Zaštita uzbunjivača i povreda prava na suđenje u razumnom roku
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku u postupku raspoređivanja službenika nakon uzbunjivanja. Upravni sud propustio je da adekvatno oceni uzročno-posledičnu vezu između prijave nezakonitosti i štetnog raspoređivanja na novo radno mesto.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-12132/2020
27.11.2025.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, dr Dragana Kolarić i dr Vladan Petrov, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. P. iz Valjeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 27. novembra 2025. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba V. P. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U-uz 5/20 od 8. oktobra 2020. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se presuda Upravnog suda U-uz 5/20 od 8. oktobra 2020. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije grada Valjeva broj 112-1044/2017-01/1 od 14. jula 2020. godine.
3. Usvaja se ustavna žalba V. P. i utvrđuje se da je u upravnom postupku koji je vođen pred Gradskom upravom za lokalni razvoj, privredu, urbanizam i komunalne poslove grada Valjeva u predmetu broj 112-775/17-01/2 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
4. Utvrđuje se pravo V. P. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
5. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.
O b r a z l o ž e nj e
1. V. P. iz Valjeva podneo je Ustavnom sudu, 6. decembra 2020. godine, preko punomoćnika M. M, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U-uz 5/20 od 8. oktobra 2020. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i slobode izražavanja, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 46. stav 1. Ustava Republike Srbije. Istakao je i povrede navedenog prava i slobode garantovanih čl. 6. i 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U ustavnoj žalbi je navedeno: da je osporenom presudom, kojom je odbijena tužba podnosioca ustavne žalbe, pravnosnažno okončan postupak u kome je podnosilac, nakon donošenja novog akta o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, raspoređen na radno mesto u drugo odeljenje Gradske uprave, koje nema dodira sa poslovima radnog mesta na kome je do tada radio; da su istim aktom u odeljenju u kome je podnosilac radio sistematizovana dva radna mesta u zvanju mlađi savetnik, za tri izvršioca, u odnosu na koja podnosilac ispunjava uslove za raspoređivanje i čiji poslovi su mnogo sličniji poslovima njegovog dotadašnjeg radnog mesta od poslova radnog mesta na koje raspoređen; da je navedeno rešenje o raspoređivanju štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem, jer je podnosilac prethodno izvršio unutrašnje uzbunjivanje prijavljivanjem poslodavcu nezakonitosti u postupku izdavanja građevinskih dozvola i drugih odobrenja; da je podnosilac „premešten“ sa dotadašnjeg radnog mesta samo jedan dan nakon što je odbio nalog poslodavca da izradi „nezakonita“ rešenja o izdavanju građevinskih dozvola bliže označenim investitorima, a za koje je građevinska inspekcija prethodno utvrdila da su gradili protivno zakonu i da nisu ispunjeni uslovi za izdavanje građevinskih dozvola; da je podnosilac uklonjen iz radne sredine i raspoređen na radno mesto na kome više nema pristup informacijama na osnovu kojih je izvršio uzbunjivanje; da poslodavac nije imao stvarne potrebe za izvršiocem na radnom mestu na koje je podnosilac raspoređen nakon izvršenog uzbunjivanja, jer on tamo već tri godine nema nikakve radne zadatke; da je, nasuprot tome, u odeljenju u kome je podnosilac radio pre spornog raspoređivanja, povećan obim posla, pa je tokom 2018. godine angažovano čak petoro pravnika, od kojih je jedan, samo nešto više od mesec dana nakon što je podnosilac raspoređen u drugo odeljenje, zasnovao radni odnos na određeno vreme u zvanju mlađi savetnik.
Podnosilac ustavne žalbe ističe da Upravni sud u osporenoj presudi nije ocenio navode i pisane akte priložene uz tužbu koji dokazuju ili bar čine verovatnim vremensku i uzročno-posledičnu vezu između izvršenog uzbunjivanja i raspoređivanja na novo radno mesto, čime mu je povređeno pravo na obrazloženu sudsku odluku, kao element prava na pravično suđenje. Takođe, smatra da rešenje o raspoređivanju predstavlja mešanje u njegovu slobodu izražavanja, koje nije težilo legitimnom cilju i nije bilo neophodno u demokratskom društvu. Povredu prava na suđenje u razumnom roku obrazlaže time što je Upravni sud za „tri godine“ poništio četiri konačna rešenja i vraćao predmet na ponovni postupak drugostepenom organu, koji je konstantno donosio rešenja protivno nalozima suda, koji je trebalo da donese odluku u sporu pune jurisdikcije.
Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povrede označenog ustavnog prava i slobode, poništi osporenu presudu Upravnog suda i odredi tom sudu da donese novu odluku o tužbi podnosioca podnetoj protiv konačnog rešenja. Tražena je i naknada nematerijalne štete zbog povrede prava na slobodu izražavanja u iznosu od 5.000 evra i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u iznosu od 500 evra, sve u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije, kao i naknada troškova postupka pred Ustavnim sudom.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Gradske uprave za lokalni razvoj, privredu, urbanizam i komunalne poslove grada Valjeva broj 112-775/17-01/2 i Upravnog suda U-uz 5/20, dopisa Gradske uprave grada Valjeva broj 110-403/24-01/2 od 23. decembra 2024. godine i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Rešenjem Gradske uprave za lokalni razvoj, privredu, urbanizam i komunalne poslove grada Valjeva (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 112-44/16-01/2 od 29. novembra 2016. godine podnosilac ustavne žalbe je raspoređen na radno mesto za poslove građevinarstva u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za građevinarstvo i zaštitu životne sredine, razvrstano u zvanje stručni saradnik, počev od 30. novembra 2016. godine.
Gradsko veće grada Valjeva je usvojilo Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u organima grada Valjeva, Službi budžetske inspekcije i Službi interne revizije grada Valjeva broj 110-23/17-01/2 od 20. novembra 2017. godine (u daljem tekstu: Pravilnik).
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-775/17-01/2 od 7. decembra 2017. godine podnosilac ustavne žalbe je kao službenik raspoređen na radno mesto za pravne poslove u Odeljenju za pravne poslove organa grada – Odsek za vanredne situacije i poslove odbrane, razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 7. decembra 2017. godine.
Podnosilac je 15. decembra 2017. godine izjavio žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, koja je odbijena rešenjem Žalbene komisije grada Valjeva (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 112-1044/2017-01/1 od 27. decembra 2017. godine.
U tužbi protiv navedenog drugostepenog rešenja podnosilac je, ponavljajući delimično i navode iz žalbe, istakao: da je kao pravnik radio na poslovima izdavanja građevinskih, upotrebnih i drugih dozvola; da je 27. septembra 2017. godine kao uzbunjivač obavestio v.d. načelnika Gradske uprave, kao i lice ovlašćeno za prijem informacija u postupku unutrašnjeg uzbunjivanja, da se prilikom izdavanja građevinskih dozvola pogrešno tumače odredbe planskog dokumenta i da se određenim investitorima nezakonito omogućavaju pogodnosti; da se u postupku izdavanja građevinskih i upotrebnih dozvola, protivno zakonu, ne uvažava standard pristupačnosti, kojim se osigurava nesmetano kretanje i pristup osobama sa invaliditetom, deci i starim osobama, čime se neopravdano investitori oslobađaju dažbina koje bi morali da plate za zakup nedostajućih parking mesta ili izgradnju objekata koji ne predstavljaju prepreku za kretanje, zbog čega se ugrožava i javni interes; da je lice ovlašćeno za prijem informacija u postupku unutrašnjeg uzbunjivanja utvrdilo da slučajevi na koje je ukazao podnosilac ne predstavljaju nezakonitosti, te nisu preduzete nikakve mere, niti je to učinio v.d. načelnika Gradske uprave; da šef Odseka prekoredno uzima u rad predmete i izrađuje rešenja, iako nisu ispunjeni zakonski uslovi; da je 6. decembra 2017. godine izradio dva nacrta rešenja kojima se odbijaju zahtevi za izdavanje građevinskih dozvola zbog nepostojanja zakonom propisanih uslova, ali da mu je 7. decembra iste godine, samo par sati nakon objavljivanja tih nacrta rešenja u sistemu za izdavanje ovih odluka, uručeno rešenje o raspoređivanju na drugo radno mesto, a nacrti rešenja su zamenjeni „nezakonitim“ rešenjima kojima se investitorima izdaju dozvole; da nije utvrđeno iz kojih razloga i po kojim kriterijumima je baš podnosilac kao uzbunjivač raspoređen u Odsek za vanredne situacije i poslove odbrane; da je povređena tada važeća odredba člana 58. stav 3. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, jer pre raspoređivanja službenika nije sprovedena prethodna provera stručne osposobljenosti, znanja i veština; da je učinio verovatnim da je prema njemu preduzeta štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem kojom je stavljen u nepovoljniji položaj, u smislu odredaba Zakona o zaštiti uzbunjivača, te da je na tuženom organu teret dokazivanja da štetna radnja nije u uzročnoj vezi sa uzbunjivanjem. U žalbi i kasnijim tužbama je predloženo da se izvedu sledeći dokazi: uvid u potvrdu o prijemu obaveštenja uzbunjivača od 27. septembra 2017. godine, službenu dokumentaciju lica ovlašćenog za prijem obaveštenja, službene beleške koje je podnosilac sačinio, nacrte rešenja koje je podnosilac izradio 6. decembra 2017. godine, rešenja Osnovnog javnog tužilaštva u Valjevu Kt. broj 29/18 od 14. decembra 2018. godine i akte o sistematizaciji, kao i da se pribave izjave službenika S. P, B. A. i K. N. iz Odeljenja za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine.
Presudom Upravnog suda U-uz 2/18 od 26. oktobra 2018. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak jer tuženi organ nije dostavio kompletne spise predmeta.
Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 112-1044/2017-01/1 od 3. decembra 2018. godine, kojim je ponovo odbijena žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.
Upravni sud je presudom U-uz 1/19 od 26. juna 2019. godine uvažio tužbu podnosioca, poništio navedeno drugostepeno rešenje i predmet vratio na ponovni postupak, jer je ponovo utvrdio da spisi predmeta nisu potpuni, ukazujući i na to da je potrebno oceniti navode podnosioca da je u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine 24. januara 2018. godine, samo mesec dana po raspoređivanju podnosioca u drugo odeljenje, primljeno drugo lice u radni odnos na određeno vreme, u zvanju mlađi savetnik, na radno mesto poslovi urbanizma i vođenja registra objedinjenih procedura, zbog povećanog obima posla.
Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje broj 112-1044/2017-01/1 od 15. avgusta 2019. godine kojim je žalba podnosioca odbijena iz istih razloga kao i u prethodno poništenom rešenju tog organa.
Presudom Upravnog suda U-uz 10/19 od 1. novembra 2019. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak. Upravni sud je našao da u obrazloženju drugostepenog rešenja nisu navedeni valjani razlozi zbog kojih je podnosilac raspoređen na drugo radno mesto u drugo odeljenje. Naime, sud je utvrdio da su Pravilnikom od 20. novembra 2017. godine u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine predviđena dva radna mesta razvrstana u zvanje mlađi savetnik, za tri izvršioca, i to radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura, za dva izvršioca, i radno mesto za poslove urbanizma i ozakonjenja, za jednog izvršioca, a za koja podnosilac ispunjava uslove, dok je radno mesto za poslove građevinarstva i objedinjene procedure razvrstano u zvanje savetnik, za koje podnosilac ne ispunjava uslove.
Drugostepeno rešenje broj 112-1044/2017-01/1 od 10. decembra 2019. godine, kojim je odbijena žalba podnosioca, poništeno je presudom Upravnog suda U-uz 1/20 od 14. maja 2020. godine, uz nalog da se navedu opredeljujući, precizni razlozi zbog kojih je upravo podnosilac, sa odgovarajućom stručnom spremom i zvanjem, raspoređen u drugo odeljenje, u cilju zadovoljenja potreba posla, pri činjenici da su Pravilnikom od 20. novembra 2017. godine u odeljenju u kome je do tada radio sistematizovana „tri radna mesta“ u zvanju mlađi savetnik (u stvari dva radna mesta za tri izvršioca), kao i da je samo mesec dana po raspoređivanju podnosioca u drugo odeljenje na jedno od tih radnih mesta raspoređeno drugo lice na određeno vreme zbog povećanog obima posla.
Drugostepenim rešenjem broj 112-1044/2017-01/1 od 14. jula 2020. godine, po peti put, je odbijena žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 7. decembra 2017. godine. U obrazloženju je navedeno: da, prema Pravilniku od 20. novembra 2017. godine, u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine više ne postoji Odsek za građevinarstvo i zaštitu životne sredine, niti radno mesto za poslove građevinarstva, gde je podnosilac pre donošenja navedenog pravilnika bio raspoređen, već postoji Odsek za građevinarstvo, zaštitu životne sredine i objedinjenu proceduru, u kome je, po opisu poslova, najpribližnije radno mesto onom na kome je podnosilac radio pre donošenja ožalbenog rešenja, radno mesto za poslove građevinarstva i objedinjene procedure (strana 94. Pravilnika), ali je za to radno mesto predviđeno zvanje savetnik, te podnosilac ne ispunjava uslove za raspoređivanje na to radno mesto, niti u tom odseku postoji radno mesto sistematizovano u zvanju mlađi savetnik, za koje podnosilac ispunjava uslove; da su u okviru Odeljenja za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine u zvanju mlađi savetnik sistematizovana dva radna mesta – radno mesto za poslove urbanizma i vođenja registra objedinjenih procedura u Odseku za urbanizam, saobraćaj i objedinjenu proceduru i radno mesto za poslove urbanizma i ozakonjenja u Odseku za ozakonjenje; da je, međutim, pažljivim pregledanjem opisa poslova i zahtevanih uslova na tim radnim mestima i na radnom mestu na koje je podnosilac bio raspoređen do 7. decembra 2017. godine, vidljivo da to nisu sadržinski potpuno identični poslovi onima koje je podnosilac prethodno obavljao, iako imaju određenih sličnosti, te samim tim poslodavac nije mogao „po automatizmu“ da izvrši raspoređivanje podnosioca na ta radna mesta; da je na osnovu izjašnjenja prvostepenog organa od 7. jula 2020. godine utvrđeno da 24. januara 2018. godine u Odseku za građevinarstvo, zaštitu životne sredine i objedinjenu proceduru nije primljen novi zaposleni u zvanju mlađi savetnik; da je rešenjem broj 112-138/2018-01/2 od 24. januara 2018. godine raspoređeno lice u zvanju mlađi savetnik na radno mesto za poslove urbanizma i vođenja registra objedinjenih procedura u Odseku za urbanizam, saobraćaj i objedinjenu proceduru; da je podnosilac raspoređen na radno mesto za koje ispunjava sve zahtevane uslove i koje je bilo neophodno popuniti u skladu sa obavezama lokalne samouprave utvrđenim Zakonom o vanrednim situacijama („Službeni glasnik RS“, br. 111/09, 92/22 i 93/12), a sada Zakonom smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama („Službeni glasnik RS“, broj 87/18); da podnosilac nije učinio verovatnim da ožalbeno rešenje predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem, jer ne spori da je poslodavac doneo novi Pravilnik koji je, u skladu sa Zakonom i Uredbom, pravni osnov za raspoređivanje službenika na odgovarajuće radno mesto i u odgovarajuće zvanje.
Osporenom presudom Upravnog suda U-uz 5/20 od 8. oktobra 2020. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po nalaženju Upravnog suda, pobijano rešenje je doneto u pravilno sprovedenom postupku i zasnovano na potpuno i pravilno utvrđenom činjeničnom stanju, na koje su pravilno primenjene odredbe materijalnog prava, kao i da su u obrazloženju tog rešenja navedeni relevantni razlozi, dokazi i propisi kojima se rukovodio tuženi organ prilikom njegovog donošenja. Upravni sud smatra da je drugostepeni organ dao jasne razloge zbog kojih je podnosilac raspoređen na drugo radno mesto, navodeći kao osnov za to raspoređivanje donošenja novog Pravilnika od 20. novembra 2017. godine, koji je morao biti donet i primenjen u skladu sa članom 197. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, i čijim donošenjem je prestalo da postoji ranije radno mesto podnosioca, kao i odsek u kome je radio, pri čemu je ukazao da je podnosilac raspoređen na novo radno mesto za koje ispunjava uslove. Upravni sud je ocenio da nisu od uticaja na drugačije odlučivanje navodi tužbe da je raspoređivanje podnosioca izvršeno bez prethodne provere stručne osposobljenosti, znanja i veština, u smislu tada važeće odredbe člana 58. stav 3. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, imajući u vidu da je prethodna provera tom odredbom bila predviđena samo kao mogućnost, a ne kao obaveza poslodavca. Konačno, kao i u svim prethodnim presudama Upravnog suda, posebno su cenjeni navodi tužbe kojima je podnosilac istakao da je njegovo raspoređivanje na drugo radno mesto štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem. S tim u vezi je navedeno da podnosilac ne spori da je poslodavac doneo novi Pravilnik, koji je, saglasno odredbama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, pravni osnov za raspoređivanje službenika na radna mesta predviđena donetim pravilnikom. Budući da je predmet upravnog spora ocena zakonitosti rešenja drugostepenog organa od 14. jula 2020. godine, kao pojedinačnog pravnog akta, a ne ocena zakonitosti pravilnika o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, to po oceni Upravnog suda, podnosilac navodima tužbe nije učinio verovatnim da osporeno rešenje, čija zakonitost se osporava tužbom u konkretnom upravnom sporu, predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem.
3.2. Osnovno javno tužilaštvo u Valjevu je, na osnovu odredbe člana 283. stav 3. Zakonika o krivičnom postupku, donelo rešenja Kt. broj 29/18 od 14. decembra 2018. godine kojima su odbačene krivične prijave podnosioca ustavne žalbe podnete protiv osumnjičenih S.K. iz Celja, Republika Slovenija, i A.M. iz Valjeva, zbog krivičnog dela građenje bez građevinske dozvole iz člana 219a Krivičnog zakonika, jer su osumnjičeni ispunili obaveze naložene naredbama o odlaganju krivičnog gonjenja, odnosno izjasnili su se da prihvataju da se prema njima primeni načelo oportuniteta iz člana 283. stav 1. tačka 2) Zakonika, te da u humanitarne svrhe uplate opredeljene novčane iznose, što su po naredbama o odlaganju krivičnog gonjenja i učinili. Iz ustavne žalbe u predmetu Už-3068/2021 proizlazi da su navedene krivične prijave podnete 28. decembra 2017. godine.
3.3. Činjenice koje se odnose na raspoređivanje službenika I. S, V. J. i Ž. M, koji su, na osnovu Pravilnika od 20. novembra 2017. godine, raspoređeni u Odeljenje za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine, u kome je bio raspoređen podnosilac ustavne žalbe:
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-487/16-01/2 od 29. novembra 2016. godine I. S. je raspoređena na radno mesto za poslove građevinarstva u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek građevinarstvo i zaštitu životne sredine, počev od 30. novembra 2016. godine, razvrstano u zvanje stručni saradnik.
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-777/17-01/2 od 7. decembra 2017. godine službenik I. S. je, po donošenju Pravilnika od 20. novembra 2017. godine, raspoređena na radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za urbanizam, saobraćaj i objedinjenu proceduru, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 7. decembra 2017. godine.
Rešenjem Gradske uprave grada Valjeva broj 112-613/18-01/2 od 20. avgusta 2018. godine službenik I. S. je, po donošenju Pravilnika od 4. jula 2018. godine, raspoređena na radno mesto za pravne poslove ozakonjenja u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za ozakonjenje, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 20. avgusta 2018. godine.
