Povreda prava na odlučivanje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje izuzetog zemljišta, koji je trajao skoro osam godina. Naložena je hitna finalizacija postupka i dosuđena naknada nematerijalne štete podnositeljki žalbe.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Miroslave Mitić iz Moravskog Bujmira, opština Žitkovac , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. decembra 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Miroslave Mitić i utvrđuje da je u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za opštu upravu i imovinsko-pravne, poslove – Odsek za imovinsko-pravne poslove gradske opštine Grocka u predmetu broj 465-122/2004 i 465-4 5/2009 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Miroslava Mitić iz Moravskog Bujmira, opština Žitkovac, preko punomoćnika Dimitrija Protića, advokata iz Topole, podnela je 18. februara 2010. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na sudsku zaštitu i na suđenje u razumnom roku, zajemčenih odredbama člana 22. stav 1. i člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku označenom u tački 1. izreke.

U ustavnoj žalb i se, pored ostalog, navodi : da je rešenjem Komiteta za privredu i finansije Skupštine Opštine Grocka broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine izuzeto neizgrađeno građevinsko zemljište – k atastarska parcela broj 342/1, KO Leštane, iz poseda ranijih sopstvenika , među kojima je sa 1/2 udela suvlasnik bila podnositeljka; da je zemljište oduzeto u korist Opštine Grocka, a za potrebe opštinske samoupravne interesne zajednice za komunalne delatnosti, građevinsko zemljište i puteve Opštine Grocka, radi dislociranja RO „Vojvođanka“ iz Beogr ada; da zemljište nikada nije privedeno nameni, pa je Opština Grocka isto da la na korišćenje preduzeću „Dunav“ iz Beograda na osnovu ugovora o prenosu prava korišćenja na zemljištu.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je podnositeljka još 18. decembra 1992. godine podnela „zahtev o prestanku prava korišćenja“, jer zemljište nije privedeno nameni , ali taj postupak još nije okončan; da je prvostepeni organ doneo zaključak pod brojem 463-19/87 i 465-122/04 od 22. februara 2008. godine, kojim je obustavi o postupak po zahtevu podnositeljke za poništenje rešenja o izuzimanju predmetnog zemljišta; da je podnositeljka protiv tog zaključka izjavila žalbu, ali da nije dobila odluku o žalbi; da je nakon toga isti organ doneo zaključak pod istim brojem od 21. decembra 200 9. godine, kojim je z ahtev odbacio sa obrazloženjem da podnositeljka nije vlasnik i da stoga ne ispunja va uslove za pokretanje postupka; da je takav zaključak donet posle 17 godina vođenja postupka i „nespornog tretiranja“ podnositeljke kao stranke i ranijeg vlasnika i da navedeni po stupak još uvek traje.

Podnositeljka ističe da joj je „takvim radom“ upravnih organa povređeno pravo na odlučivanje u razumnom roku, kao i „pravo na otklanjanje posledica koje su povredom ovog prava nastale ( član 22. stav 1. Ustava Republike Srbije)“, pa predlaže da Ustavni sud utvrdi podnositeljki pravo na naknadu štete u iznosu od 500.000 dinara i naloži nadležnim organima da okončaju predmetni postupak.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u priloženu dokumentaciju i spise predmeta Odeljenja za opštu upravu i imovinsko-pravne poslove – Odsek za imovinsko-pravne poslove gradske opštine Grocka br. 463-19/1987, 465-122/2004 i 465-4 5/2009, kao i predmet Upravnog suda U. 1013/11, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. U ugovoru o kupoprodaji nepokretnosti, koji je zaključen 30. januara 1978. godine između Miroslave Mitić (ovde podnositeljka ustavne žalbe ) i I.S, Z.S. i Ž.S, kao predmet ugovora označena je ½ katastarske parcele (dalje u tekstu: „k.p.“) broj 342/1 „dugačka njiva“ u površini od 36 ari.

Rešenjem Petog opštinskog suda u Beogradu R. 1137/79 od 18. novembra 1980. godine utvrđena je pravična naknada u iznosu označenom u rešenju za eksproprisano građevinsko zemljište – k.p. 342/1 u površini od 36,26 ari, upisanu u ZKUL 246 , KO Leštane, ranijih zemljišnoknjižnih suvlasnika Ž.S, C.S, P.S. i M.S, sa po ¼, a vanknjižnih vlasnika Miroslave Mitić sa ½ idealnog dela i M.S. i C.S sa po ¼ idealnog dela predmetnog zemljišta. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno da je predmetno zemljište bilo izuzeto na osnovu pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji Sekretarijata za privredu i finansije opštine Grocka broj 463-9/3 od 27. jula 1979. godine.

Podnositeljka ustavne žalbeje 12. marta 1987. godine u izjavi datoj na zapisnik pred Odeljenjem za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka navela: da je od I.S i Ž.S. kupila ½ katastarske parcele broj 342/1 , KO Leštane, koja je bila eksproprisana za potrebe RO „Beteks“; da joj je naknada po rešenju suda isplaćena za ½ parcele; da je na njen zahtev poništeno pravnosnažno rešenje o eskproprijaciji i da joj je vraćena u svojinu polovina navedene k.p, a da su titulari na preostalom delu C.S. i M.S; da „parcelu“ koristi kao baštu i da je jedan deo od oko tri ara ograđen žičanom ogradom sa drvenim stubovima. Podnositeljka je predložila da se ograđeni deo parcele izdvoji od ostalog dela i da joj se ostavi na dalje korišćenje, jer na susednoj k.p. 343/7 ima porodičnu stambenu zgradu.

Rešenjem Komiteta za privredu i finansije Skupštine opštine Grocka I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine izuzeto je iz poseda neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište – k. p. broj 342/1 „dugačk a njiv a“ u površini od 36,26 ari, upisana u ZKUL broj 1543 KO Leštane iz poseda ranijih zemljišnoknjižnih sopstvenika Ž.S, C.S, M.S. i I.S. sa po ¼, a faktičkog poseda sa po ½ podnositeljke ustavne žalbe i C.S. u korist opštine Grocka, a za potrebe opštinske samoupravne interesne zajednice za komunalne delatnosti opštine Grocka, radi dislociranja RO „Vojvođanka“ iz Beograda.

Rešenjem Sekretarijata za urbanizam i imovinsko-pravne poslove opštine Grocka broj 463-19/87 i 463-16/92 od 22. juna 1992. godine odbijen je zahtev podnositeljke za poništenje pravnosnažnog rešenja tog organa I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine i vraćanje u posed ½ dela k.p. broj 342/1 površine 36,26 ari, upisane u ZKUL broj 1543, KO Leštane. Odlučujući o žalbi podnositeljke, Ministarstvo finansija je rešenjem broj 465-02-00361/1992 od 10. maja 1995. godine poništ ilo navedeno prvostepeno rešenje i spise predmeta dostavilo Skupštini opštine Grocka, kao nadležnoj za odlučivanje o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe. Postupajući po žalbi podnositeljke izjavljenoj zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku, Ministarstvo finansija je rešenjem broj 465-02-00361/1992 od 21. aprila 1997. godine naložilo Sekretarijatu za urbanizam i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Grocka da u roku od 30 dana u ponovnom postupku odluči o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe.

Rešenjem Odeljenja za opštu upravu, imovinsko-pravne i finansijske poslove Opštine Grocka broj 463-19/87 i 463-16/92 od 13. juna 1997. godine odbijen je zahtev podnositeljke za poništenje pravnosnažnog rešenja tog organa I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine i vraćanje u posed ½ dela k.p. broj 342/1 površine 36,26 ari, upisane u ZKUL broj 1543 , KO Leštane. Odlučujući o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv navedenog rvostepenog rešenja, Ministarstvo finansija 19. avgusta 1998. godine donelo rešenje broj 465-02-00361/1992, kojim je poništilo navedeno prvostepeno rešenje i vratilo predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem Odeljenja za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka broj 463-19/87 i 463-16/92 od 22. juna 1999. godine ponovo je odbijen zahtev podnositeljke, a Ministarstvo finansija i ekonomije je 25. avgusta 2003. godine donelo rešenje broj 465 -02-00361/1992, kojim je odbilo žalbu kao neosnovanu.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 3237/03 od 24. avgusta 2004. godine odbio tužbu podnositeljke kojom je osporila zakonitost navedenog rešenja Ministarstva finansija i ekonomije od 25. avgusta 2003. godine. Vrhovni sud Srbije je u obrazloženju presude naveo da iz spisa predmeta proizlazi da je podnositeljka 30. aprila 1992. godine podnela zahtev za poništaj predmetnog rešenja o izuzimanju zemljišta, da prema propisima koji su važili na dan podnošenja zahteva nije bila predviđena mogućnost vraćanja gradskog građevinskog zemljišta u posed bivšem korisniku zbog neprivođenja zemljišta nameni, te je pravilna odluka tuženog organa kojom je odbijena žalba podnositeljke.

3.2. Podnositeljka ustavne žalbe je 1. decembra 2004. godine Odeljenju za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka podnela zahtev „za uspostavljanje režima svojine iz stava 4. člana 79. Zakona o planiranju i izgradnji“, u kome je navela da je odbijen njen zahtev za vraćanje u svojinu zemljišta „u odnosu na k.p. 342/1 od 36,26 ari upisanu u ZKUL 1543 KO Leštane“.

Rešenjem Odeljenja za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka broj 465-122/2004 od 7. februara 2005. godine odbijen je zahtev podnositeljke za poništenje pravnosnažnog rešenja tog organa I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine , kojim je izuzeto neizgrađeno građevinsko zemljište, i to k.p. broj 342/1, „dugačke njive“ u površini od 36,26 ari upisane u ZKUL broj 1543 , KO Leštane. Odlučujući o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv navedenog prvostepenog rešenja, Ministarstvo finansija je 16. juna 2005. godine donelo rešenje broj 465 -02-00361/1992, kojim je odbilo žalbu kao neosnovanu. U obrazloženju rešenja ministarstvo je ocenilo da je prvostepeni organ pravilno utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe nema svojstvo ranijeg sopstvenika, niti zakonskog naslednika, već samo faktičkog korisnika predmetne parcele. Podnositeljka ustavne žalbe navedeno konačno rešenje nije osporavala tužbom u upravnom sporu.

3.3. Podnositeljka ustavne žalbe je 14. februara 2005. godine podnela prvostepenom organu zahtev da joj se vrati „sadašnja k.p. 342/2, s obzirom na to da preduzeće „Dunav“ istu nije privelo nameni, a navedena parcela se graniči sa njenom parcelom 343/7. U podnesku od 14. maja 2005. godine podnositeljka je navela da smatra da je dokazala „svoje vlasništvo, a u svakom slučaju pravni interes zasnovan na zakonu za pokretanje postupka“. U podnesku od 10. avgusta 2006. godine podnositeljka ustavne žalbe je navela da se „predmet vodi od 2004. godine“ i da još nije doneta odluka o zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta.

Rešenjem Odeljenja za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka broj 465-122/2004 od 5. decembra 2006. godine odbijen je zahtev podnositeljke za delimično poništenje pravnosnažnog rešenja tog organa I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine , kojim je izuzeto neizgrađeno građevinsko zemljište, u delu koji se odnosi na novoformiranu k.p. broj 342/2 u površini od 20 ari, upisanu u ZKUL broj 1543, KO Leštane. Odlučujući o žalbi podnositeljke, Ministarstvo finansija je rešenjem broj 463-02-00841/2006 od 5. septembra 2007. godine poništ ilo navedeno prvostepeno rešenje i predmet vratilo prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je ocenio da u spisima nedostaju dokazi iz kojih se može utvrditi pravo činjenično stanje, a pre svega da li je podnositeljka raniji sopstvenik izuzetog zemljišta.

U ponovnom postupku Odeljenje za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka donelo je zaključak broj 463-19/87 i 465-122/ 2004 od 22. februara 2008. godine, kojim je obustavilo postupak podnet po zahtevu podnositeljke ustavne žalbe „za poništenje pravnosnažnog rešenja o izuzimanju broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine“. Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo da nije bilo moguće izvršiti veštačenje od strane veštaka odgovarajuće struke radi utvrđenja da li je predmetno zemljište privedeno nameni u propisanom roku, jer je podnositeljka ustavne žalbe izjavila da ne želi da snosi troškove veštačenja. Odlučujući o žalbi podnositeljke, Ministarstvo finansija je rešenjem broj 463-02-00841/2006 od 5. avgusta 2009. godine poništ ilo navedeni zaključak i predmet vratilo prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno: da je postupak obustavljen protivno odredbi člana 121. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, jer stranka nije odustala od zahteva, već je odbila da snosi troškove veštačenja; da su u međuvremenu kompletirani spisi, pa je iz ugovora o kupoprodaji od 30. januara 1978. godine utvrđeno da podnositeljka nije ni raniji sopstvenik, niti zakonski naslednik, već samo faktički korisnik predmetne k.p. i da stoga nisu ispunjeni uslovi za pokretanje postupka u smislu člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji; da u ponovnom postupku prvostepeni organ treba da odluči o zahtevu shodno članu 232. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku.

Zaključkom Odeljenja za opštu upravu i imovinsko -pravne poslove Opštine Grocka broj 465-122/2004 i 465-4 5/2009 od 21. decembra 2009. godine odbačen je zahtev podnositeljke ustavne žalbe za poništenje pravnosnažnog rešenja tog organa I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine“ , kojim je izuzeto neizgrađeno građevinsko zemljište, u delu koji se odnosi na k.p. broj 342/1 u površini od 36,26 ari, upisanu u ZKUL broj 1543 , KO Leštane. Prvostepeni organ je, polazeći od stanja u spisima predmeta, utvrdio da podnositeljka nije raniji sopstvenik, niti zakonski naslednik, već samo faktički korisnik predmetne k.p. i da stoga nisu ispunjeni uslovi za pokretanje postupka u smislu člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji. Rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00841/2006 od 27. decembra 2010. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog zaključka. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da je u ponovnom postupku prvostepeni organ pravilno utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe samo faktički korisnik predmetne parcele i da nema svojstvo ranijeg sopstvenika, te nisu ispunjeni uslovi za pokretanje postupka za vraćanje izuzetog zemljišta. Ministarstvo finansija je ocenilo neosnovanim navode podnositeljke da je u toku postupak po njenoj žalbi protiv zaključka prvostepenog organa broj 463-19/87 i 465-122/04 od 22. februara 2008. godine, jer je o navedenoj žalbi odlučeno rešenjem tog ministarstva broj 463-02 00841/2006 od 5. avgusta 2009. godine , a podnositeljka je upućena da se obrati prvostepenom organu radi uručenja rešenja.

Podnositeljka ustavne žalbe je 26. januara 2011. godine Upravnom sudu podnela tužbu radi poništaja rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00841/2006 od 27. decembra 2010. godine . Predmet je u upisniku tog suda zaveden pod brojem U. 1013/11. U tužbi je, pored ostalog, navedeno: da predmetni upravni postupak traje već 15 godina i da je podnositeljka u tom periodu tretirana kao stranka u postupku; da tuženi organ ne daje obrazloženje zašto ugovor o kupoprodaji nije dokaz da je podnositeljka raniji vlasnik nepokretnosti; da je podnositeljka na osnovu predmetnog ugovora, nakon isplaćene kupoprodajne cene, u posedu kupljene nepokretnosti, a da nije mogla uknjižiti svoje pravo svojine, jer je na osnovu Odluke o proglašenju gradskog građevinskog zemljišta iz 1979. godine predmetna nepokretnost prešla u društvenu svojinu. Upravni sud je 28. marta 2011. godine dostavio tužbu na odgovor tuženom organu, sa nalogom za dostavljanje spisa predmeta. Tuženi organ je 14. aprila 2011. godine postupio po nalogu suda, a odgovor na tužbu je, takođe, dalo Javno pravobranilaštvo gradske opštine Grocka. Do 10. decembra 2012. godine, kada su Ustavnom sudu dostavljeni spisi predmeta, Upravni sud nije doneo odluku u predmetnom upravnom sporu.

4. Odredbama Ustava na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22.); d a svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (član 208.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, u kom slučaju je drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj org an ne donese rešenje (stav 3.). Istovetne odredbe o tužbi zbog ćutanja uprave sadrži i novi Zakon o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je nedelotvornim postupanjem upravnih organa u predmetnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, jer postupak nije okončan iako je još 18. decembra 1992. godine podnela zahtev za vraćanje izuzetog zemljišta, zbog toga što nije privedeno nameni u propisanom roku.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku , Ustavni sud je najpre konstatovao da je podnositeljka ustavne žalbe nadležnom upravnom organu u spornom periodu podnela tri zahteva i da je postupak koji se vodio po njenom zahtevu za poništenje pravnosnažnog rešenja Komiteta za privredu i finansije Skupštine opštine Grocka I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine i vraćanje u posed ½ dela k.p. broj 342/1 površine 36,26 ari, upisane u ZKUL broj 1543, KO Leštane, pravnosnažno okončan presudom Vrhovnog suda Srbije U. 3237/03 od 24. avgusta 2004. godine. Taj sud je odbio tužbu podnositeljke kao neosnovanu, jer je ocenio da prema propisima koji su važili na dan podnošenja zahteva , nije bila predviđena mogućnost vraćanja gradskog građevinskog zemljišta u posed bivšem korisniku zbog neprivođenja zemljišta nameni. Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka, nakon stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji ponovo podnela zahtev za poništenje navedenog pravnosnažnog rešenja kojim je izuzeto neizgrađeno građevinsko zemljište, i to k.p. broj 342/1, „dugačke njive“ u površini od 36,26 ari upisane u ZKUL broj 1543 KO Leštane, da je rešenjem Ministarstva finansija broj 465 -02-00361/1992 od 16. juna 2005. godine konačno odlučeno o njenom zahtevu i da protiv tog rešenja podnositeljka nije vodila upravni spor.

Polazeći od toga da se podnositeljka ustavne žalbe treći put 14. februara 2005. godine obratila nadležnom organu zahtevom da joj se vrati novoformirana k.p. broj 342/2 u površini od 20 ari, Ustavni sud je ocenio da je podnošenjem navedenog zahteva započeo period merodavan za ocenu ovog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku. Ustavni sud ukazuje da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Odeljenja za opštu upravu i imovinsko-pravne, poslove – Odsek za imovinsko-pravne poslove gradske opštine Grocka broj 465-122/2004 i 465-4 5/2009, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Kada je reč o dužini trajanja predmetnog postupka, Ustavni sud konstatuje da sama či njenica da postupak traje skoro osam godina nakon pokretanja , ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja pod nosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja , te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi da li podnositeljka ustavne žalbe ima svojstvo ranijeg sopstvenika, odnosno zakonskog naslednika ranijeg sopstvenika na izuzetom zemljištu, te da li su na predmetnom zemljištu izvedeni znatni radovi u roku određenom zakonom.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da ona ima značajan materijalni interes da nadležni organ odluči o osnovanosti njenog zahteva.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa, Ustavni sud je utvrdio da je prvostepeni upravni organ o zahtevu podnositeljke odlučio posle godinu dana i deset meseci, a da je u ponovnom postupku doneo odluke posle nepunih šest meseci, odnosno četiri meseca. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da je drugostepeni organ o žalbi podnositeljke odlučivao u roku od deset meseci, odnosno godinu i po dana. Iako se navedeno postupanje ne može smatrati efikasnim, Ustavni sud je ocenio da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka propuštanje prvostepenog organa da utvrdi da li je o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe od 14. februara 2005. godine već doneta pravnosnažna odluka. Ovo stoga što je rešenjem Ministarstva finansija broj 465 -02-00361/1992 od 16. juna 2005. godine konačno odbijen zahtev podnositeljke ustavne žalbe da se zbog neprivođenja izuzetog zemljišta nameni poništi pravnosnažno rešenje Komiteta za privredu i finansije Skupštine opštine Grocka I-03 broj 463-19/87 od 13. aprila 1987. godine, jer je utvrđeno da podnositeljka ustavne žalbe nema svojstvo ranijeg sopstvenika, niti zakonskog naslednika, već samo faktičkog korisnika zemljišta koje je bilo izuzeto navedenim rešenjem.

Ustavni sud nalazi da je i Ministarstvo finansija nepotrebno produžilo postupak poništavanjem zaključaka i rešenja prvostepenog organa, pozivajući se na odredbu člana 232. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, iako je trebalo da otkloni nedostatke iz postupka koji je vođen pred prvostepenim organom i donese konačno rešenje. Takođe, Ustavni sud je konstatovao da odlučivanje Upravnog suda u upravnom sporu traje nepune dve godine i da postupak pred tim sudom još nije okončan.

Imajući u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od ponašanja stranke u tom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe delimično doprinela predugom trajanju predmetnog postupka, jer nije koristila pravo da podnese žalbu drugostepenom organu zbog "ćutanja uprave", a potom i urgenciju, ukoliko ni drugostepeni organ ne postupi po žalbi, te pravo na pokretanje upravnog spora podnošenjem tužbe nadležnom sudu, nakon iscrpljivanja prethodno navedenih pravnih sredstava i to u rokovima propisanim citiranim odredbama zakona. Međutim, Ustavni sud je ocenio da u postupku u kome posle skoro osam godin a još nije pravnosnažno odlučeno o novom zahtevu podnositeljke , njen doprinos ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za pogrešno i nedelot vorno postupanje organa koji vode postupak .

Iz navoda ustavne žalbe proizlazi da podnositeljka povredu prava na sudsku zaštitu vezuje za pravo na naknadu nematerijalne štete, odnosno „pravo na otklanjanje posledica koje su povredom ovog prava nastale“, te Ustavni sud nije posebno ispitivao postojanje povrede prava na sudsku zaštitu iz člana 22. Ustava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za opštu upravu i imovinsko-pravne, poslove – Odsek za imovinsko-pravne poslove gradske opštine Grocka u predmetu br. 465-122/2004 i 465-4 5/2009, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosi teljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpe la podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i doprinos podnositeljke ustavne žalbe njegovom trajanju. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpe la zbog neažurnog postupanja nadležnih organa . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je , takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak pred Odeljenjem za opštu upravu i imovinsko-pravne, poslove – Odsek za imovinsko-pravne poslove gradske opštine Grocka u predmetu br. 465-122/2004 i 465-4 5/2009 okončao u najkraćem roku.

8. S obzirom na izloženo , Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević