Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu direktora Doma zdravlja razrešenog pre isteka mandata. Utvrđuje da je Apelacioni sud proizvoljno primenio pravo kada je ispitivao samo proceduru, a ne i materijalne razloge za razrešenje propisane zakonom, čime je povredio pravo na pravično suđenje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-1257/2013
25.02.2016.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Ustavnog suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Katarina Manojlović Andrić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Sabita Sahitija iz Preševa, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Vaća održanoj 25. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Sabita Sahitija i utvrđuje da je presudom Apelacionog suda u Nišu Gž1. 2222/12 od 20. decembra 2012. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Poništava se presuda Apelacionog suda u Nišu Gž1. 2222/12 od 20. decembra 2012. godine i određuje da navedeni sud donese novu odluku o žalbi tužene izjavljenoj protiv presude Višeg suda u Vranju P. 14/11 od 23. maja 2012. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Sabit Sahiti iz Preševa je, 14. februara 2013. godine, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Nišu Gž1. 2222/12 od 20. decembra 2012. godine, zbog povrede načela i prava zajemčenih odredbama čl. 21, 32. i 60. Ustava Republike Srbije.

Podnosilac ustavne žalbe navodi da je podneo tužbu protiv tužene opštine Preševo, radi poništaja rešenja tužene kojim je podnosilac razrešen sa funkcije direktora Doma zdravlja Preševo, te da je Apelacioni sud u Nišu pogrešno ocenio da se zakonitost pobijanog rešenja ceni samo sa aspekta procedure i bez ispitivanja materijalnih uslova za razrešenje predviđenih odredbama člana 135. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporenu drugostepenu presudu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari:

Tužilac Sabit Sahiti, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je Višem sudu u Vranju tužbu protiv tužene opštine Preševo, radi poništaja rešenja Skupštine opštine Preševo br. 119-18 od 13. maja 2010. godine, kojom je tužilac razrešen sa funkcije direktora Doma zdravlja Preševo.

Viši sud u Vranju je 23. maja 2012. godine doneo presudu P. 14/11, kojom je usvojio tužbeni zahtev tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, i poništio odluku tužene, pa je naložio tuženoj da vrati tužioca na mesto direktora Doma zdravlja Preševo. U obrazloženju prvostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da je sud u sprovedenom dokaznom postupku utvrdio da je tužilac 2009. godine imenovan za direktora Doma zdravlja Preševo (gde je već radio kao lekar specijalista za plućne bolesti) na mandatni period od četiri godine, te da je Upravni odbor te ustanove 11. maja 2010. godine pokrenuo inicijativu za razrešenje tužioca, nakon čega je Skupština tužene donela pobijano rešenje; da je odredbama člana 130. st. 1. i 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti predviđeno da organe zdravstvene ustanove čine direktor, upravni odbor i nadzorni odbor i da te organe imenuje i razrešava osnivač, a da su odredbama člana 135. tog zakona predviđeni razlozi za razrešenje direktora pre isteka mandata; da je prvostepeni sud ocenio da je pobijano rešenje doneto suprotno navedenim zakonskim propisima i da isto ne sadrži obrazloženje o razlozima za razrešenje tužioca sa funkcije direktora Doma zdravlja Preševo, niti pouku o pravnom leku; da nema sumnje da je Skupština opštine Preševo kao osnivač Doma zdravlja u skladu sa odredbama člana 130. Zakona o zdravstvenoj zaštiti i člana 32. stav 9. tačka 1) Zakona o lokalnoj samoupravi ovlašćena da donosi odluku o izboru i razrešenju direktora te ustanove, ali se takva odluka mora kretati u zakonskim okvirima i prema tačno utvrđenim pravilima procedure gde postoje i uslovi pod kojima može doći do razrešenja direktora sa funkcije, a što je izostalo u konkretnom slučaju, zbog čega je rešenje tužene nezakonito.

Odlučujući o žalbi tužene, Apelacioni sud u Nišu je osporenom presudom Gž1. 2222/12 od 20. decembra 2012. godine preinačio prvostepenu presudu i odbio tužbeni zahtev tužioca kao neosnovan. U obrazloženju osporene drugostepene presude je, pored ostalog, istaknuto: da parnični sud u ovakvoj vrsti parnica ispituje zakonitost odluke o razrešenju direktora samo sa aspekta postojanja zakonito sprovedene procedure u donošenju odluke, te da je Apelacioni sud našao da je u konkretnom slučaju postupak u svemu sproveden u skladu sa zakonom, budući da je na sednici Upravnog odbora Doma zdravlja Preševo većinom glasova odlučeno da se pokrene inicijativa za razrešenje tužioca, a o čemu je obaveštena tužena kao osnivač, koja je u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima donela pobijano rešenje; da činjenica da pobijano rešenje ne sadrži razloge razrešenja, po oceni drugostepenog suda, ne čini to rešenje nezakonitim.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu poziva podnosilac ustavne žalbe, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, te da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom i da svako ima pravo na slobodan izbor rada, te da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta i da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa, a da se ni ko tih prava ne može odreći, kao i da se ženama, omladini i invalidima omogućuju posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom (član 60.).

Odredbama Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 72/09 – dr. zakon , 88/10, 99/10, 57/11, 119/12, 45/13 – dr. zakon, 93/14, 96/15 i 106/15), koje su od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari, predviđeno je: da je dom zdravlja zdravstvena ustanova u kojoj se obavlja zdravstvena delatnost na primarnom nivou i da dom zdravlja u državnoj svojini osniva opština, odnosno grad (član 94. st. 1. i 3.); da su organi zdravstvene ustanove direktor, upravni odbor i nadzorni odbor i da direktora zdravstvene ustanove imenuje i razrešava osnivač, te da lica iz stava 3. ovog člana u zdravstvenim ustanovama u državnoj svojini, kao i njihovi srodnici u pravoj liniji bez obzira na stepen srodstva, pobočni srodnici zaključno sa drugim stepenom srodstva, supružnici i srodnici po tazbini zaključno sa prvim stepenom srodstva, ne smeju, direktno ili preko trećeg fizičkog ili pravnog lica, imati učešća kao vlasnici udela, akcionari, u pravnom licu koje obavlja zdravstvenu delatnost, odnosno poslove zdravstvene delatnosti, odnosno ne smeju obavljati ovu delatnost kao preduzetnici, o čemu potpisuju izjavu radi sprečavanja sukoba javnog i privatnog interesa (član 130. st. 1, 3. i 6.); da za direktora zdravstvene ustanove može biti imenovano lice koje ima visoku školsku spremu zdravstvene struke ili visokoškolsku spremu druge struke sa završenom edukacijom iz oblasti zdravstvenog menadžmenta, koje ima najmanje pet godina radnog staža u oblasti zdravstvene zaštite i koje ispunjava druge uslove predviđene statutom zdravstvene ustanove, te da se direktor zdravstvene ustanove imenuje na osnovu javnog konkursa koji raspisuje upravni odbor zdravstvene ustanove i da je upravni odbor zdravstvene ustanove dužan da u roku od 30 dana od dana završetka javnog konkursa izvrši izbor kandidata i predlog dostavi osnivaču, a da osnivač na osnovu predloga upravnog odbora, u roku od 15 dana od dana dostavljanja predloga imenuje direktora (član 132. st. 1, 3, 5. i 6.); da se direktor zdravstvene ustanove imenuje na period od četiri godine, najviše dva puta uzastopno (član 133. stav 1.); da dužnost direktora zdravstvene ustanove prestaje istekom mandata i razrešenjem, te da će osnivač zdravstvene ustanove razrešiti direktora pre isteka mandata na lični zahtev, ako obavlja funkciju suprotno odredbama zakona, ako nestručnim, nepravilnim i nesavesnim radom prouzrokuje veću štetu zdravstvenoj ustanovi ili tako zanemaruje ili nesavesno izvršava svoje obaveze da su nastale ili mogu nastati veće smetnje u radu zdravstvene ustanove, ako mu nadležna komora izrekne jednu od disciplinskih mera propisanih zakonom, ako je nalazom zdravstvene inspekcije ustanovljena povreda propisa i opštih akata zdravstvene ustanove ili nepravilnost rada direktora, ako nastupe okolnosti iz člana 130. stav 6. ovog zakona, ako je protiv njega pokrenut krivični postupak za delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje te funkcije, odnosno ako je pravnosnažnom sudskom odlukom osuđen za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje funkcije direktora zdravstvene ustanove, ako nenamenski upotrebljava, odnosno ako dozvoli nenamensko korišćenje sredstava organizacije zdravstvenog osiguranja, odnosno ako koristi sredstva u suprotnosti sa ugovorom zaključenim sa organizacijom zdravstvenog osiguranja; ako zdravstvena ustanova stiče sredstva suprotno ovom zakonu, odnosno naplaćivanjem zdravstvenih usluga osiguranim licima suprotno zakonu kojim se uređuje zdravstveno osiguranje i iz drugih razloga utvrđenih zakonom ili statutom zdravstvene ustanove (član 135.).

Odredbama člana 32. tač. 8) i 9) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07 i 83/14 – dr. zakon ) je propisano da skupština opštine, u skladu sa zakonom, osniva službe, javna preduzeća, ustanove i organizacije, utvrđene statutom opštine i vrši nadzor nad njihovim radom, kao i da imenuje i razrešava upravni i nadzorni odbor, imenuje i razrešava direktore javnih preduzeća, ustanova, organizacija i službi, čiji je osnivač i daje saglasnost na njihove statute, u skladu sa zakonom.

5. Razmatrajući navode podnosioca ustavne žalbe o povredi njegovog prava na pravično suđenje u predmetnom parničnom postupku, Ustavni sud je zaključio da podnosilac svoje tvrdnje o povredi prava iz člana 32. stav 1. Ustava zasniva na činjenici da je Apelacioni sud u Nišu proizvoljno primenio merodavno pravo na njegovu štetu, pogrešno nalazeći da se zakonitost rešenja o razrešenju nekog lica sa funkcije direktora Doma zdravlja ceni isključivo sa stanovišta postojanja odgovarajuće zakonske procedure za donošenje rešenja o razrešenju. U konkretnom slučaju, navedeni drugostepeni sud je našao da je zakonito sporno rešenje kojim je podnosilac ustavne žalbe razrešen sa dužnosti direktora Doma zdravlja Preševo, zbog toga što je postupak razrešenja podnosioca sproveden u skladu sa odredbama Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine i Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine, te da za zakonitost spornog rešenja nije od uticaja što Skupština opštine Preševo kao donosilac navedenog akta nije navela razloge za razrešenje podnosioca.

Ispitujući da li je Apelacioni sud u Nišu u osporenoj drugostepenoj presudi proizvoljno primenio merodavno pravo na štetu podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je najpre konstatovao da je odredbama Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine regulisano pitanje izbora i razrešenja organa zdravstvene ustanove, u koje spada i direktor doma zdravlja. S obzirom na to da dom zdravlja predstavlja zdravstvenu ustanovu primarne zdravstvene zaštite, treba istaći da jedinice lokalne samouprave osnivaju ovu vrstu zdravstvenih ustanova, te da opštine i gradovi kao osnivači samim tim imenuju i razrešavaju sa dužnosti direktore domova zdravlja. S tim u vezi, Ustavni sud napominje da jedinice lokalne samouprave navedena osnivačka i upravljačka prava vrše preko skupštine kao najvišeg predstavničkog organa, a što potvrđuju i odredbe člana 32. tač. 8) i 9) Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine. Dakle, skupština opštine ili grada imenuje direktora doma zdravlja nakon sprovedenog javnog konkursa, koji raspisuje upravni odbor doma zdravlja i na tu funkciju može biti izabrano samo ono lice koje ispunjava uslove predviđene odredbama čl. 132. st. 1. tač. 1), 2) i 3) Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine. S druge strane, Ustavni sud ukazuje da dužnost direktora doma zdravlja prema odredbi člana 135. stav 1. pomenutog zakona može prestati na dva načina – istekom mandata (koji traje četiri godine) i razrešenjem. Kada je u pitanju razrešenje kao vid prestanka dužnosti direktora doma zdravlja, Zakon o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine predviđa široku paletu razloga za razrešenje direktora navedene ustanove primarne zdravstvene zaštite, i to: na lični zahtev direktora; ako direktor obavlja funkciju suprotno odredbama zakona; ako nestručnim, nepravilnim i nesavesnim radom direktor prouzrokuje veću štetu zdravstvenoj ustanovi ili tako zanemaruje ili nesavesno izvršava svoje obaveze da su nastale veće smetnje u radu zdravstvene ustanove; ako nadležna komora izrekne direktoru jednu od disciplinskih mera propisanih zakonom; ako je nalazom zdravstvene inspekcije ustanovljena povreda propisa i opštih akata zdravstvene ustanove ili nepravilnost rada direktora; ako su direktor, njegov srodnik ili drugo blisko lice vlasnici udela ili akcija u pravnom licu koje obavlja zdravstvenu delatnost ili ukoliko sva ta lica obavljaju ovu delatnost kao preduzetnici; ako je protiv direktora pokrenut krivični postupak za delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje te funkcije, odnosno ako je pravnosnažnom sudskom odlukom osuđen za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje funkcije direktora zdravstvene ustanove; ako direktor nenamenski upotrebljava, odnosno ako dozvoli nenamensko korišćenje sredstava organizacije zdravstvenog osiguranja, odnosno ako koristi sredstva u suprotnosti sa ugovorom zaključenim sa organizacijom zdravstvenog osiguranja; ako zdravstvena ustanova stiče sredstva suprotno ovom zakonu, odnosno naplaćivanjem zdravstvenih usluga osiguranim licima suprotno zakonu kojim se uređuje zdravstveno osiguranje; iz drugih razloga utvrđenih zakonom ili statutom zdravstvene ustanove. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je zaključio da iz odredaba Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine proizlazi da odluka o razrešenju nekog lica sa dužnosti direktora doma zdravlja ne može biti posledica diskrecionog ovlašćenja ili samovolje skupštine jedinice lokalne samouprave, pa da se takav pojedinačni akt može doneti samo kao rezultat postupka u kome je utvrđeno postojanje razloga za razrešenje sa navedene dužnosti, a koji se odnose na postupanje direktora koje je u suprotnosti sa tim zakonom, nekim drugim zakonom kojim je na sistemski način regulisana oblast zdravstva ili opštim aktom odgovarajućeg doma zdravlja.

S obzirom na iznete razloge, a posebno imajući u vidu da je u predmetnom parničnom postupku nesumnjivo utvrđeno da je podnosilac ustavne žalbe na osnovu spornog rešenja razrešen sa dužnosti direktora Doma zdravlja Preševo pre isteka njegovog mandata i da to rešenje u konkretnom slučaju ne sadrži razloge za razrešenje, Ustavni sud smatra da je Apelacioni sud u Nišu izveo ustavnopravno neprihvatljiv zaključak da se zakonitost spornog rešenja ima ceniti isključivo sa procesnopravnog aspekta, a bez utvrđivanja postojanja osnova za razrešenje sa navedene dužnosti predviđenih odredbama člana 135. stav 2. tač. 1) – 10) Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine. Stoga je Ustavni sud ocenio da je postupajući drugostepeni sud osporenu presudu doneo proizvoljnom primenom materijalnog prava. Iz tih razloga, kao i činjenice da se odredbom člana 32. stav 1. Ustava, pored ostalog, garantuje i zaštita stranaka u parničnom postupku od proizvoljne ili arbitrerne primene prava od strane sudova, Ustavni sud je zaključio da je osporenom presudom Apelacionog suda u Nišu Gž1. 2222/12 od 20. decembra 2012. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje.

Uzimajući u obzir sve navedeno, Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US , 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je našao da se štetne posledice učinjene povredom prava na pravično suđenje mogu otkloniti jedino poništajem osporene presude Apelacionog suda u Nišu Gž1. 2222/12 od 20. decembra 2012. godine i određivanjem da navedeni sud u ponovnom postupku donese novu odluku o žalbi tužene izjavljenoj protiv presude Višeg suda u Vranju P. 14/11 od 23. maja 2012. godine, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučeno kao u tački 2. izreke.

Budući da je u ovoj ustavnopravnoj stvari poništena osporena drugostepena presuda i da će žalba tužene biti predmet ponovnog preispitivanja i odlučivanja pred Apelacionim sudom u Nišu, Ustavni sud nije posebno ispitivao tvrdnje podnosioca ustavne žalbe o povredi načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava i prava na rad iz člana 60. Ustava u predmetnom parničnom postupku.

7. Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Slični dokumenti

• Rev2 1125/2022: Ograničenje prava na naknadu štete nakon nezakonitog razrešenja direktora
• Už 8642/2018: Odluka Ustavnog suda o odbijanju žalbe zbog povrede časti i ugleda
• Už 8844/2013: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje razrešenom direktoru
• Rev2 1760/2023: Pravo na prekovremeni rad i pitanje skraćenog radnog vremena lekara
• IU 97/2007: Rešenje Ustavnog suda o saglasnosti statuta zdravstvenih ustanova sa zakonom
• Už 759/2008: Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi protiv otkaza ugovora o radu
• U 3114/2018: Odbijanje tužbe direktorke zdravstvenog centra zbog sukoba interesa