Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku ispravke upisa u katastru

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu, utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred katastrom. Postupak, ključan za restituciju, traje nerazumno dugo zbog višestrukog vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje, što ukazuje na sistemski nedostatak.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Snežana Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. B . i M . Š, oboje iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije , na sednici Veća održanoj 5. decembra 2019. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. B . i M . Š . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Službom za katastar nepokretnosti Stari grad u predmetu broj 952-02-9-90/2016 povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocima ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete sva kom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. B . i M . Š, oboje iz Beograda , su 13. novembra 2019. godine Ustavnom sudu izjavili ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i načela i prava iz čl. 21, 32, 36. i 58. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Službom za katastar nepokretnosti Stari grad u predmetu broj 952-02-9-90/2016. Podnosioci su se istovremeno pozvali i na povredu prava zajemčenih odredbama čl. 6, 13. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove eventualn e povred e ispituje u odnosu na Ustav. Podnosioci su postavili zahtev za naknadu nematerijalne štete i naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom .

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da su podnosioci 5 . oktobra 2012. godine podneli Agenciji za restituciju zahteve za vraćanje oduzete imovine, da je Agencija za restituciju donela tri delimična rešenja kojima su zahtevi delimično usvojeni, deo imovine za koju su se ispunili uslovi za naturalnu restituciju vraćen i utvrđeno pravo svojine podnosilaca na toj imovini, ali da o preostaloj imovini nije odlučeno iz razloga što je u toku postupka utvrđeno da postoji zabeležba spora u katastru; da su se podnosioci u skladu sa nalogom dobijenim od Agencije za restituciju obratili 16. maja 2016. godine Službi za katastar nepokretnosti Stari grad zahtevom za ispravku podataka o upisanim posebnim fizičkim delovima, a radi brisanja zabeležbi sporova na nepokretnostima koje su predmet zahteva za vraćanje oduzete imovine; da postupak pokrenut po zahtevu podnosilaca za ispravku podataka nije okončan, te da je drugostepeni organ uprave čak tri puta poništavao akte prvostepenog organa i predmet vraćao na ponovno odlučivanje, a da je prvostepeni organ ponovo propustio da postupi po nalogu drugostepenog organa i doneo identično rešenje o odbijanju predmetnog zahteva kao neosnovanog; da su podnosioci protiv četvrtog po redu rešenja prvostepenog organa uprave izjavili žalbu, a potom i sredstva protiv „ćutanja uprave“, ali da o žalbi nije odlučeno; da se, u konkretnom slučaju, ne radi o predmetu sa složenim činjeničnim ili pravnim pitanjima, da su podnosioci preduzeli sve mere u cilju ubrzanja postupka, kao i da su podnosioci lica starijeg doba, te da, saglasno Preporuci Komiteta Ministara Saveta Evrope Rec (2014) 2 , postupak mora biti sproveden tako da im se za života pruži mogućnost da u potpunosti uživaju svoja prava.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 5. oktobra 2012. godine podneli Agenciji za restituciju zahteve za vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje.

Agencija za restituciju je donela tri delimična rešenja br. 46-008535/2012 od 4. novembra 2013. godine i 46-008525/2012 i 46-008545/2012, oba od 22. novembra 2013. godine, kojima su delimično usvojeni zahtevi podnosilaca, vraćena imovina podnosiocima i utvrđeno im pravo svojine na nacionalizovanim nepokretnostima bliže navedenim u tim rešenjima, te je određeno da će se o preostalom delu predmetnih zahteva odlučiti naknadno, kada se za to steknu zakonom predviđeni uslovi.

Podnosioci ustavne žalbe su 16. maja 2016. godine podneli Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Stari grad zahtev za ispravku greške.

Zaključkom Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Stari grad broj 952-02-9-90/2016 od 23. maja 2016. godine odbačen je zahtev podnosilaca podnet radi provođenja promene u katastarskom operatu i ispravke upisanih posebnih fizičkih delova i ispis tereta – brisanje zabeležbe spora na predmetnim fizičkim delovima, kao podnet od neovlašćenih lica.

Protiv navedenog zaključka podnosioci su 24. juna 2016. godine podneli žalbu. Podnosioci su 8. marta 2017. godine podneli urgenciju drugostepenom organu uprave, jer o žalbi nije odlučeno u zakonom propisanom roku.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-23-3335/2016 od 16. marta 2017. godine poništen je zaključak prvostepenog organa uprave i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da je predmetni zahtev odbačen zaključkom prvostepenog organa kao podnet od neovlašćenog lica, a u obrazloženju je navedeno da je Služba za katastar nepokretnosti, ispitujući podatke upisane u bazi katastra nepokretnosti, utvrdila da ne postoji greška u upisanim podacima.

Zaključkom Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Stari grad broj 952-02-9-90/2016 od 11. aprila 2017. godine ponovo je odbačen zahtev podnosilaca podnet radi provođenja promene u katastarskom operatu i ispravke upisanih posebnih fizičkih delova i ispis tereta – brisanje zabeležbe spora na predmetnim fizičkim delovima, kao podnet od neovlašćenih lica.

Protiv navedenog zaključka podnosioci su 26. aprila 2017. godine podneli žalbu. Podnosioci su 23. juna 2017. godine podneli urgenciju drugostepenom organu uprave, jer o žalbi nije odlučeno u zakonom propisanom roku.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-23-3589/2017 od 18 . septembra 2017. godine poništen je zaključak prvostepenog organa uprave i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije postupio po nalozima datim u obrazloženju drugostepenog rešenja.

Podnosioci su se obratili 14. februara 2018. godine prvostepenom organu uprave zahtevom za donošenje novog upravnog akta.

U ponovnom postupku, rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Stari grad broj 952-02-9-90/2016 od 20. aprila 2018. godine odbijen je zahtev podnosilaca kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosioci su 30. aprila 2018. godine podneli žalbu.

Podnosioci su se obratili 2. jula 2018. godine prvostepenom organu uprave zahtevom za prosleđivanje žalbe drugostepenom organu uprave.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-23-5441/2018 od 26. novembra 2018. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa uprave i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije vodio računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, odnosno nije u potpunosti utvrđeno činjenično stanje.

Podnosioci su se obratili 16. novembra 2018. godine prvostepenom organu uprave zahtevom za donošenje novog upravnog akta.

U ponovnom postupku, rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Stari grad broj 952-02-9-90/2016-3 od 18. januara 2019. godine predmetni zahtev podnosilaca je ponovo odbijen kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosioci su 30. januara 2019. godine podneli žalbu.

Podnosioci su 24. maja 2019. godine podneli urgenciju drugostepenom organu uprave, jer o njihovoj žalbi nije odlučeno u zakonom propisanom roku, a potom su 31. oktobra 2019. godine podneli naknadni zahtev za odlučivanje o žalbi.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka.; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje; da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana; da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana; da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

5. Ocenjujući najpre navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, a polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud konstatuje da je predmetni postupak za provođenje promene u katastarskom operatu i ispravke upisanih posebnih fizičkih delova i ispis tereta – brisanje zabeležbe spora na predmetnim fizičkim delovima, pokrenut zahtevom podnosilaca od 16. maja 2016. godine i da nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da predmetni postupak traje duže od tri godine . Međutim, Sud konstatuje da predmetni postupak predstavlja samo incidentni postupak, jer se u njemu rešava o pravnom pitanju koje ima uslovljavajući značaj za dalje odlučivanje o imovinskim pravima podnosilaca u postupku restitucije, pa stoga mora biti sagledan u okviru celine, kao sastavni deo postupanja drža vnih organa povodom zahteva podnosilaca za vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje, a koji je pokrenut zahtevom podnosilaca od 5. oktobra 2012. godine.

Ustavni sud ukazuje da je razumna dužina trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca kao što su: složenost činjeničnih i pravnih pitanja u konkretnom predmetu, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje organa uprave, odnosno sudova koji vode postupak, broj donetih odluka u tim postupcima i priroda zahteva, odnosno značaj prava o kojima se u postupku odlučuje za podnosioca.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Ustavni sud konstatuje da su podnosioci imali legitiman interes d a se o njihovom zahtevu odluči u razumnom roku, budući da od donošenja odluke u predmetnom postupku zavisi mogućnost daljeg ostvarivanja prava podnosilaca na vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje.

Ocenjujući ponašanje samih podnosila ca, Ustavni sud konstatuje da su podnosioci koristili procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“ u cilju bržeg okončanja predmetnog postupka.

Ispitujući postupanje organa uprave u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da su u dosadašnjem toku postupka, za nešto više od tri godine, donete četiri odluke prvostepenog organa uprave i tri rešenja drugostepenog organa uprave. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine i predmetu Cvetković protiv Srbije, predstavka br oj 17271/04 , stav 51, od 10. juna 2008. godine). Ustavni sud, takođe, konstatuje da predmetni postupak još uvek nije pravnosnažno okončan.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbama člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 , 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15 ), dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku. Ustavni sud posebno naglašava da prilikom preduzimanja mera u daljem nastavku postupka, organi uprave moraju imati u vidu da predmetni postupak predstavlja samo incidentni postupak, jer se u njemu rešava o pravnom pitanju koje ima uslovljavajući značaj za dalje odlučivanje o imovinskim pravima podnosilaca u postupku restitucije, zatim činjenicu da je u ovoj pravnoj stvari drugostepeni organ uprave čak tri puta poništavao odluke prvostepenog organa, ali i godine starosti podnosilaca, saglasno P reporuci Komiteta Ministara Saveta Evrope Rec (2014) 2.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju su pretrpeli podnosioci ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Savić i drugi protiv Srbije, od 5. aprila 2016. godine (predstavke br. 22080/09, 56465/13, 73656/14, 75791/14, 626/15, 629/15,634/15 i 1906/15), i više kasnije donetih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda za ljudska prava , Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog nedelotvornog postupanja nadležnih organa.

7. U vezi navoda podnosilaca ustavne žalbe da su im u predmetnom postupku povređena i druga načela i prava označena u ustavnoj žalbi, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio kao preuranjenu, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, imajući u vidu da predmetni postupak još uvek nije okončan, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Što se tiče zahteva podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom , u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Ustavnog suda Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

9. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku ispravke upisa u katastru

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti