Ustavna žalba „N.“ d.o.o. odbijena u urbanističkom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio žalbu privrednog društva protiv presude Upravnog suda. Potvrđeno je da su lokacijski uslovi za gradnju hotela u Nacionalnom parku „Tara“ opravdano povučeni zbog neusklađenosti sa visinom drveća.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-11776/2023
10.07.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, Tatjana Đurkić i Miroslav Nikolić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „N.“ d.o.o. Beograd, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. jula 2025. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba privrednog društva „N.“ d.o.o. Beograd izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12711/20 od 22. avgusta 2023. godine zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „N.“ d.o.o. Beograd, preko punomoćnika S. V, A. T.(1) i dr A. T.(2), advokata iz Novog Sada, podnelo je Ustavnom sudu, 20. oktobra 2023. godine, ustavnu žalbu protiv pojedinačnog akta navedenog u izreci, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je navedeno:

- da je Ministarstvo građevinarstva. saobraćaja i infrastrukture, postupajući po zahtevu podnosioca, izdalo lokacijske uslove broj ROP-MSGI-32409-LOCH-2/2019 od 16. januara 2020. godine, na koje je urbanistički inspektor izjavio prigovor;

- da je nadležno ministarstvo, postupajući po prigovoru urbanističkog inspektora, 21. februara 2020. godine izdalo nove lokacijske uslove broj ROP-MSGI-32409-LOCH-2/2019, u kojima je naznačeno da nije moguće dozvoliti gradnju u skladu sa podnetim zahtevom, do usklađivanja urbanističkog projekta sa planskim dokumentom;

- da je rešenjem Vlade odbijen prigovor kojim je podnosilac osporio nove lokacijske uslove;

- da je podnosilac u tužbi podnetoj Upravnom sudu istakao da je urbanistički projekat „planski dokument opšteg karaktera“ i da urbanistički inspektor nije ovlašćen da u prigovoru traži izmenu lokacijskih uslova zbog neusklađenosti urbanističkog projekta sa planskim dokumentima, jer je o tome već odlučivala stručna komisija, čiji je nalaz „potvrđen u lokalnoj samoupravi i nadležnom ministarstvu“;

- da je Upravni sud osporenu presudu doneo bez održavanja javne rasprave, te da podnosiocu nije dostavljen odgovor na tužbu kako bi se izjasnio „na argumentaciju i eventualne dokaze suprotne strane“;

- da se ni upravni organi, ni Upravni sud nisu izjasnili o tome da li je u urbanističkom projektu predviđena visina zgrade veća od visine autohtonog drveća ili nema podatka o visini tog drveća, pri čemu je „arbitraran zahtev“ da taj podatak treba da sadrži urbanistički projekat, jer nije zasnovan ni na jednoj odredbi zakona ili drugog propisa;

- da je u međuvremenu Republika Srbija donela novi prostorni plan za navedeno područje, kojim su „uslovi izgradnje drastično izmenjeni i prema kome više nije moguće izgradnja hotela“;

- da je imovina podnosioca ograničena bez zakonskog osnova i na neproporcionalan način, pri čemu postupanje nadležnih organa nije bilo konzistentno;

- da je Evropski sud za ljudska prava u presudi Kips d.o.o. i Drekalović protiv Crne Gore (predstavka broj 28766/06, paragraf 130) istakao da „odbijanje izdavanja građevinske dozvole usled izmene planskih akata“ potpada pod član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i da „postavljanje paušalnih uslova za dobijanje građevinske dozvole, kao i nemogućnost usklađivanja projekta sa planskim aktima usled njihove izmene ili nejasnoće predstavlja povredu prava na imovinu“.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi da su osporenom presudom Upravnog suda podnosiocu povređena označena ustavna prava, kao i da utvrdi podnosiocu pravo na naknadu nematerijalne i materijalne štete u iznosu od 500.000 dinara, odnosno 741.299.058,04 dinara i pravo na naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Ustavnom žalbom je, takođe, predloženo da se odluka objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Gradska uprava za urbanizam, izgradnju i imovinsko-pravne poslove grada Užica – Odeljenje za sprovođenje planova i izgradnju, postupajući po zahtevu podnosioca ustavne žalbe, izdala je potvrdu VI broj 350-23/2013-02 od 23. juna 2014. godine, u kojoj je navedeno: da se potvrđuje urbanistički projekat za izgradnju ugostiteljko-turističkog kompleksa na k.p. br. …/2 i …/1, obe u KO Mokra Gora (tačka 1.); da je taj projekat, prema izveštaju Komisije za planove VI broj 350-23/2013-02 od 5. juna 2014. godine izrađen u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09…50/13) i Prostornim planom grada Užica („Službeni list grada Užica“, broj 22/10), s tim što je projekat potrebno dopuniti i u Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Užice sprovesti zabeležbu saglasnosti vlasnika k.p. broj …/1 KO Mokra Gora, overene u Osnovnom sudu u Užicu 24. decembra 2013. godine (tačka 3.); da je 20. juna 2014. godine zaključen ugovor o zakupu te parcele i da je zabeležba zakupa sprovedena u Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Užice (tačka 4.); da urbanistički projekat iz tačke 1. te potvrde služi kao osnov za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju ugostiteljko-turističkog kompleksa na navedenim parcelama (tačka 5.).

Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, postupajući po „usaglašenom“ zahtevu podnosioca, izdalo je lokacijske uslove broj ROP-MSGI-32409-LOCH-2/2019 od 16. januara 2020. godine, na osnovu odredaba čl. 53a i člana 133. stav 2. tačka 9a Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19 i 37/19) i Uredbe o lokacijskim uslovima („Službeni glasnik RS“, br. 35/15, 114/15 i 117/17), u skladu sa Prostornim planom grada Užica („Službeni list grada Užica“, broj 22/10), Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ („Službeni glasnik RS“, broj 100/10) i urbanističkim projektom za izgradnju ugostiteljko-turističkog kompleksa na k.p. br. …/2 i …/1, obe u KO Mokra Gora, potvrđenim od Gradske uprave za urbanizam, izgradnju i imovinsko-pravne poslove grada Užica – Odeljenje za sprovođenje planova i izgradnju. Lokacijski uslovi izdati su za faznu izgradnju turističko-ugostiteljskog kompleksa – apart hotela sa klinikom, garaže 1 i 2, sa pomoćnim objektima, objektom za preradu otpadnih voda i trafostanicom, na predmetnim parcelama. U tački II lokacijskih uslova „Namena površina“, među pravilima uređenja u skladu sa Prostornim planom grada Užica utvrđeni su maksimalni urbanistički parametri, među kojima je spratnost objekta P+4+Pk, a u okviru regulacionog i nivelacionog rešenja predviđena je maksimalna svetla visina objekta 24 metra.