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-569/17-01/2 od 4. septembra 2017. godine V. J. je 1. septembra 2017. godine vraćen na rad na radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za urbanizam i saobraćaj, razvrstano u zvanje samostalni stručni saradnik.
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-829/17-01/2 od 12. decembra 2017. godine službenik V. J. je, po donošenju Pravilnika od 20. novembra 2017. godine, raspoređen na radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za urbanizam, saobraćaj i objedinjenu proceduru, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 12. decembra 2017. godine.
Rešenjem Gradske uprave grada Valjeva broj 112-725/18-01/2 od 18. jula 2018. godine službenik V. J. je, po donošenju Pravilnika od 4. jula 2018. godine, raspoređen na radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za urbanizam, saobraćaj i objedinjenu proceduru, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 18. jula 2018. godine.
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-524/17-01/2 od 14. avgusta 2017. godine Ž. M. je vraćen na rad na radno mesto za poslove urbanizma u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine, razvrstano u zvanje viši referent.
Rešenjem prvostepenog organa broj 112-836/17-01/2 od 12. decembra 2017. godine službenik Ž. M. je, po donošenju Pravilnika od 20. novembra 2017. godine, raspoređen na radno mesto za poslove urbanizma i ozakonjenja u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za ozakonjenje, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 12. decembra 2017. godine.
Rešenjem Gradske uprave grada Valjeva broj 112-770/18-01/2 od 20. avgusta 2018. godine službenik Ž. M. je, po donošenju Pravilnika od 4. jula 2018. godine, raspoređen na radno mesto za poslove urbanizma i ozakonjenja u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za ozakonjenje, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 20. avgusta 2018. godine.
3.4. Činjenice koje se odnose na raspoređivanje službenika G. M:
G. M. je tokom 2017. godine zaključila ugovor o obavljanju privremenih i povremenih poslova u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine za izvršenje poslova koji se odnose na ozakonjenje nezakonito izgrađenih objekata.
Rešenjem Gradske uprave grada Valjeva broj 112-138/2018-01/2 od 24. januara 2018. godine službenik G. M. je raspoređena na radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine – Odsek za urbanizam, saobraćaj i objedinjenu proceduru, koje je razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 25. januara do 25. jula 2018. godine, zbog povećanog obima posla na navedenom radnom mestu.
3.5. Rešenjem Ustavnog suda Už-3333/2020 od 10. maja 2020. godine odbačena je ustavna žalba V. P. izjavljena, pored ostalog, protiv presude Upravnog suda U-uz 11/19 od 30. decembra 2019. godine, kojom je pravnosnažno okončan postupak njegovog raspoređivanja na radno mesto za pravne poslove, zaštitu od elementarnih nepogoda i vanredne situacije u Odseku za vanredne situacije i poslove odbrane Odeljenja za poslove organa grada, razvrstano u zvanje mlađi savetnik, počev od 23. avgusta 2018. godine. Navedenim raspoređivanjem podnosioca prestalo je da važi rešenje od 7. decembra 2017. godine, kojim je podnosilac bio raspoređen na radnom mestu za pravne poslove u Odseku za vanredne situacije i poslove odbrane u Odeljenju za pravne poslove organa grada, koje je bilo predmet ocene u postupku po ovoj ustavnoj žalbi.
Iz navedenog sledi da je podnosilac u postupku koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe u predmetu Už-3333/2020 raspoređen u okviru istog Odseka za vanredne situacije i poslove odbrane Odeljenja za poslove organa grada odseka, u kome je i do tada radio. Za razliku od toga, podnosilac je u postupku koji je prethodio podnošenju ove ustavne žalbe raspoređen u drugo odeljenje Gradske uprave, na radno mesto sa potpuno novim opisom poslova. Stoga, navodi podnosioca da je rešenje o raspoređivanju od 7. decembra 2017. godine štetna radnja u vezi sa prethodno izvršenim uzbunjivanjem nisu mogli biti predmet ocene u postupku po ustavnoj žalbi u predmetu Už-3333/2020, već samo u postupku po ovoj ustavnoj žalbi.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Odredbom člana 46. stav 1. Ustava jemči se sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje, dok je odredbom članom 46. stav 2. Ustava utvrđeno da se sloboda izražavanja može zakonom ograničiti, ako je to neophodno radi zaštite prava i ugleda drugih, čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda i zaštite javnog zdravlja, morala demokratskog društva i nacionalne bezbednosti Republike Srbije.
Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 6. stav 1. i člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda garantovani pravo na pravično suđenje i sloboda izražavanja, čiju zaštitu pruža i Ustav Republike Srbije, te se ocena postojanja povrede ili uskraćivanja ovih prava i slobode vrši u odnosu na odredbe člana 32. stav 1. i člana 46. Ustava.
Odredbama Zakona o zaštiti uzbunjivača („Službeni glasnik RS“, broj 128/14) je propisano: da je „uzbunjivanje“ otkrivanje informacije o kršenju propisa, kršenju ljudskih prava, vršenju javnog ovlašćenja protivno svrsi zbog koje je povereno, opasnosti po život, javno zdravlje, bezbednost, životnu sredinu, kao i radi sprečavanja štete velikih razmera (član 2. tačka 1)); da je „uzbunjivač“ fizičko lice koje izvrši uzbunjivanje u vezi sa svojim radnim angažovanjem, postupkom zapošljavanja, korišćenjem usluga državnih i drugih organa, nosilaca javnih ovlašćenja ili javnih službi, poslovnom saradnjom i pravom vlasništva na privrednom društvu (član 2. tačka 2)); da je „štetna radnja“ svako činjenje ili nečinjenje u vezi sa uzbunjivanjem kojim se uzbunjivaču ili licu koje ima pravo na zaštitu kao uzbunjivač ugrožava ili povređuje pravo, odnosno kojim se ta lica stavljaju u nepovoljniji položaj (član 2. tačka 7)); da uzbunjivač ima pravo na zaštitu, u skladu sa zakonom, ako izvrši uzbunjivanje kod poslodavca, ovlašćenog organa ili javnosti na način propisan zakonom (član 5. tačka 1)); da uzbunjivanje može biti unutrašnje, spoljašnje ili uzbunjivanje javnosti (član 12. stav 1.); da je unutrašnje uzbunjivanje otkrivanje informacije poslodavcu (član 12. stav 2.); da je spoljašnje uzbunjivanje otkrivanje informacije ovlašćenom organu (član 12. stav 3.); da postupak unutrašnjeg uzbunjivanja započinje dostavljanjem informacije poslodavcu (član 15. stav 1.); da je poslodavac dužan da postupi po informaciji bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema informacije (član 15. stav 2.); da je poslodavac dužan da obavesti uzbunjivača o ishodu postupka po njegovom okončanju, u roku od 15 dana od dana okončanja postupka iz stava 1. ovog člana (član 15. stav 3.); da postupak spoljašnjeg uzbunjivanja započinje dostavljanjem informacije ovlašćenom organu (član 18. stav 1.); da poslodavac ne sme činjenjem ili nečinjenjem da stavi uzbunjivača u nepovoljniji položaj u vezi sa uzbunjivanjem, a naročito ako se nepovoljniji položaj odnosi na raspoređivanje ili premeštaj na drugo radno mesto (član 21. stav 1. tačka 12)); da je postupak za sudsku zaštitu u vezi sa uzbunjivanjem hitan (član 23. stav 4.); da u tužbi za ocenu zakonitosti pojedinačnog akta poslodavca kojim je rešavano o pravima, obavezama i odgovornosti uzbunjivača po osnovu rada, po posebnim propisima, uzbunjivač može istaći navod da pojedinačni akt poslodavca predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem (član 27. stav 1.); da u posebnom postupku sud ocenjuje osnovanost navoda da pojedinačni akt poslodavca predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem, u skladu sa ovim zakonom (član 27. stav 3.); da ako je u toku postupka tužilac učinio verovatnim da je prema njemu preduzeta štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem, na tuženom je teret dokazivanja da štetna radnja nije u uzročnoj vezi sa uzbunjivanjem (član 29.).
Odredbama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 21/16), u tekstu koji je važio u vreme odlučivanja o raspoređivanju podnosioca ustavne žalbe, bilo je propisano: da je službenik ili nameštenik dužan da pismeno obavesti rukovodioca ako u vezi sa obavljanjem poslova radnog mesta dođe do saznanja da je izvršena radnja korupcije u organu u kome radi (član 37. stav 1.); da službenik ili nameštenik iz stava 1. ovog člana od dana podnošenja pismenog obaveštenja uživa zaštitu, u skladu sa zakonom (član 37. stav 2.); da se u slučaju donošenja novog pravilnika ili njegove izmene, a pre raspoređivanja službenika na odgovarajuća radna mesta, može sprovesti prethodna provera stručne osposobljenosti, znanja i veština (član 58. stav 3.); da je odgovarajuće radno mesto ono radno mesto čiji se poslovi rade u istom zvanju kao poslovi radnog mesta sa koga se službenik premešta i za koje službenik ispunjava sve uslove (član 113.),
Odredbom člana 141. stav 4. Zakona o opšte upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 - odluka US) je propisano da obrazloženje mora da bude razumljivo i da sadrži kratko izlaganje zahteva stranke, činjenično stanje i dokaze na osnovu kojih je ono utvrđeno, razloge koji su bili odlučujući kod ocene svakog dokaza, propise i razloge koji, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, upućuju na odluku iz dispozitiva i razloge zašto nije uvažen neki zahtev ili predlog (…).
5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je njegovo raspoređivanje na radno mesto u drugo odeljenje Gradske uprave sa potpuno novim opisom poslova posledica prethodno izvršenog uzbunjivanja kod poslodavca. Ističe da je Upravni sud propustio da pažljivo oceni sve činjenice, okolnosti i dokaze koji ukazuju na vremensku i uzročno-posledičnu vezu između izvršenog uzbunjivanja i rešenja o raspoređivanju, kojim je doveden u nepovoljniji položaj, s obzirom na to da je zaustavljen njegov profesionalni napredak na poslovima na kojima je do tada radio i da na novom radnom mestu, kako tvrdi, nema nikakvih radnih zadataka, pri čemu nisu dati razlozi zbog kojih je upravo on raspoređen u drugo odeljenje, iako su u odeljenju u kome je prethodno radio postojala odgovarajuća radna mesta na koja je mogao biti raspoređen i u kome je povećan obim posla.
Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta odredbe člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg organa, odnosno suda.
Ustavni sud konstatuje da je drugostepeni organ utvrdio da podnosilac, po stupanju na snagu Pravilnika od 20. novembra 2017. godine, nije mogao biti raspoređen u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine, jer je radno mesto za poslove građevinarstva i objedinjene procedure, čiji poslovi najpribližnije odgovaraju podnosiočevom ranijem radnom mestu za poslove građevinarstva, razvrstano u zvanje savetnika, a podnosilac ispunjava uslove za raspoređivanje u zvanje mlađi savetnik. Međutim, Upravni sud je u presudama od 1. novembra 2019. i 14. maja 2020. godine ukazao na to da je mogućnost raspoređivanja podnosioca u navedenom odeljenju trebalo ispitati u odnosu na još dva radna mesta – radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura i radno mesto za poslove urbanizma i ozakonjenja, razvrstana u zvanje mlađi savetnik, sistematizovana za tri izvršioca, za koja je podnosilac ispunjavao uslove i na kojima se obavljaju slični poslovi, zahtevajući takođe da se daju opredeljujući, precizni razlozi zbog kojih je upravo podnosilac raspoređen u drugo odeljenje, u cilju zadovoljenja potreba posla. Postupajući po primedbama Upravnog suda, drugostepeni organ je u poslednjem rešenju od 14. jula 2020. godine ocenio da prvostepeni organ nije mogao „po automatizmu“ da izvrši raspoređivanje podnosioca na ta radna mesta zbog toga što poslovi tih radnih mesta imaju određenih sličnosti, ali nisu potpuno identični poslovima koje je podnosilac obavljao pre donošenja navedenog pravilnika. Upravni sud je u osporenoj presudi od 8. oktobra 2020. godine prihvatio kao pravilne navedene razloge koje je dao drugostepeni organ.
Ocenjujući ustavnopravnu prihvatljivost datih razloga, Ustavni sud je uzeo u obzir da je u vreme raspoređivanja službenika na osnovu Pravilnika od 20. novembra 2017. godine na snazi bila odredba člana 58. stav 3. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, koja je propisivala da se u slučaju donošenja novog pravilnika ili njegove izmene, a pre raspoređivanja službenika na odgovarajuća radna mesta, može sprovesti prethodna provera stručne osposobljenosti, znanja i veština. Ista mogućnost je nakon donošenja Zakona o izmenama i dopunama navedenog zakona („Službeni glasnik RS“, broj 95/18) bila propisana odredbom člana 168. stav 10. Zakona. Nadležni organ nije primenio pomenutu odredbu Zakona pre raspoređivanja službenika na navedena radna mesta. S tim u vezi, Upravni sud je našao da je prethodna provera predviđena samo kao mogućnost, a ne kao obaveza poslodavca, ali, pri tom, nije obrazložio zašto smatra da tu odredbu Zakona nije trebalo primeniti u konkretnom slučaju. U situaciji kada je uslove za raspoređivanje na navedena radna mesta u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine ispunjavao veći broj službenika, koji su do tada radili u tom odeljenju, nego što je to broj izvršilaca koji je novom sistematizacijom predviđen za ta radna mesta, primena navedene odredbe Zakona bi omogućila da se na osnovu objektivnih kriterijuma utvrdi koji službenici imaju prednost za raspoređivanje. Kako navedena odredba Zakona nije primenjena, Ustavni sud smatra da je u postupku ocene zakonitosti i pravilnosti rešenja o raspoređivanju podnosioca bilo neophodno dati razloge kojima se nadležni organ rukovodio prilikom raspoređivanja službenika na navedena dva radna mesta u pomenutom odeljenju, kao i razloge zbog kojih je upravo podnosilac raspoređen izvan tog odeljenja, na šta je prethodno ukazao Upravni sud u presudama od 1. novembra 2019. i 14. maja 2020. godine.
Kada je reč o radnim mestima u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine, na koja je, prema opisu poslova i uslovima za rad predviđenim Pravilnikom od 20. novembra 2017. godine, mogao biti raspoređen i podnosilac ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da je službenik I. S. do stupanja na snagu Pravilnika bila raspoređena na radnom mestu za poslove građevinarstva, na kome je bio raspoređen i podnosilac, ali je, za razliku od podnosioca, posle stupanja na snagu navedenog pravilnika, raspoređena u istom odeljenju na radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura, u zvanju mlađi savetnik. Takođe, u vreme raspoređivanja podnosioca u drugo odeljenje, 7. decembra 2017. godine, u odeljenju u kome je do tada radio još uvek su bila nepopunjena radna mesta u zvanju mlađi savetnik, za dva izvršioca – radno mesto za poslove urbanizma i vođenje registra objedinjenih procedura i radno mesto za poslove urbanizma i ozakonjenja, na koja su počev od 12. decembra 2017. godine raspoređeni službenici V. J. i Ž. M, koji su prethodno bili raspoređeni u istom odeljenju. Sud konstatuje da je raspoređivanjem navedena tri službenika popunjen broj izvršilaca koji je Pravilnikom bio predviđen za ta dva radna mesta.
Sledom iznetog, Ustavni sud je ocenio da drugostepeni organ i Upravni sud nisu dali odgovarajuće i dovoljne razloge zbog kojih je pomenutim službenicima, a ne podnosiocu, data prednost prilikom raspoređivanja na navedena radna mesta, zbog čega nije jasno zašto je upravo podnosilac raspoređen u drugo odeljenje, na radno mesto čiji poslovi nemaju nikakvih sličnosti sa poslovima radnog mesta na kome je do tada bio raspoređen.
Ustavni sud dalje konstatuje da je ocena zakonitosti rešenja o raspoređivanju podnosioca ustavne žalbe zavisila i od osnovanosti njegovih navoda da taj pojedinačni akt predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem, u skladu sa Zakonom o zaštiti uzbunjivača. Prema odredbama navedenog zakona bilo je potrebno utvrditi da li se radnje podnosioca u vidu obaveštavanja o nezakonitostima i nepravilnosti u radu organa lokalne samouprave u kome je zaposlen, smatraju uzbunjivanjem i podnosilac uzbunjivačem, u smislu člana 2. tač. 1) i 2) Zakona o zaštiti uzbunjivača, a potom, u slučaju pozitivnog odgovora na ta pitanja, da li je podnosilac učinio verovatnim postojanje uzročno-posledične veze između radnji uzbunjivanja i štetne radnje koja je prema njemu navodno preduzeta u vidu donošenja rešenja o raspoređivanju u drugo odeljenje Gradske uprave, imajući u vidu sve činjenice i okolnosti koje su prethodile donošenju tog rešenja, i ukoliko je to učinio, teret dokazivanja da te uzročno-posledične veze nema bio je na poslodavcu, u smislu člana 29. u vezi sa članom 2. tačka 7) Zakona. Cilj uzbunjivanja, odnosno otkrivanja informacija je zaštita javnog interesa, te da bi se radnja nekog lica smatrala uzbunjivanjem, neophodno je da informacija koja se otkriva ukazuje da je ugrožen javni interes.
Ustavni sud konstatuje da je zaključak drugostepenog organa i Upravnog suda o tome da podnosilac nije učinio verovatnim da je prema njemu preduzeta štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem zasnovan na činjenici da je donet novi Pravilnik od 20. novembra 2017. godine, koji je, saglasno odredbama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, bio pravni osnov za raspoređivanje službenika na njime predviđena radna mesta, i da isti kao opšti akt nije bio predmet upravnog spora.
Ovaj sud je imao u vidu da je podnosilac u toku osporenog postupka izneo redosled radnji koje je okvalifikovao kao uzbunjivanje, a koje je preduzeo od 27. septembra 2017. godine do donošenja rešenja o raspoređivanju od 7. decembra 2017. godine. Istakao je da je obavljajući poslove svog radnog mesta dolazio do podataka za koje je smatrao da predstavljaju kršenje propisa, pa je u vezi sa tim obaveštavao v.d. načelnika Gradske uprave i lice ovlašćeno za prijem informacija i vođenje postupka u vezi sa uzbunjivanjem. Iz navoda podnosioca proizlazi da je v.d. načelnika Gradske uprave koji je doneo rešenje o njegovom raspoređivanju znao da je podnosilac vršio radnje koje je okarakterisao kao uzbunjivanje, jer je i njega prethodno obaveštavao o navodnim nezakonitostima i nepravilnostima u radu. Naveo je i zašto smatra da je sporno raspoređivanje štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem. U prilog svojih tvrdnji je predložio izvođenje određenih dokaza (uvid u službenu dokumentaciju o izvršenom uzbunjivanju, izjave određenih lica, sačinjene službene beleške, rešenja nadležnog javnog tužilaštva).
Ustavni sud smatra da se ocena o tome da li je podnosilac učinio verovatnim da je raspoređivanje štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem mogla dati na osnovu utvrđenih svih relevantnih činjenica i okolnosti koje su prethodile donošenju tog rešenja. Pri tome se u postupku zaštite uzbunjivača primenjuje posebno pravilo o teretu dokazivanja, prema kome je lice koje traži zaštitu zbog uzbunjivanja dužno da predloži dokaze iz kojih će se utvrditi činjenice na osnovu kojih se može zaključiti do stepena verovatnosti da je prema njemu preduzeta štetna radnja, i ukoliko to učini, teret dokazivanja se prebacuje na poslodavca na kome je da dokaže do stepena izvesnosti da štetna radnja nije u vezi sa uzbunjivanjem. U tom smislu, Sud konstatuje da rešenje drugostepenog organa od 14. jula 2020. godine i osporena presuda Upravnog suda ne sadrže utvrđeno činjenično stanje koje se odnosi na navodno izvršeno uzbunjivanje od strane podnosioca, posebno koje radnje uzbunjivanja i kada ih je podnosilac preduzeo, koje konkretne informacije je otkrivao i iz kojih razloga je to učinio, kako je poslodavac postupao po dostavljenim informacijama i kako je postupao prema podnosiocu nakon otkrivanja informacija do spornog raspoređivanja. Stoga se nije mogla ni ispitati osnovanost navoda podnosioca da rešenje o raspoređivanju predstavlja štetnu radnju zbog izvršenog uzbunjivanja, što se moralo učiniti sa posebnom pažnjom, imajući u vidu specifičnost i značaj tih navoda, u smislu odredbe člana 21. stav 1. tačka 12) Zakona o zaštiti uzbunjivača, kojom je propisano da poslodavac ne sme činjenjem ili nečinjenjem da stavi uzbunjivača u nepovoljniji položaj u vezi sa uzbunjivanjem, a naročito ako se nepovoljniji položaj odnosi na raspoređivanje na drugo radno mesto. Sud takođe ukazuje na to da činjenica da je donet Pravilnik ne znači da podnosilac nije mogao da učini verovatnim da je raspoređivanjem, prilikom sprovođenja tog pravilnika, prema njemu preduzeta štetna radnja u vezi sa uzbunjivanjem i da time stvori obavezu poslodavca da dokaže da štetna radnja nije u uzročnoj vezi sa uzbunjivanjem. Upravo su navedenim pravilnikom u Odeljenju za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine bila utvrđena dva radna mesta za tri izvršioca, koja su bila odgovarajuća i za podnosioca ustavne žalbe. U vreme donošenja Pravilnika nije bilo izvesno gde će podnosilac biti raspoređen. Do donošenja rešenja o raspoređivanju podnosioca od 7. decembra 2017. godine nije moglo biti poznato da će upravo on biti raspoređen u drugo odeljenje, a da će prednost prilikom raspoređivanja na ta dva radna mesta biti data drugim službenicima koji su, kao i podnosilac, do tada bili raspoređeni u tom odeljenju.
Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da drugostepeni organ i Upravni sud nisu dali ustavnopravno prihvatljive razloge ni za ocenu da sporno raspoređivanje podnosioca nije posledica njegovog delovanja koje je označio kao uzbunjivanje. Stoga je Sud utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je u tom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u tački 1. izreke.
Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, našao da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava mogu otkloniti jedino poništavanjem presude Upravnog suda U-uz 5/20 od 8. oktobra 2020. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka po tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije grada Valjeva broj 112-1044/2017-01/1 od 14. jula 2020. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.
6. Razmatrajući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog takođe odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je period merodavan za ocenu povrede navedenog prava trajao od 15. decembra 2017. godine, kada je podnosilac izjavio žalbu protiv prvostepenog rešenja od 7. decembra 2017. godine donetog po službenoj dužnosti, do 8. oktobra 2020. godine, kada je doneta osporena presuda Upravnog suda, što iznosi dve godine i nepunih osam meseci.
Polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i suda u ovoj vrsti predmeta, kao i značaja prava o kome se u postupku odlučuje za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.
Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud nalazi da je predmet osporenog postupka bio donekle složeniji, jer je bilo potrebno utvrditi ne samo da li je raspoređivanje podnosioca nakon donošenja novog akta o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta izvršeno u skladu sa odredbama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, već i da li su osnovani navodi da pojedinačni akt predstavlja štetnu radnju u vezi sa uzbunjivanjem, u skladu sa odredbama Zakona o zaštiti uzbunjivača. Osporeni postupak je imao profesionalni značaj za podnosioca, čiji interes je bio da nastavi da radi na istim ili sličnim poslovima u odeljenju Gradske uprave u kome je radio do raspoređivanja po novoj sistematizaciji. Pri tome, svojim ponašanjem nije doprineo trajanju postupka.
Ispitujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda, Ustavni sud napominje da postupak po tužbi za ocenu zakonitosti pojedinačnog akta poslodavca koji tužilac smatra štetnom radnjom u vezi sa uzbunjivanjem, po samom Zakonu, spada u prioritetne predmete. Naime, odredbom člana 23. stav 4. Zakona o zaštiti uzbunjivača je propisano da je postupak za sudsku zaštitu u vezi sa uzbunjivanjem hitan. Osim toga, u interesu podnosioca je bilo da se postupak ocene zakonitosti rešenja o raspoređivanju od 7. decembra 2017. godine što pre pravnosnažno okonča, imajući u vidu da je ubrzo usledilo novo raspoređivanje podnosioca po rešenju od 23. avgusta 2018. godine, kada se vodilo računa o poslovima radnog mesta na kome je radio po prethodnom rešenju od 7. decembra 2017. godine, pa je ponovo raspoređen u Odsek za vanredne situacije i poslove odbrane, odnosno van Odeljenja za urbanizam, građevinarstvo, saobraćaj i zaštitu životne sredine.
Prema stanovištu Evropskog suda za ljudska prava, u radnim sporovima je potrebna posebna ažurnost (presuda ESLjP, Ruotolo protiv Italije, broj predstavke 12460/86, od 27. februara 1992. godine, stav 17.), što se odnosi i na sporove koji se tiču raspoređivanja zaposlenog na drugo radno mesto (presuda ESLjP, Sartory protiv Francuske, broj predstavke 40589/07, od 24. septembra 2009. godine, st. 34. i 35.), a ovaj zahtev je dodatno pojačan u odnosu na države u kojima sâmo domaće pravo predviđa da se takvi predmeti moraju rešavati posebno hitno (presuda ESLjP, Jevremović protiv Srbije, broj predstavke 3150/05, od 17. jula 2007. godine, stav 81.).
S tim u vezi, Ustavni konstatuje da je tokom osporenog postupka vođeno pet upravnih sporova po tužbama podnosioca ustavne žalbe, od kojih je prvi trajao devet meseci, drugi – pet meseci, treći – jedan mesec, četvrti – četiri meseca i peti – dva meseca. Drugostepeni organ je u zakonom propisanom roku donosio rešenja u izvršenju presuda Upravnog suda. Iz toga proizlazi da su Upravni sud u svakom od upravnih sporova, pojedinačno posmatrano, i drugostepeni organ u postupku po žalbi, postupali ekspeditivno. Međutim, Ustavni sud smatra da odredba člana 23. stav 4. Zakona o zaštiti uzbunjivača zahteva hitnost postupka u celini, što podrazumeva ne samo brzo, nego i efikasno postupanje, te da je stoga neophodno oceniti da li je ukupno postupanje Upravnog suda, u svih pet upravnih sporova, kao i drugostepenog organa koji je izvršavao presude tog suda, ispunilo pomenuti zahtev hitnosti. Navedeni broj upravnih sporova je posledica poništavanja konačnih rešenja i vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje drugostepenom organu, koji nije postupao po primedbama Upravnog suda, kao i propuštanja tog suda da sam otkloni nedostatke učinjene u upravnom postupku. Naime, Upravni sud je presudama od 26. oktobra 2018. i 26. juna 2019. godine uvažio tužbe podnosioca iz razloga što tuženi organ nije dostavio kompletne spise predmeta, pa se nisu mogli oceniti navodi tužbe, iako je u takvoj situaciji bio ovlašćen da, u skladu sa odredbom člana 30. stav 3. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, 111/09), traži dopunu spisa predmeta, ali iz obrazloženja navedenih presuda ne proizlazi da je tako postupio. Upravni sud je tek presudama od 1. novembra 2019. i 14. maja 2020. godine ukazao na suštinski nedostatak rešenja drugostepenog organa, odnosno da nisu navedeni razlozi zbog kojih je upravo podnosilac raspoređen u drugo odeljenje Gradske uprave. S obzirom na to da je osporeni postupak obeležilo višestruko vraćanje predmeta na ponovno odlučivanje, Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj predstavke 70767/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51. i presudu Cvetković protiv Srbije, broj predstavke 17271/04, od 10. juna 2008. godine, stav 51.).
Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da drugostepeni organ i Upravni sud nisu postupali efikasno, zbog čega se navedeno trajanje postupka, prema okolnostima konkretnog slučaja, ne može smatrati razumnim u ovoj vrsti predmeta, u kojoj je postupak po Zakonu hitan. Stoga je utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu u tom delu i odlučio kao u tački 3. izreke.
7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 4. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom postupku i krećući se, pri tom, u granicama postavljenog zahteva ustavne žalbe kojim je tražena naknada nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac pretrpeo. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.
Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (br. predstavke 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.
8. Kada je reč o istaknutoj povredi slobode izražavanja iz člana 46. Ustava, ovaj sud smatra da je potrebno imati u vidu i praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj zaštitu slobode izražavanja iz člana 10. Evropske konvencije uživaju i javni službenici (videti, pored ostalih, presudu Velikog veća Guja protiv Moldavije, broj predstavke 14277/04, od 12. februara 2008. godine, stav 52. i presudu Kudeshkina protiv Rusije, broj predstavke 29492/05, od 26. februara 2009. godine, stav 86.). Istaknuta povreda slobode izražavanja se ispituje i kada je uzbinjivač koristio isključivo unutrašnje kanale uzbunjivanja (presuda ESLjP, Hrachya Harutyunyan protiv Jermenije, broj predstavke 15028/16, od 27. avgusta 2024. godine, stav 46.). Nakon što utvrdi da je došlo do mešanja u slobodu izražavanja, Evropski sud dalje ispituje da li je mešanje bilo zakonito, potom da li je poslužilo legitimnom cilju i končano da li je, kao takvo, bilo neophodno u demokratskom društvu. Tri bitna elementa za primenu relevantnog režima zaštite uzbunjivača su: prvo, da li je konkretni zaposleni ili javni službenik bio jedino lice ili deo manje grupe lica svesnih onoga što se događa na radnom mestu i koji je stoga u najboljem položaju da deluje u javnom interesu upozoravajući poslodavca ili širu javnost; drugo, obaveza odanosti, uzdržanosti i diskrecije zaposlenih prema poslodavcu i ponekad poštovanje zakonske obaveze čuvanja tajne; treće, položaj ranjivosti naročito ekonomske u odnosu na lice, javnu ustanovu ili preduzeće od kojih je zaposleni zavisio prilikom zapošljavanja i rizik od njihove odmazde. Oslanjajući se na Preporuku Komiteta ministara Saveta Evrope o zaštiti uzbunjivača CM/Rec (2014)7 od 30. aprila 2014. godine, Sud je ukazao na to da je odlučujući de facto radni odnos uzbunjivača, a ne njegov specifičan pravni status (presuda ESLjP, Veliko veće, Halet protiv Luksemburga, broj predstavke 21884/18, od 14. februara 2023. godine, st. 116. i 119.). ESLjP je prvi put u presudi Guja protiv Moldavije (st. 85-97.) utvrdio šest kriterijuma za ocenu srazmernosti mešanja u slobodu izražavanja uzbunjivača, koje je precizirao i razjasnio u presudi Halet protiv Luksemburga (st. 114. i 171-205.), ističući da se između tih kriterijuma ne uspostavlja hijerarhija ili redosled ispitivanja. To su sledeći kriterijumi: koji kanali uzbunjivanja su korišćeni (pri čemu je unutrašnje uzbunjivanje sredstvo kome, po pravilu, treba najpre pribeći), da li je postojao javni interes za otkrivanje informacija, verodostojnost otkrivenih informacija, da li je uzbunjivač postupao u dobroj veri (motiv otkrivanja informacija), šteta naneta poslodavcu i trećim licima otkrivanjem informacija i težina sankcije izrečene uzbunjivaču.
Imajući u vidu iznete stavove i kriterijume koji se primenjuju prilikom ocene da li je uzbunjivaču povređena sloboda izražavanja, te da je prethodno konstatovano da u osporenom postupku uopšte nije utvrđeno činjenično stanje koje se odnosi na navodno izvršeno uzbunjivanje od strane podnosioca, što je jedan od razloga zbog kojih je podnosiocu utvrđena povreda prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije mogao bez relevantnog činjeničnog osnova da ispita istaknutu povredu slobode izražavanja iz člana 46. Ustava, te stoga ustavnu žalbu u tom delu nije mogao da razmatra.
9. Ustavni sud nije razmatrao ni dostavljene presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U-uz 6/19 od 30. avgusta 2019, U-uz 15/19 od 5. marta 2020, U-uz 16/19 od 27. maja 2020. i U-uz 17/19 od 4. juna 2020. godine, koje su donete u odnosu na drugo lice, imajući u vidu razloge zbog kojih je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i poništio osporenu presudu, te da će navodi podnosioca koji se odnose na uzbunjivanje biti cenjeni u ponovnom postupku.
10. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred ovim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 5. izreke.
11. Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da se ova odluka objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.
12. Polazeći od iznetog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.