Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko osam godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 600 evra, dok je deo žalbe protiv meritorne odluke odbačen.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. Đ . iz Valjeva , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 6. oktobra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. Đ . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodio pred Gradskom upravom za društvene delatnosti, finansije, imovinske i inspekcijske poslove Valjevo - Odeljenje za društvene delatnosti u predmetu broj 580-26/13-09 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. Đ . iz Valjeva je, 19. februara 2015. godine, preko punomoćnika S. A, advokata iz Valjeva, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodio pred Gradskom upravom za društvene delatnosti, finansije, imovinske i inspekcijske poslove Valjevo - Odeljenje za društvene delatnosti u predmetu broj 580-26/13-09, kao i protiv presude Upravnog suda U. 7191/14 od 3. novembra 2014. godine, zbog povrede načela i prava iz čl. 21, 32, 36, 58. i 69. Ustava.

Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete, kao i zahtev za naknadu troškova pred Ustavnim sudom.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno da je osporeni upravnosudski postupak trajao skoro devet godina i da je "favorizovanje" pismenih dokaza u suprotnosti sa članom 149. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 22. marta 2006. godine podneo Opštinskoj upravi Valjevo - Odeljenje za društvene delatnosti zahtev za priznavanje svojstva civilnog invalida rata, koji je odbijen kao neosnovan rešenjem tog organa broj 585-1/06-09 od 31. marta 2006. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 5. maja 2006. godine izjavio žalbu, koja je uvažena rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 585-00-00005/2006-11 od 6. jula 2006. godine, te je poništeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 585-1/07-09 od 26. januara 2007. godine, kojim je predmetni zahtev podnosioca ponovo odbijen kao neosnovan.

Rešenjem drugostepenog organa broj 580-02-476/2007-11 od 20. juna 2007. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 6978/07 od 1. oktobra 2008. godine poništen je navedeni konačni upravni akt.

Rešenjem drugostepenog organa broj 580-02-476/2007-11 od 25. septembra 2009. godine poništeno je prvostepeno rešenje od 26. januara 2007. godine.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 585-1/07-09 od 31. avgusta 2010. godine kojim je predmetni zahtev podnosioca odbijen kao neosnovan.

Rešenjem Ministarstva rada i socijalne politike broj 580-02-03403/2010-11 od 27. oktobra 2010. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda U. 30604/10 od 23. maja 2012. godine uvažena je tužba podnosioca i poništen navedeni konačni upravni akt.

Rešenjem drugostepenog organa broj 580-02-03403/2010-11 od 15. januara 2013. godine poništeno je prvostepeno rešenje od 31. avgusta 2010. godine.

Rešenjem drugostepenog organa broj 580-02-02612/2013-11 od 21. oktobra 2013. godine usvojena je žalba podnosioca podneta zbog ćutanja uprave.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 580-26/13-09 od 1. novembra 2013. godine kojim je predmetni zahtev podnosioca ponovo odbijen kao neosnovan.

Rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike broj 580-02-3218/2013-11 od 16. decembra 2013. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 14. maja 2014. godine podneo tužbu, koja je odbijena kao neosnovana osporenom presudom Upravnog suda U. 7191/14 od 3. novembra 2014. godine. U obrazloženju osporene presude je, pored ostalog, navedeno: da je pravilno postupio tuženi organ kada je odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja, a kojim je odbijen zahtev podnosioca za priznavanje svojstva civilnog invalida rata, jer nisu bili ispunjeni uslovi iz člana 2. u vezi člana 12. Zakona o pravima civilnih invalida rata za priznavanje predmetnog svojstva; da podnosilac nije pružio ni jedan validan dokaz u smislu odredbe člana 12. Zakona o pravima civilnih invalida rata, osim dokaza o lečenju, a da dokazi pribavljeni po službenoj dužnosti potvrđuju samo da je podnosilac povređen u prostoru porodične kuće, prilikom pokušaja da testerom za metal preseče detonatorsku kapislu, dok poreklo iste nije utvrđeno, odnosno nije utvrđeno da se radi o zaostalom ratnom materijalu, što u smislu člana 2. Zakona predstavlja odlučujuću činjenicu; da se činjenica da je lice zadobilo telesno oštećenje iz člana 2. Zakona o pravima civilnih invalida rata utvrđuje samo pismenim dokaznim sredstvima iz perioda kada je lice zadobilo telesno oštećenje, a da, u konkretnom slučaju, dokazi na koje se tuženi organ pozvao u obrazloženju svog rešenja i sa kojim je podnosilac bio upoznat, nisu dokazi iz perioda kada je podnosilac zadobio telesno oštećenje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta , da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (član 71. st. 1. i 2.) .

5. Ocenjujući najpre navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodio pred Gradskom upravom za društvene delatnosti, finansije, imovinske i inspekcijske poslove Valjevo - Odeljenje za društvene delatnosti u predmetu broj 580-26/13-09 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 22. marta 2006. godine, zahtevom podnosioca, a da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 7191/14 od 3. novembra 2014. godine. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene o tome da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da je postupak trajao osam godina i sedam meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo izuzetno složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac ustavne žalbe imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu efikasno odluči, imajući u vidu da je podnosilac tražio priznavanje svojstva civilnog invalida rata.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, odnosno sudova, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud konstatuje da su u osporenom upravnosudskom postupku doneta četiri rešenja prvostepenog organa uprave, šest drugostepenih rešenja, te da su vođena tri upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet ''Pavlyulynets v. Ukraina'', predstavka br. 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i ''Cvetković protiv Srbije'' predstavka br. 17271/04 od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije uvek kada je za to postojala mogućnost koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi doprineo skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Naime, nakon što je rešenjem drugostepenog organa uprave od 6. jula 2006. godine poništeno prvostepeno rešenje, prvostepeni organ je u ponovnom postupku odlučio 26. januara 2007. godine, dakle nakon više od šest meseci, a podnosilac je već nakon 30 dana imao pravo da zahteva postupanje prvostepenog organa po naloženom iz drugostepenog rešenja. Takođe, nakon što je presudom Vrhovnog suda Srbije od 1. oktobra 2008. godine poništen konačni upravni akt, drugostepeni organ je novi akt u izvršenju presude doneo tek 25. septembra 2009. godine, dakle nakon skoro godinu dana, dok je prvostepeni organ u ponovnom postupku doneo novi upravni akt tek 31. avgusta 2010. godine, takođe, nakon skoro godinu dana. Podnosilac ni u ovim slučajevima nije koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije.

Međutim, ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13–Odluka US, 40/15–dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da su mu o sporenom presudom suda povređena načela i prava iz čl. 21, 32, 36, 58. i 69. Ustava, Ustavni sud najpre ukazuje da podnosilac nije naveo u čemu se ogleda povreda svakog od prava i načela označenih u ustavnoj žalbi, već sve navedene povrede obrazlaže na isti način, u suštini, kroz povredu prava na pravično suđenje.

Po oceni Ustavnog suda, u osporenoj presudi je obrazloženo zašto se odbija tužba podnosioca kao neosnovana, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Upravni sud je, u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima, odbio tužbu tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, kao neosnovanu, dajući za svoju odluku ustavnopravno prihvatljive razloge. Upravni sud je odlučio o tužbi podnosioca na osnovu činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku, za koje je u sprovedenom postupku ocenio da su u bitnim tačkama potpuno utvrđene, da je iz utvrđenih činjenica izveden pravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja i da je drugostepeni organ uprave za svoju odluku dao potpune i detaljno iznete razloge.

Podnosilac ustavne žalbe, ponavljajući razloge već iznete najpre u žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja, a potom i u tužbi podnetoj protiv konačnog upravnog akta, zapravo traži da Ustavni sud ispita kako pravilnost primene materijalnog prava, tako i pravilnost činjeničnog stanja utvrđenog u postupku koji je prethodio ustavnosudskom. Ustavni sud konstatuje da je drugostepeno rešenje koje je doneto u upravnom postupku doneo nadležni organ, uz primenu merodavnih odredaba materijalnog prava. Zakonitost drugostepenog upravnog akta je bila predmet preispitivanja u upravnom sporu pred zakonom ustanovljenim sudom. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, iako svestan značaja koji je ovaj upravnosudski postupak imao za podnosioca ustavne žalbe, utvrdio da nema osnova da navode ustavne žalbe prihvati kao ustavnopravne razloge za tvrdnju o povredi prava iz člana 32. stav 1. Ustava , te ni drugih načela i prava koja su u ustavnoj žalbi označena.

Ustavni sud, povodom navoda podnosioca da je "favorizovanje" pismenih dokaza u suprotnosti sa članom 149. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, a kojim je propisano da se kao dokaz mogu upotrebiti sva sredstva podesna za utvrđivanje stanja stvari i koja odgovaraju pojedinom slučaju, kao što su: isprave, iskazi svedoka, izjave stranaka, nalazi i mišljenja veštaka, uviđaj, ukazuje da je odredbom člana 12. Zakona o pravima civilnih invalida rata ("Službeni glasnik RS", broj 52/96) propisano da se činjenica da je lice poginulo, odnosno zadobilo telesno oštećenje pod okolnostima iz člana 2. ovog zakona, utvrđuje samo pismenim dokaznim sredstvima iz perioda kada je lice poginulo, odnosno zadobilo telesno oštećenje. Imajući u vidu da je navedeni Zakon lex specialis u u odnosu na opšte odredbe Zakona o opštem upravnom postupku koje se odnose na dokazivanje, Ustavni sud ukazuje da su i ovi navodi podnosioca očigledno neosnovani.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Što se tiče zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom , u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti Odluku Ustavnog suda Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

9. Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.