Nenadležnost stranke za podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije. Zahtev za zaštitu zakonitosti u upravnom sporu, prema tada važećem zakonu, mogao je podneti isključivo nadležni javni tužilac, a ne i stranka u postupku, zbog čega je odbacivanje zahteva bilo zakonito.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, mr Milan Marković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi „Kontakt Film“ a.d. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 16. decembra 2010. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba „Kontakt film“ a.d. izjavljena protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine.

2. Odbacuje se ustavna žalba „Kontakt film“ a.d. izjavljena protiv „radnje/izvršenog čina“ Narodne banke Jugoslavije (čiji je pravni sledbenik Narodna banka Srbije) i rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. "Kontakt film" a.d. iz Beograda, preko punomoćnika - advokata Jovanke Jović Trifunović iz Beograda, podneo je Ustavnom sudu 22. avgusta 2008. godine podnesak koji je naslovio kao „dopunu ustavne žalbe“ u predmetu Už. 241/2008.

S obzirom na to da je navedenim podneskom izjavljena ustavna žalba i protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine, „radnje/izvršenog čina“ Narodne banke Jugoslavije (čiji je pravni sledbenik Narodna banka Srbije) i rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine, koje nisu predmet osporavanja u predmetu Už. 241/2008, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 42. stav 4. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), razdvojio ovaj postupak i povodom „dopune ustavne žalbe“, u delu koji se odnosi na navedene akte i radnju, formirao predmet Už. 1259/2008.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je Narodna banka Jugoslavije duže od šest godina odbijala da po zahtevu podnosioca od 29. maja 2002. godine „izvrši kontrolu obavljanja platnog prometa“ i da donese konačno upravno rešenje, te da je podnosilac ustavne žalbe podneo 4. septembra 2002. godine Vrhovnom sudu Srbije tužbu zbog ćutanja administracije. Prema navodima podnosioca ustavne žalbe, osporenim rešenjem Vrhovnog suda U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine odbačena je njegova tužba, zbog čega je podnosilac predlogom od 29. maja 2006. godine tražio od Republičkog javnog tužilaštva da podigne zahtev za zaštitu zakonitosti protiv osporenog rešenja Vrhovnog suda. Nakon prijema akta Republičkog javnog tužilaštva Ut. 103/06 od 2. juna 2006. godine, kojim je podnosilac ustavne žalbe obavešten da ne postoje razlozi za podizanje zahteva za zaštitu zakonitosti, podnosilac je, kako navodi, sam izjavio ovaj pravni lek Vrhovnom sudu Srbije 26. juna 2006. godine. Podnosilac ustavne žalbe je naveo da je osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine odbačen njegov zahtev za zaštitu zakonitosti, jer ga je podnelo neovlašćeno lice i jer nema mesta shodnoj primeni člana 418. Zakona o parničnom postupku, na koju upućuje član 59. Zakona o upravnim sporovima. Međutim, podnosilac ustavne žalbe smatra da je ovakvo shvatanje Vrhovnog suda u suprotnosti sa stvarnom sadržinom Zakona o upravnim sporovima i ističe da i u upravnom sporu „pravo na zahtev za zaštitu zakonitosti pripada stranki u upravno-sudskom postupku“. Podnosilac ustavne žalbe ističe da mu je osporenim aktima i radnjom povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, pravo na imovinu iz člana 58. Ustava i načelo neposredne primene zajemčenih prava iz člana 18. Ustava, kao i zbog povrede prava iz člana 6. stav 1. i člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Stoga je predložio da Ustavni sud utvrdi da su osporenim aktima i radnjom povređena navedena ustavna prava, da zabrani svako dalje vršenje „radnje/izvršenog čina“ Narodne banke Srbije, da poništi osporene akte, kao i da odluku Ustavnog suda objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

2. Ustavna žalba je kao pravno sredstvo ustanovljena Ustavom Republike Srbije, koji je stupio na snagu 8. novembra 2006. godine. Saglasno članu 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

Prema odredbi člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), koji je stupio na snagu 6. decembra 2007. godine, ustavna žalba se može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

Članom 113. Zakona propisano je: da se ustavna žalba može izjaviti i protiv pojedinačnog akta ili radnje državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje, a kojim je povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom, ako je taj akt ili radnja izvršena od dana proglašenja Ustava do dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 2.); da se ustavna žalba u slučaju iz stava 2. ovog člana može izjaviti u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 3.).

Iz navedenih odredaba Ustava i Zakona proizlazi da se ustavna žalba može izjaviti samo protiv pojedinačnog akta koji je donet ili radnje koja je izvršena nakon proglašenja Ustava Republike Srbije, 8. novembra 2006. godine.

3. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbom člana 36. Ustava jemči se jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, kao i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o nečijem pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Odredbom člana 58. Ustava utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, kao i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom.

Odredbom člana 18. Ustava se ne utvrđuju konkretna ljudska ili manjinska prava i slobode, već ova odredba sadrži osnovna načela u skladu sa kojima se ostvaruju sva Ustavom zajemčena prava. U tom smislu, načelo neposredne primene zajemčenih prava iz člana 18. Ustava garantuje da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, a takođe garantuje neposrednu primenu ljudskih i manjinskih prava zajemčenih opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima. Međutim, Ustav istovremeno utvrđuje da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava, ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava.

Kako su odredbama čl. 32, 36. i 58. Ustava zajemčena prava koja su po svojoj sadržini istovetna pravima iz čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i pravu iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, to Ustavni sud povredu ovih prava ceni u odnosu na Ustav Republike Srbije.

4. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju dostavljenu u prilogu ustavne žalbe, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

Podnosilac ustavne žalbe je 4. septembra 2002. godine podneo Vrhovnom sudu Srbije tužbu protiv Narodne banke Jugoslavije, Zavoda za obračun i plaćanje, Filijale Voždovac u Beogradu zbog nedonošenja rešenja po zahtevu tužioca za vršenje kontrole obavljanja platnog prometa u smislu člana 46. Zakona o Narodnoj banci Jugoslavije, jer tuženi organ nije doneo rešenje kojim se oglašava ništavim u platnom prometu Reklamacija Narodne banke Jugoslavije, Zavod za obračun i plaćanje, Filijala Voždovac u Beogradu, broj 1/298 od 8. maja 2002. godine.

Postupajući po navedenoj tužbi, Vrhovni sud Srbije je 30. novembra 2005. godine doneo osporeno rešenje U. 2565/05, kojim je odbacio podnetu tužbu, jer je ocenio da u konkretnom slučaju nisu ispunjeni uslovi za pokretanje upravnog spora.

Dopisom Republičkog javnog tužilaštva Ut. broj 103/06 od 2. juna 2006. godine podnosilac ustavne žalbe je obavešten da Republičko javno tužilaštvo nije podnelo zahtev za zaštitu zakonitosti protiv pravnosnažnog rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine, jerne postoje razlozi za podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti propisani u članu 20. Zakona o upravnim sporovima.

Nakon prijema navedenog obaveštenja, podnosilac ustavne žalbe je, preko punomoćnika, podneo zahtev za zaštitu zakonitosti protiv pravnosnažnog rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine, smatrajući da njegovo ovlašćenje za podnošenje zahteva proizlazi iz člana 418. Zakona o parničnom postupku koji se shodno primenjuje na osnovu člana 59. Zakona o upravnim sporovima.

Odlučujući o podnetom zahtevu za zaštitu zakonitosti podnosioca ustavne žalbe, Vrhovni sud Srbije je 31. oktobra 2007. godine doneo osporeno rešenje Uzz. 16/07, kojim je odbačen zahtev za zaštitu zakonitosti. Pozivajući se na odredbu člana 20. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, kojom je, pored ostalog, propisano da zahtev za zaštitu zakonitosti može podneti nadležni državni, odnosno javni tužilac, Vrhovni sud je ocenio da podneti zahtev treba odbaciti, jer je podnet od neovlašćenog lica. Takođe, Vrhovni sud Srbije je našao da nema mesta shodnoj primeni odredaba člana 418. Zakona o parničnom postupku, jer se prema članu 59. Zakona o upravnim sporovima na pitanje postupka u upravnim sporovima shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak, samo ukoliko ta pitanja nisu uređena Zakonom o upravnim sporovima. Kako je pitanje podnošenja ovog vanrednog pravnog leka, po oceni Vrhovnog suda, u potpunosti uređeno odredbama Zakona o upravnim sporovima, sud je našao da nema mesta shodnoj primeni odredaba člana 418. Zakona o parničnom postupku.

5. Ustavni sud nalazi da su za odlučivanje Suda o postojanju povrede Ustavom zajemčenih prava na koje podnosilac ustavne žalbe ukazuje, a u odnosu na osporeno rešenje Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine, od značaja odredbe Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96) i Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 125/04), u vreme čijeg važenja je doneto osporeno rešenje.

Odredbom člana 59. navedenog Zakona o upravnim sporovima propisano je da će se na pitanja postupka u upravnim sporovima koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak. Odredbama člana 20. navedenog Zakona predviđen je zahtev za zaštitu zakonitosti, kao jedan od vanrednih pravnih lekova u upravnom sporu, i to tako što je propisano da nadležni javni tužilac u republici može podneti vrhovnom sudu zahtev za zaštitu zakonitosti protiv pravnosnažne odluke koju je u upravnom sporu doneo sud koji nije najviši sud u republici, ako je takvom odlukom povređen zakon, drugi propis ili opšti akt (stav 1.), kao i da iz istih razloga, nadležni državni, odnosno javni tužilac može podneti zahtev za zaštitu zakonitosti protiv odluke veća vrhovnog suda (stav 2.). Odredbom člana 47. stav 1. Zakona je, u pogledu postupka po pravnim lekovima, pa tako i po podnetom zahtevu za zaštitu zakonitosti u upravnom sporu, propisano da će nedozvoljen ili neblagovremen zahtev ili zahtev koji je podnelo neovlašćeno lice nadležni sud odbaciti rešenjem.

Odredbama člana 417. navedenog Zakona o parničnom postupku propisano je da javni tužilac može podići zahtev za zaštitu zakonitosti zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka iz člana 361. stav 2. tačka 5) ovog zakona, ako je protivno odredbama ovog zakona sud zasnovao svoju odluku na nedozvoljenim raspolaganjima stranaka (član 3. stav 3. Zakona). Prema odredbi člana 421. stav 2. Zakona o parničnom postupku, u postupku povodom zahteva za zaštitu zakonitosti shodno će se primenjivati odredbe člana 397, čl. 400-406, 410. i 411. ovog zakona, ako odredbama zakona kojima se uređuje ovo vanredno pravno sredstvo nije što drugo predviđeno.

6. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta povrede označenih Ustavom zajemčenih ljudskih prava, koji se odnose na osporeno rešenje Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Kada je u pitanju primena odredaba Zakona o parničnom postupku u upravnim sporovima, na osnovu odredbe člana 59. Zakona o upravnim sporovima, sledi da je reč o supsidijernoj i shodnoj primeni. Naime, da bi se u ovom postupku primenjivale odredbe parničnog postupka potrebno je da određena pitanja nisu uređena Zakonom o upravnim sporovima (supsidijerna primena) i da se primenjuju one odredbe Zakona o parničnom postupku koje odgovaraju pravnoj prirodi i suštini upravnog spora, i to na način koji odgovara upravnom sporu kao posebnoj vrsti sudskog spora za kontrolu i ocenu zakonitosti konačnog upravnog akta (shodna primena).

Zahtev za zaštitu zakonitosti u upravnom sporu je kao vanredni pravni lek uređen Zakonom o upravnim sporovima, te stoga nema osnova za primenu odredaba parničnog postupka u odnosu na postupak po ovom pravnom sredstvu. Prema odredbama Zakona o upravnim sporovima, podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti je u isključivoj nadležnosti javnog tužioca kao samostalnog državnog organa, te je iz tih razloga Vrhovni sud ovlašćen da u upravnim sporovima vodi postupak i meritorno odlučuje po zahtevu za zaštitu zakonitosti samo kada ga je podneo nadležni javni tužilac, kao procesno ovlašćeni subjekat.

U konkretnom slučaju, podnosilac ustavne žalbe je dobio obaveštenje da Republičko javno tužilaštvo nije našlo da postoji osnov za podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine. U skladu sa odredbama Zakona o upravnim sporovima, podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti nije u dispoziciji stranaka, već je u isključivoj nadležnosti javnog tužioca. Podnosilac ustavne žalbe je ipak, preko punomoćnika, nakon dobijanja obaveštenja nadležnog javnog tužioca da nema osnova za podnošenje navedenog zahteva, podneo zahtev za zaštitu zakonitosti protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 4648/06 od 30. maja 2007. godine, koji je Vrhovni sud osporenim rešenjem Uzz. 16/07 od 31. novembra 2007. godine odbacio, jer je podnet od neovlašćenog lica

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da je osporeno rešenje Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine doneo nadležan, Ustavom i zakonom ustanovljeni sud, primenom odgovarajućih odredaba procesnog prava, te da stoga podnosiocu ustavne žalbe osporenim rešenjem nisu povređena Ustavom zajemčena prava na pravično suđenje i jednaku zaštitu prava i pravno sredstvo, kao ni načelo neposredne primene zajemčenih prava.

Ustavni sud je utvrdio da je neosnovan navod podnosioca da mu je povređeno pravo „na neposrednu primenu zajamčenih prava“ iz člana 18. Ustava, jer se odredbama navedenog člana ne garantuju konkretna ljudska prava i slobode, već se utvrđuje načelo da se zajemčena ljudska i manjinska prava neposredno primenjuju. Po oceni Ustavnog suda, pravo na pravično suđenje i pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, po svojoj prirodi nisu prava koja se mogu neposredno primeniti, već se način njihovog ostvarivanja, saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, propisuje zakonom, i to pre svega odgovarajućim procesnim zakonima - u ovom slučaju Zakonom o upravnom sporu i Zakonom o parničnom postupku.

Kako je u konkretnoj pravnoj stvari zahtev za zaštitu zakonitosti odbačen iz procesnih razloga, te Vrhovni sud osporenim rešenjem nije neposredno odlučivao o pravima podnosioca ustavne žalbe, pa ni o njegovom pravu na imovinu, Ustavni sud smatra da ne postoje razlozi zbog kojih bi se moglo ocenjivati da li je osporenim rešenjem povređeno ustavno pravo podnosioca ustavne žalbe zajemčeno odredbama člana 58. Ustava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je ustavna žalba neosnovana u delu kojim se osporava rešenje Vrhovnog suda Srbije Uzz. 16/07 od 31. oktobra 2007. godine, pa je u ovom delu ustavnu žalbu odbio, primenom odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

7. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu koji se odnosi na „radnju/izvršeni čin“ Narodne banke Jugoslavije i rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

U upravnom sporu koji je prethodio ovom ustavnosudskom postupku, podnosilac ustavne žalbe je podneo tužbu protiv Narodne banke Jugoslavije, Zavoda za obračun i plaćanje, Filijale Voždovac u Beogradu, zbog nedonošenja rešenja po zahtevu tužioca za vršenje kontrole obavljanja platnog prometa u smislu člana 46. Zakona o Narodnoj banci Jugoslavije. Nepostupanje Narodne banke Jugoslavije po zahetvu podnosioca, u ustavnoj žalbi je označeno kao „radnja/izvršeni čin“ Narodne banke Jugoslavije i ono je kao takvo i osporeno ustavnom žalbom. Osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine odbačena je tužba podnosioca ustavne žalbe, jer je sud našao da nisu ispunjeni uslovi za pokretanje upravnog spora.

Kako je institut ustavne žalbe ustanovljen odredbom člana 170. Ustava, to je Ustavni sud nadležan da zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi pruži samo u odnosu na pojedinačne akte i radnje državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja koji su doneti, odnosno preduzeti od dana stupanja na snagu Ustava, dakle 8. novembra 2006. godine. Korišćenje nedozvoljenog vanrednog pravnog leka (zahteva za zaštitu zakonitosti) nakon stupanja Ustava na snagu, po oceni Ustavnog suda, ne može da utiče na dozvoljenost ustavne žalbe u odnosu na akte donete pre Ustava, protiv kojih je nedozvoljeni pravni lek izjavljen.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu utvrđene pretpostavke za odlučivanje o ustavnoj žalbi u delu kojim se osporava „radnja/izvršeni čin“ Narodne banke Jugoslavije i rešenje Vrhovnog suda Srbije U. 2565/05 od 30. novembra 2005. godine, pa je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu.

9. Na osnovu svega iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), odlučio kao u izreci.

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić