznetog i odredaba 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.