Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u postupku ostvarivanja prava na penziju

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, poništava presudu Upravnog suda i utvrđuje povredu prava na pravično suđenje. Upravni organi i sud su neosnovano odbili zahtev za starosnu penziju samo zato što podaci o stažu sa KiM nisu bili u evidenciji.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Milan Škulić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. K . iz Preševa , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. marta 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Z. K . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 5959/18 od 25. oktobra 2019. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 5959/18 od 25. oktobra 2019. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 01-02/181.6.3 15937/17 od 7. marta 2018. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Z. K . iz Preševa je , 20. novembra 2019. godine , preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, Ustavnom sudu izjavio ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 5959/18 od 25. oktobra 2019. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da su i organi uprave i Upravni sud isključivo zasnovali svoje odluke na činjenici da u bazi podataka matične evidencije nisu registrovani podaci o stažu, a da je podnosilac od 23. juna 1964. godine do 14. oktobra 1984. godine radio u Opštoj bolnici – Medicinskom centru u Gnjilanu i od 17. oktobra 1985. do 1. septembra 1990. godine na Medicinskom fakultetu u Prištini, da su za sv e to vreme podnosiocu uplaćivani doprinosi, a da je u periodu od 14. oktobra 1984. do 16. oktobra 1985. godine, dakle za jednu godinu i dva dana, podnosilac sam sebi uplatio doprinose; da je u obrazloženju rešenja organa uprave navedeno da se „dostavljene potvrde o ličnim primanjima i trajanje staža (M-4), pribavljene od Ministarstva rada i socijalne zaštite KiM, Departman u Prištini“, ne mogu prihvatiti kao dokaz; da je podnosilac u toku postupka ukazivao da postoje skenirani M-4 obrasci za ustanove u kojima je radio, kao i podaci o lično uplaćenim doprinosima; da je podnosilac priložio i kopiju radne knjižice i potvrde o visini ličnih primanja i trajanju staža; da se okolnost da podaci nisu pronađeni na mikrofilmu i nisu ubačeni u bazu matične evidencije ne može pripisati radnjama, odnosno nečinjenju podnosioca; da su nadležni organi Fonda, koji su vodili predmetni postupak, istovremeno mogli i da odluče o zahtevu za utvrđivanje staža ukoliko su smatrali da staž podnosioca nije evidentiran u matičnoj evidenciji .

2. Saglasno članu 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 20. septembra 2017. godine podneo zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Vranje za priznavanje prava na starosnu penziju, koji je rešenjem broj 181.1-1-818/17 od 11. oktobra 2017. godine odbijen kao neosnovan. U obrazloženju ovog rešenja je navedeno da u bazi podataka matične evidencije ne postoje podaci o stažu i zaradi za podnosioca.

Podnosilac ustavne žalbe je, 27. oktobra 2017. godine, izjavio žalbu protiv prvostepenog rešenja, koja je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 01-02/181.6.3 15937/17 od 7. marta 2018. godine odbijena kao neosnovana. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je podnosilac izjavio žalbu jer smatra da mu nije pravilno utvrđen penzijski staž, navo deći podatke iz radne knjižice, te da je uz žalbu podneo dokaze o stažu; da u bazi podataka matične evidencije ne postoje podaci o stažu i zaradi za podnosioca; da priloženi dokazi nisu od uticaja na donošenje drugačije odluke jer dostavljene potvrde nisu donete i overene u skladu sa propisima Republike Srbije, pa nisu ispunjeni uslovi da se ti podaci o stažu i zaradi registruju u bazu podataka matične evidencije .

Podnosilac ustavne žalbe je, 5. aprila 2018. godine, podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta , u kojoj je navedeno: da je podnosilac još 2008. godine, sa svom potrebnom dokumentacijom i dokazima, podneo zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju i da je podneo M-4 obrasce za navedeni period, što dokazuje da u matičnoj evidenciji postoje podaci o tome; da je prvostepeni organ, u smislu odredbe člana 8. stav 1. Odluke o privremenoj nadležnosti za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja osiguranika i lica sa područja AP KIM, kojom je predviđeno da prvostepeni organ, između ostalog, obavlja i poslove pretraživanja i unosa iz baze skeniranih obrazaca M-4, pretraživanja i unosa podataka iz prijave M-4 osiguranika sa teritorije AP KIM i pretraživanja i unosa podataka u postupku kompletiranja predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i dostavljanja primljenih i unetih podataka filijali nadležnoj za donošenje rešenja, bio dužan da po službenoj dužnosti pribavi izveštaj u vezi sa navedenim.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 5959/18 od 25. oktobra 2019. godine tužba podnosioca je odbijena kao neosnovana. U obrazloženju osporene presude je navedeno da je u sprovedenom upravnom postupku utvrđeno da za podnosioca nema registrovanih podataka u bazi matične evidencije, te da je pravilno odlučeno o odbijanju njegovog zahteva, sa pozivom na odredbu 85. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu, pored ostalog, podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama člana 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14), u tekstu koji je bio na snazi na dan podnošenja predmetnog zahteva od 20. septembra 2017. godine, propisani su uslovi za sticanje prava na starosnu penziju, u zavisnosti od godina života i staža osiguranja.

Ostalim odredbama navedenog Zakona propisano je: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju kod fonda (član 82.); da se pravo na starosnu penziju, pravo na prevremenu starosnu penziju ostvaruje posle prestanka osiguranja (član 82a); da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno (član 84. stav 2.); da se penzijski staž i zarade, kao i druge činjenice od uticaja na sticanje i utvrđivanje prava, uzimaju u obzir pri ostvarivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, na osnovu podataka utvrđenih u matičnoj evidenciji (član 85. stav 1.); da je fond dužan da osiguranicima i korisnicima prava pruža stručnu pomoć u postupku (član 88. stav 2.); da fond vodi matičnu evidenciju o osiguranicima, obveznicima plaćanja doprinosa i korisnicima prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja (član 125.); da poslodavac podnosi prijave podataka za matičnu evidenciju (član 132. tačka 1)); da svojstvo osiguranika, staž osiguranja, zarade, naknade zarade, osnovice osiguranja, odnosno ugovorene naknade koje se uzimaju za utvrđivanje visine prava utvrđuje fond na osnovu prijava podataka iz člana 132. ovog zakona, unošenjem podataka u matičnu evidenciju (član 140. stav 1.); da se umesto originalnih prijava podataka mogu čuvati prijave snimljene na mikrofilmovima, odnosno sredstvima za elektronsku obradu podataka (magnetni mediji i sl.) ili u elektronskoj formi u skladu sa zakonom; da fond izdaje osiguraniku overenu fotokopiju prijave iz stava 1. ovog člana (član 147. ); da fond obezbeđuje neposredno, efikasno, racionalno i zakonito ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i organizuje obavljanje poslova za sprovođenje osiguranja (član 151. tačka 5)).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rešavanje u upravnoj stvari ili drugi organ (član 126. stav 3.); da na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka (član 192. stav 1.); da se dispozitivom rešava o predmetu postupka u celini i o svim zahtevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rešeno (član 198. stav 1.).

Odlukom o privremenoj nadležnosti za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja za osiguranike i lica sa područja AP Kosovo i Metohija – dalje u tekstu: Odluka („Službeni glasnik RS“, broj 36/07) predviđeno je da Služba direkcije Fonda u Prištini obavlja, pored ostalog, poslove pretraživanja i unosa iz baze skeniranih obrazaca M-4, pretraživanja i unosa podataka sa mikrofilma i CD, unosa podataka iz prijava podataka za matičnu evidenciju osiguranika sa teritorije AP Kosovo i Metohija i pretraživanja i unosa podataka u postupku kompletiranja predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i dostavljanja prikupljenih i unetih podataka filijali nadležnoj za donošenje rešenja (član 8. stav 2.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje bio dužan da na osnovu dokaza koje je podnosilac priložio utvrdi da su ispunjeni uslovi da mu se prizna pravo na starosnu penziju i da nije mogao da odbije predmetni zahtev samo iz razloga što podaci o zaradama i stažu nisu registrovani u matičnoj evidenciji, kao i da su nadležni organi fonda, koji su vodili predmetni postupak, istovremeno mogli i da odluče o zahtevu za utvrđivanje staža ukoliko su smatrali da staž podnosioca nije evidentiran u matičnoj evidenciji.

Ocenjujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, ovaj sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na jasan, argumentovan, dovoljan i razumljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.

Ispitujući da li obrazloženje osporene presude Upravnog suda ispunjava zahteve pravičnosti, Ustavni sud je najpre konstatovao da je prvostepeni organ rešenjem odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe za priznavanje prava na starosnu penziju jer nisu bili ispunjeni zakonom propisani uslovi za priznavanje prava na starosnu penziju. Dajući razloge za donošenje takve odluke, prvostepeni organ je naveo da u bazi podataka matične evidencije nema registrovanih podataka o ostvarenom stažu. U obrazloženju rešenja drugostepenog organa uprave je, takođe, navedeno da u bazi podataka matične evidencije ne postoje podaci o stažu i zaradi za podnosioca, a da priloženi dokazi nisu od uticaja na donošenje drugačije odluke jer dostavljene potvrde nisu donete i overene u skladu sa propisima Republike Srbije. Upravni sud je u osporenoj presudi ocenio da pobijanim konačnim rešenjem nije povređen zakon na štetu podnosioca, te je navedeno da za podnosioca nema registrovanih podataka u bazi matične evidencije, saglasno članu 85. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.

Na osnovu navedenih odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Ustavni sud je utvrdio da se u postupku ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje (dalje u tekstu: Fond) supsidijarno primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku i da se penzijski staž i zarade uzimaju u obzir na osnovu podataka utvrđenih u matičnoj evidenciji koju vodi Fond i u koju unosi podatke, između ostalog, na osnovu prijava podnesenih na propisanim obrascima.

Iz prethodno citiranih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima taj organ vodi službenu evidenciju, da se na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka i da je u dispozitivu rešenja sadržana odluka o onome zbog čega je postupak pokrenut i vođen.

Ustavni sud konstatuje da je Služba direkcije Fonda u Prištini nadležna za pretraživanje i unošenje podataka za matičnu evidenciju osiguranika sa teritorije AP Kosovo i Metohija i pretraživanja, kao i za kompletiranje predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja tih lica, pri čemu je dužna da unete podatke dostavi filijali nadležnoj za donošenje rešenja, saglasno odredbi člana 8. stav 3. Odluke.

Ustavni sud ukazuje da se u upravnom postupku pokrenutom po zahtevu za priznavanje prava na starosnu penziju može istovremeno odlučiti i o zahtevu za utvrđivanje staža – ukoliko isti nije evidentiran u matičnoj evidenciji, odnosno poučiti stranka da o tome vodi poseban upravni postupak. Sud, takođe, ukazuje da zahtev za priznavanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja može biti odbijen zbog toga što podnosilac zahteva ne ispunjava uslove propisane zakonom, ali je pre donošenja takve odluke nadležni organ dužan da utvrdi činjenice od kojih zavisi ispunjenost tih uslova. Sud posebno ukazuje i na obavezu Fonda koja proizlazi iz navedene odredbe člana 88. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, da je Fond dužan da osiguranicima i korisnicima prava pruža stručnu pomoć u postupku.

Po oceni Suda, odluka o tome da podnosilac ne ispunjava uslove za priznavanje traženog prava zasnovana je na tome da u bazi podataka matične evidencije nisu registrovani podaci o stažu i zaradi sa područja Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Takođe, u obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da priloženi dokazi nisu od uticaja na donošenje drugačije odluke jer dostavljene potvrde nisu donete i overene u skladu sa propisima Republike Srbije. Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje da Fond po službenoj dužnosti upisuje podatke u matičnu evidenciju i da iz odredbe člana 147. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju proizlazi da se osiguraniku može izdati overena fotokopija prijave samo onih podataka koji su već upisani u matičnu evidenciju. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud konstatuje da se iz obrazloženja osporene presude i nižestepenih akata ne može na jasan i pouzdan način zaključiti da li su utvrđene sve odlučne činjenice za datu ocenu da podnosilac ne ispunjava uslov u pogledu godina staža osiguranja za prizn avanje prava na starosnu penziju, niti da li su ocenjeni svi dokazi koje je podnosilac priložio. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da odluka o tome da podnosilac ne ispunjava uslove za priznavanje traženog prava nije obrazložena na jasan, argumentovan, dovoljan i razumljiv način. Stoga je Sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US , 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Pored toga, Ustavni sud napominje da je Zakonom o opštem upravnom postupku usvojeno načelo slobodne ocene dokaza, koje, u suštini, znači da organ po svom uverenju odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane (osim u pogledu javnih isprava), na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza zasebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka. Posledica toga je da Zakon o opštem upravnom postupku ne određuje rangiranje dokaznih sredstava po kome bi jedno imalo uvek veću snagu nego neko drugo sredstvo. Međutim, ovakav sistem slobodne ocene dokaza nalaže potrebu da se nađe zaštita od eventualne zloupotrebe slobode koja po ovom načelu pripada organu koji vodi postupak. Jemstvo da će organ nepristrasno oceniti dokaze leži i u njegovoj dužnosti da za svoju ocenu iznese razumljive razloge u odluci. Iz navedenog, van sumnje, proizlazi da organ uprave u obrazloženju svoje odluke mora jasno da navede razloge zbog kojih je jednom dokaznom sredstvu poklonio veru, a drugom nije, a istu obavezu potom ima i Upravni sud koji ceni zakonitost tako donetog konačnog upravnog akta.

Ustavni sud naglašava da nije nadležan da utvrđuje da li su ispunjeni uslovi za priznavanje prava na starosnu penziju podnosiocu ustavne žalbe, niti se ovom odlukom prejudicira odluka nadležnog organa o tome, pod uslovom da se postojanje tih uslova utvrdi i oceni u postupku koji je sproveden u skladu sa materijalnim i procesnim zakonom.

6. Imajući u vidu prirodu utvrđene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe u ustavnosudskom postupku može ostvariti jedino poništavanjem presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 5959/18 od 25. oktobra 2019. godine i određivanjem da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 01-02/181.6.3 15937/17 od 7. marta 2018. godine. Kako je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije posebno razmatrao navode ustavne žalbe o povredi ostalih Ustavom zajemčenih prava na koje je ukazao u ustavnoj žalbi.

Ustavni sud je sličan stav zauzeo i u Odluci Už-2976/2011 od 25. septembra 2014. godine.

7. Što se tiče zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici : www.ustavni.sud.rs).

8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.