Postupajući po prigovoru urbanističkog inspektora Odeljenja republičke urbanističko-građevinske inspekcije na navedene lokacijske uslove, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture izdalo je lokacijske uslove broj ROP-MSGI-32409-LOCH-2/2019 od 21. februara 2020. godine, pored ostalog, na osnovu odredaba čl. 53a i 57. i člana 133. stav 2. tačka 9a Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 i 9/20). Prema tim uslovima, na predmetnim parcelama nije moguće dozvoliti gradnju turističko-ugostiteljskog kompleksa – apart hotela sa klinikom, garaže 1 i 2, sa pomoćnim objektima, objektom za preradu otpadnih voda i trafostanicom, do usklađivanja urbanističkog projekta sa planskim dokumentom. Ministarstvo je konstatovalo da je u prigovoru urbanističkog inspektora navedeno: da je sproveden vanredni inspekcijski nadzor pokrenut po službenoj dužnosti, po predstavci d.o.o. Park prirode „Mokra gora“; da je u zapisniku sačinjenom 5. februara 2020. godine konstatovano da pobijanim lokacijskim uslovima i u urbanističkom projektu nije određena visina planiranog objekta prema odrednicama Prostornog plana područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“, te da isti nisu izdati u skladu sa Prostornim planom grada Užica, Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ i zakonom. Ministarstvo je stoga ocenilo da ne postoji osnov iz člana 57. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji za izdavanje lokacijskih uslova koji omogućavaju izgradnju, s obzirom na neusklađenost urbanističkog projekta i planskog dokumenta. U tački III lokacijskih uslova „Zabrane o ograničenja sadržani u planskom dokumentu“, podtačka „Pravila građenja“, navedeno je: da su, prema Prostornom planu područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“, visine objekata u funkciji turizma orijentacione, ali je za pojedinačne objekte uslov da ne smeju da prelaze visinu drveća okolne autohtone vegetacije; da je Prostornim planom grada Užica razrada većih kompleksa objekata u funkciji turizma predviđena kroz urbanističku razradu na nivou plana detaljne regulacije, odnosno urbanističkog projekta; da urbanističkim projektom nije određena visina okolne autohtone vegetacije, što je uslov iz Prostornog plana područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“, na osnovu koje bi se mogla odrediti maksimalna dozvoljena visina objekata. Budući da je urbanistički inspektor utvrdio da urbanistički projekat nije u skladu sa planskim dokumentom, Ministarstvo je konstatovalo da nije moguće dozvoliti gradnju u skladu sa podnetim zahtevom, te investitor na osnovu tih uslova ne može da podnese zahtev za izdavanje građevinske dozvole.

Podnosilac ustavne žalbe je 7. maja 2020. godine podneo prigovor protiv lokacijskih uslova broj ROP-MSGI-32409-LOCH-2/2019 od 21. februara 2020. godine, u kome je naveo da iz sadržine urbanističkog projekta proizlazi da su uzeti u obzir visina autohtonog drveća i odrednice definisane planskim aktom i da je teret dokazivanja da urbanistički projekat nije u skladu sa planskim aktom na strani onoga koji to tvrdi.

Rešenjem Vlade – Administrativna komisija 14 broj 350-5053/2020 od 26. juna 2020. godine odbijen je prigovor podnosioca ustavne žalbe, a u obrazloženju rešenja je navedeno: da je u urbanističkom projektu predviđena maksimalna svetla visina objekta 24 metra, ali nije određena visina drveća okolne autohtone vegetacije, što je uslov iz Prostornog plana područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“. Imajući u vidu da urbanistički projekat nije u skladu sa Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“, drugostepeni organ je našao da na osnovu istog nije moguće izdati lokacijske uslove kojima bi bilo utvrđeno da je moguća izgradnja planiranog kompleksa.

Podnosilac ustavne žalbe je protiv navedenog rešenja Vlade podneo tužbu Upravnom sudu, u kojoj je naveo: da ni lokacijski uslovi od 21. februara 2020. godine, ni rešenje tuženog, ne sadrže obrazloženje u čemu se sastoji neusaglašenost urbanističkog projekta sa planskim dokumentima; da nije pokrenut postupak za stavljanje van snage potvrđenog urbanističkog projekta.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12711/20 od 22. avgusta 2023. godine, donetom u nejavnoj sednici veća, odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja Vlade – Administrativna komisija 14 broj 350-5053/2020 od 26. juna 2020. godine, iz razloga koji su navedeni u pobijanom rešenju. U osporenoj presudi je navedeno da je Upravni sud rešio predmetni upravni spor bez održavanja usmene rasprave, saglasno odredbi člana 33. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, jer je ocenio da je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja. Iz osporene presude proizlazi da odgovor tuženog na tužbu ne sadrži druge navode, osim onih na kojima je zasnovano rešenje o odbijanju prigovora podnosioca ustavne žalbe.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.).

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama člana 63. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US i 50/13-Odluka US), koje su bile na snazi na dan potvrđivanja predmetnog urbanističkog projekta, bilo je propisano: da lokacijsku dozvolu za objekte iz člana 133. ovog zakona izdaje ministarstvo nadležno za poslove urbanizma, odnosno autonomna pokrajina (član 54. stav 3.); da se lokacijska dozvola izdaje na osnovu prostornog plana područja posebne namene i prostornog plana jedinice lokalne samouprave, za delove teritorije u obuhvatu plana za koje nije predviđena izrada urbanističkog plana (član 57. stav 1.); da ukoliko je planskim dokumentom predviđena izrada urbanističkog projekta, lokacijska dozvola se izdaje na osnovu tog planskog dokumenta i urbanističkog projekta (član 57. stav 4.); da organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove urbanizma potvrđuje da je urbanistički projekat izrađen u skladu sa urbanističkim planom, prostornim planom jedinice lokalne samouprave, odnosno prostornim planom područja posebne namene i ovim zakonom (član 63. stav 1.); da ministarstvo izdaje građevinsku dozvolu, pored ostalih, za izgradnju objekata u granicama nacionalnog parka (član 133. stav 2. tačka 9)).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19 i 37/19-dr. zakon), koje su bile na snazi na dan izdavanja lokacijskih uslova od 16. januara 2020. godine, bilo je propisano: da pravila građenja u prostornom planu područja posebne namene, prostornog plana jedinice lokalne samouprave i planovima generalne i detaljne regulacije sadrže, pored ostalog, najveću dozvoljenu visinu ili spratnost objekata (član 31. stav 1. tačka 5)); da je nadležno ministarstvo dužno da odluku po prigovoru donese najkasnije u roku od 60 dana od dana podnošenja prigovora, osim u slučaju objekata iz člana 133. ovog zakona kada je rok 90 dana od podnošenja prigovora (član 56. stav 6.); da se lokacijski uslovi izdaju na osnovu prostornog plana područja posebne namene i prostornog plana jedinice lokalne samouprave, za delove teritorije u obuhvatu plana za koje nije predviđena izrada urbanističkog plana (član 57. stav 1.); da se, ukoliko je planskim dokumentom predviđena izrada urbanističkog projekta, ili je urbanistički projekat izrađen po zahtevu investitora, lokacijski uslovi izdaju na osnovu tog planskog dokumenta i urbanističkog projekta (član 57. stav 4.); da ako nakon izdavanja lokacijskih uslova neki od imalaca javnih ovlašćenja izmeni uslove koji su sastavni deo izdatih lokacijskih uslova, odgovoran je za štetu koju je investitor pretrpeo usled preduzimanja aktivnosti na osnovu prvobitno izdatih lokacijskih uslova (član 57. stav 12.); da urbanistički projekat koji se izrađuje za izgradnju objekata za koje građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva potvrđuje ministarstvo nadležno za poslove urbanizma (član 63a); da je u vršenju inspekcijskog nadzora urbanistički inspektor ovlašćen da podnese prigovor nadležnom organu na izdate lokacijske uslove, odnosno urbanistički projekat, u roku koji ne može biti duži od 30 dana od dana izdavanja lokacijskih uslova, odnosno potvrđivanja urbanističkog projekta, ako utvrdi da ti akti nisu u skladu sa zakonom, odnosno planskim dokumentom i o tome obavesti investitora (član 174. stav 1. tačka 2)).

Odredbama Uredbe o lokacijskim uslovima („Službeni glasnik RS“, br. 35/15, 114/15 i 117/17) bilo je predviđeno: da lokacijski uslovi sadrže sve urbanističke, tehničke i druge uslove i podatke potrebne za izradu idejnog projekta, projekta za građevinsku dozvolu i projekta za izvođenje, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji (član 2. stav 1.); da lokacijski uslovi naročito sadrže podatke o pravilima uređenja i građenja za zonu ili celinu u kojoj se nalazi predmetna parcela, pribavljenim iz planskog dokumenta (član 2. stav 6. tačka 5)); da ako se lokacijski uslovi izdaju po zahtevu za koji nadležni organ utvrdi da nije u skladu sa važećim planskim dokumentom, odnosno separatom, ti uslovi sadrže sve zabrane i ograničenja sadržana u planskom dokumentu i konstataciju da nije moguće izdati građevinsku dozvolu u skladu sa podnetim zahtevom (član 7. stav 2.).

Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara” („Službeni glasnik RS”, broj 100/10), za objekte u funkciji turizma bilo je predviđeno: da se, po pravilu, razrada većih kompleksa ovog tipa radi kroz urbanistički projekat; da će se pojedinačni uslovi koji se odnose na pojedine objekte i celine davati u sklopu lokacijske dozvole; da su visine objekata orijentacione, ali za pojedinačne objekte je uslov da ne smeju da prelaze visinu drveća okolne autohtone vegetacije.

5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, garantovanog članom 32. stav 1. Ustava, Sud je konstatovao da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, konstatovao da je lokacijskim uslovima od 21. februara 2020. godine određeno da nije moguće dozvoliti gradnju u skladu sa zahtevom podnosioca ustavne žalbe, do usklađivanja urbanističkog projekta sa planskim dokumentom. Navedeni zaključak prvostepenog organa obrazložen je time da urbanističkim projektom nije određena visina drveća okolne autohtone vegetacije, što je uslov iz Prostornog plana područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ („Službeni glasnik RS”, broj 100/10). Drugostepeni organ i Upravni sud su prihvatili ocenu prvostepenog organa da urbanistički projekat nije u skladu sa navedenim planskim dokumentom, u delu koji se odnosi na određivanje visine objekta.

Ispitujući da li je osporena presuda obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, Ustavni sud je konstatovao da iz navedenih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji, koje su bile na snazi na dan potvrđivanja spornog urbanističkog projekta, proizlazi: da je lokacijsku dozvolu za objekte u granicama nacionalnog parka izdavalo ministarstvo nadležno za poslove urbanizma, na osnovu prostornog plana područja posebne namene i urbanističkog projekta, ako je tim planskim dokumentom bila predviđena izrada urbanističkog projekta; da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave potvrđivao da je urbanistički projekat izrađen u skladu sa prostornim planom jedinice lokalne samouprave, odnosno prostornim planom područja posebne namene i tim zakonom.

Iz navedenih odredaba propisa koji su merodavni za odlučivanje o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za izdavanje lokacijskih uslova proizlazi: da pravila građenja u prostornom planu područja posebne namene sadrže najveću dozvoljenu visinu ili spratnost objekata; da se lokacijski uslovi izdaju na osnovu prostornog plana područja posebne namene i urbanističkog projekta, ako je tim planskim dokumentom predviđena izrada tog projekta ili je on izrađen po zahtevu investitora; da nadležno ministarstvo potvrđuje urbanistički projekat za izgradnju objekata za koje ono izdaje građevinsku dozvolu; da je urbanistički inspektor ovlašćen da podnese prigovor na izdate lokacijske uslove, ako utvrdi da taj akt nije u skladu sa zakonom, odnosno planskim dokumentom; da lokacijski uslovi moraju da sadrže podatke o pravilima uređenja i građenja, pribavljenim iz planskog dokumenta, odnosno konstataciju da nije moguće izdati građevinsku dozvolu, ako zahtev nije u skladu sa planskim dokumentom.

Polazeći od navedenih odredaba zakona i drugih propisa, a imajući u vidu da se iz lokacijskih uslova izdatih 16. januara 2020. godine nije moglo utvrditi da li visina objekata u planiranom turističko-ugostiteljskom kompleksu prelazi visinu drveća okolne autohtone vegetacije, Ustavni sud je ocenio ustavnopravno prihvatljivim zaključak drugostepenog organa, koji je prihvatio Upravni sud, da ti uslovi nisu izdati u skladu sa zakonom i Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ („Službeni glasnik RS”, broj 100/10).

U ustavnoj žalbi se ukazuje na proizvoljnu primenu materijalnog prava u postupku izdavanja lokacijskih uslova od 21. februara 2020. godine, jer je, po mišljenju podnosioca, arbitraran zahtev da urbanistički projekat treba da sadrži podatak o visini drveća okolne autohtone vegetacije. Po nalaženju Suda, ovi navodi ustavne žalbe nemaju ustavnopravnog utemeljenja, budući da je Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ („Službeni glasnik RS”, broj 100/10) bilo predviđeno da se razrada kompleksa objekata u funkciji turizma radi kroz urbanistički projekat, pri čemu visina pojedinačnih objekata ne sme prelaziti visinu drveća okolne autohtone vegetacije. S obzirom na to da pravila građenja tog planskog dokumenta nisu sadržala spratnost objekata, već njihovu najveću dozvoljenu visinu – koja je bila odrediva prema visini drveća okolne autohtone vegetacije, u urbanističkom projektu je morala biti navedena visina tog drveća.

Ustavnom žalbom se, takođe, ukazuje na to da je urbanistički projekat „planski dokument opšteg karaktera“ i da urbanistički inspektor nije ovlašćen da u prigovoru traži izmenu lokacijskih uslova zbog neusklađenosti urbanističkog projekta sa planskim dokumentima, jer je o tome već odlučivala stručna komisija.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da urbanistički projekat nije planski dokument, već urbanističko-tehnički dokument za sprovođenje planskih dokumenata. Sud je imao u vidu da urbanistički projekat nije upravni akt, jer se njime ne odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke neposrednom primenom propisa iz odgovarajuće

upravne oblasti, zbog čega se za jednu lokaciju može raditi više urbanističkih projekata, za vlasnika ili investitora. Međutim, urbanistički projekat nema karakter opšteg pravnog akta iz člana 167. Ustava Republike Srbije, već predstavlja sprovedbeni pojedinačni pravni akt.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je Gradska uprava za urbanizam, izgradnju i imovinsko-pravne poslove grada Užica – Odeljenje za sprovođenje planova i izgradnju aktom od 23. juna 2014. godine potvrdila da je urbanistički projekat za izgradnju spornog ugostiteljko-turističkog kompleksa izrađen u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US i 50/13-Odluka US) i Prostornim planom grada Užica („Službeni list grada Užica“, broj 22/10). Iz navedene potvrde proizlazi da Komisija za planove nadležnog organa lokalne samouprave nije ni razmotrila da li je predmetni urbanistički projekat u skladu sa Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ („Službeni glasnik RS”, broj 100/10), budući da u potvrdi taj planski dokument nije naveden. Budući da u postupku po prigovoru urbanističkog inspektora podnetom na lokacijske uslove od 16. januara 2020. godine nije utvrđena neusklađenost urbanističkog projekta sa prostornim planom jedinice lokalne samouprave, već sa prostornim planom područja posebne namene, bez osnova su navodi podnosioca da je Komisija za planove o tome već „odlučila“.

U vezi sa navodima ustavne žalbe da je osporena presuda doneta bez javne rasprave, Ustavni sud je utvrdio da su u osporenoj presudi navedeni razlozi zbog kojih je Upravni sud rešio predmetni upravni spor bez održavanja usmene rasprave. Povodom navoda podnosioca da mu nije dostavljen odgovor na tužbu, Sud je konstatovao da Upravni sud ima obavezu da primerak tužbe sa prilozima dostavi na odgovor tuženom i zainteresovanim licima, ako ih ima, saglasno odredbi člana 30. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Izjašnjenje tuženog i, eventualno, zainteresovanih lica o navodima tužbe omogućava sudu bolje sagledavanje razloga obe strane u sporu pre donošenja odluke, ali Upravni sud nema obavezu da odgovor na tužbu dostavi tužiocu. Ustavni sud, međutim, nalazi da propuštanje suda koji odlučuje u upravnom sporu da tužiocu dostavi odgovor na tužbu može imati za posledicu povredu prava na pravično suđenje, ako je odluka o tužbi zasnovana na dokazima i navodima tuženog iznetim u odgovoru na tužbu. Budući da iz sadržine osporenog akta ne proizlazi da je o tužbi podnosioca ustavne žalbe odlučeno na osnovu dokaza i navoda tuženog organa o kojima on nije imao mogućnost da se izjasni, Ustavni sud je našao da nedostavljanje odgovora na tužbu nije uticalo na pravičnost odlučivanja u predmetnom upravnom sporu.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ocenio da osporenim aktom nije povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, pa je u ovom delu odbio ustavnu žalbu kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u prvom delu izreke.

6. Ispitujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je u presudi Evropskog suda za ljudska prava Kips d.o.o. i Drekalović protiv Crne Gore od 26. septembra 2018. godine (predstavka broj 28766/06), kojom je utvrđena povreda prava na imovinu, ocenjeno:

- da se odbijanje da se izda građevinska dozvola mora posmatrati kao mešanje u prava podnosioca predstavke na mirno uživanje imovine i da su, dok nije odlučeno da će se detaljni urbanistički plan izmeniti, podnosioci predstavke imali najmanje legitimna očekivanja da mogu sprovesti predviđenu gradnju (stav 90.);

- da je nadležno ministarstvo izdalo urbanističko-tehničke uslove i dodelilo lokaciju za gradnju, čime je država garantovala prvom podnosiocu predstavke da može nastaviti sa aktivnostima vezanim za njegovu investiciju i da je jedina prepreka za podnosioce predstavke da dobiju građevinsku dozvolu bilo nezakonito postupanje organa tužene države (stav 117.);

- da je nesigurnost, bilo zakonodavna, administrativna ili ona koja proističe iz prakse koju sprovode organi, faktor koji treba uzeti u obzir prilikom procene postupanja državnih organa, te da oni moraju postupati blagovremeno i na odgovarajući i dosledan način (stav 129.);

- da su organi tužene države učinili nemogućim za podnosioce predstavke da ispune tražene uslove i dobiju građevinsku dozvolu i da se praksa koju su ti organi primenjivali ogledala u stalnim izmenama detaljnog urbanističkog plana, uvođenju novih uslova, kao što je kupovina dodatnih katastarskih parcela i nezakonitom odbijanju da izvrše obračun relevantnih naknada (stav 135.).

Ustavni sud je dalje konstatovao da je u konkretnom slučaju, na zahtev podnosioca ustavne žalbe, 23. juna 2014. godine potvrđen urbanistički projekat za izgradnju ugostiteljsko-turističkog kompleksa; da podnosilac nije pribavio lokacijsku dozvolu na osnovu navedenog urbanističkog projekta prema tada važećim odredbama zakona, već je pet godina kasnije podneo zahtev za izdavanje lokacijskih uslova; da u postupku izdavanja lokacijskih uslova od 16. januara 2020. godine nije u suštini razmotrena usklađenost sa Prostornim planom područja posebne namene Nacionalnog parka „Tara“ („Službeni glasnik RS”, broj 100/10); da je o prigovoru urbanističkog inspektora na te lokacijske uslove odlučeno u roku od 35 dana; da je novim lokacijskim uslovima određeno da nije moguće dozvoliti gradnju do usklađivanja urbanističkog projekta sa navedenim planskim dokumentom.

Polazeći od navedenog, a posebno imajući u vidu da lokacijski uslovi izdati 16. januara 2020. godine nisu postali konačni, već su stavljeni van snage lokacijskim uslovima od 21. februara iste godine, Ustavni sud je ocenio da podnosilac ustavne žalbe nije imao „legitimno očekivanje” koje bi bilo konstitutivno za njegov vlasnički interes, te da on nema imovinu koja potpada pod jemstvo člana 58. stava 1. Ustava. Iz navedenog razloga Ustavni sud nije razmatrao navode ustavne žalbe kojima je ukazano na činjenicu da su naknadno usvojenim planskim dokumentom „uslovi izgradnje drastično izmenjeni i da više nije moguće izgradnja hotela“.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer ne postoje Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Ustavna žalba „N.“ d.o.o. odbijena u urbanističkom sporu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti