Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko šest godina, ističući neefikasnost uzrokovanu višestrukim poništavanjem rešenja. Podnosiocu se dosuđuje naknada nematerijalne štete od 750 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Nataša Plavšić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva "F." d.o.o. Jazovnik , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva "F." d.o.o. Jazovnik i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture – Sektor za drumski transport, puteve i bezbednost saobraćaja u predmetu broj 344-03-6520/2009-13 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 750 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo "F." d.o.o. Jazovnik je, 21. decembra 2017. godine, preko punomoćnika N . U, advokata iz Beograda, Ustavnom sudu podnelo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture – Sektor za drumski transport, puteve i bezbednost saobraćaja u predmetu broj 344-03-6520/2009-13, kao i protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 395/17 od 19. oktobra 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava. Podnosilac je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da je predmetni postupak trajao skoro osam godina, zbog čega je podnosiocu, po njegovom mišljenju, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Podnosilac povredu prava na pravično suđenje obrazlaže time da osporena presuda nije obrazložena, da se u predmetnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka, da je iz činjeničnog stanja izveden pogrešan zaključak, kao i da merodavno pravo nije pravilno primenjeno.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu priloženu dokumentaciju, kao i u spise predmeta Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture – Sektor za drumski transport, puteve i bezbednost saobraćaja broj 344-03-6520/2009-13, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Privredno društvo "L.-T." d.o.o. U. je 1. decembra 2009. godine podnelo Ministarstvu za infrastrukturu i energetiku zahtev za odobravanje izmene reda vožnje za liniju Aranđelovac – Wien za koju je izdata dozvola za obavljanje linijskog prevoza putnika, koji je usvojen rešenjem navedenog Ministarstva broj 344-03-6519/2009-13 od 25. jula 2011. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac ustavne žalbe je 26. septembra 2011. godine podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 10517/11 od 28. juna 2013. godine, pa je poništeno rešenje organa uprave od 25. jula 2011. godine i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem Ministarstva saobraćaja broj 344-03-6520/2009-13 od 14. oktobra 2013. godine ponovo je usvojen zahtev navedenog privrednog društva za izmenu reda vožnje.

Podnosilac ustavne žalbe je 14. novembra 2013. godine podneo tužbu i protiv ovog konačnog upravnog akta, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 18080/130od 4. marta 2016. godine, pa je poništeno rešenje organa uprave od 14. oktobra 2013. godine i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

U ponovnom postupku, rešenjem Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture – Sektor za drumski transport, puteve i bezbednost saobraćaja broj 344-03-6520/2009-13 od 18. avgusta 2016. godine ponovo je usvojen predmetni zahtev.

Podnosilac ustavne žalbe je 29. septembra 2016. godine podneo tužbu i protiv ovog konačnog upravnog akta, koja je odbijena kao neosnovana presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 13566/16 od 23. juna 2017. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je 29. avgusta 2017. godine podneo zahtev za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 13566/16 od 23. juna 2017. godine, koji je odbijen kao neosnovan osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 395/17 od 19. oktobra 2017. godine. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je presuda Upravnog suda doneta bez povreda pravila postupka i uz pravilnu primenu materijalnog prava; da je Upravni sud za svoju odluku dao dovoljne i jasne razloge koje u svemu prihvata i Vrhovni kasacioni sud; da je u sprovedenom upravnom postupku utvrđeno da podnosilac ustavne žalbe nije u potpunosti održavao polaske po odobrenom redu vožnje, jer nije koristio odobrenu stanicu Sremska Mitrovica, a nije vršio prijem i iskrcavanje putnika ni na stanici u Rumi.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Članom 2. Zakona o upravnim sporovima (" Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi ( član 2.); da će, ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud poništiti osporeni akt i sam rešiti upravnu stvar presudom, osim ako to nije moguće zbog prirode te stvari ili je inače puna jurisdikcija zakonom isključena, da presuda doneta u slučaju iz stava 1. ovog člana u svemu zamenjuje akt nadležnog organa; da ako sud smatra da zbog prirode stvari ne može da sam reši upravnu stvar, dužan je da to posebno obrazloži; da o slučaju iz stava 1. ovog člana sud izveštava organ koji vrši nadzor nad radom organa (član 70.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo; da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana; da će, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor; da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.).

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je, u konkretnom slučaju, predmetni postupak u odnosu na podnosioca pokrenut 26. septembra 2011. godine, podnošenjem tužbe podnosioca protiv konačnog upravnog akta, a da je okončan donošenjem osporene presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 395/17 od 19. oktobra 2017. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak u odnosu na podnosioca okončan za nešto više od šest godina.

Navedeno trajanje postupka je očigledno prekoračilo standard postupanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave u upravnom postupku i nadležnih sudova u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Po oceni Ustavnog suda, u konkretnom upravnosudskom postupku činjenično stanje je bilo donekle složeno, ali se nisu postavila složena pravna pitanja.

Podnosilac ustavne žalbe je imao legitiman interes da nadležni organi o predmetnom zahtevu odluče u razumnom roku. Ocenjujući ponašanje samog podnosioca, Ustavni sud konstatuje da podnosilac nije doprineo dugom trajanju postupka.

Ispitujući postupanje organa uprave i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da je za šest godina u predmetnom postupku doneto dva rešenja organa uprave, da su vođena dva upravna spora i jedan postupak po zahtev za preispitivanje sudske odluke. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 , od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04 , od 10. juna 2008. godine). Takođe, Ustavni sud ukazuje da je o tužbi podnosioca podnetoj 26. septembra 2011. godine odlučeno nakon skoro dve godine, a o tužbi podnetoj 14. novembra 2013. godine tek nakon dve i po godine.

Ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 750 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Po oceni Suda, navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac pretrpeo. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskla dio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Podnosilac je ustavnu žalbu podneo i protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 395/17 od 19. oktobra 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava. Podnosilac povredu prava na pravično suđenje obrazlaže time da osporena presuda nije obrazložena, da se u predmetnom postupku nije vodilo računa o pravilima postupka, da je iz činjeničnog stanja izveden pogrešan zaključak, kao i da merodavno pravo nije pravilno primenjeno.

Ustavni sud je uvidom u osporenu presudu Vrhovnog kasacionog suda utvrdio da ona sadrži jasno obrazloženje, zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju merodavnog prava. Ustavni sud smatra da odlučivanje najvišeg suda po vanrednom pravnom sredstvu nije bilo proizvoljno ili arbitrerno, jer je u obrazloženju jasno istaknuto da su u ponovnom postupku pred organom uprave otklonjene sve nepravilnosti, da je Upravni sud ocenio da je u upravnom postupku potpuno utvrđeno činjenično stanje i pravilno primenjeno materijalno pravo, te da je ocenio sva pitanja i okolnosti koje bi mogli biti od uticaja na zakonitost rešenja organa uprave.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da se izneti navodi ustavne žalbe ne mogu smatrati argumentovanim ustavnopravnim razlozima iz kojih bi proizlazila povreda garancija prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Imajući u vidu sve izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.