Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred katastrom

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu A. B. i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred Službom za katastar nepokretnosti. Postupak, koji je trajao preko sedam godina, obeležilo je višegodišnje nepostupanje drugostepenog organa. Nije dosuđena naknada štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. B . iz Novog Sada , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa član om 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. novembra 2023. godine, doneo je

O D L U K U

Usvaja se ustavna žalba A. B . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Sad 2 u predmetu br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbi je, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. A. B . iz Novog Sada podneo je Ustavnom sudu, 6. decembra 201 9. godine, preko punomoćnika R. R, advokata iz Novog Sada , ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Sad 2 u predmetu br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c i protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 19479/17 od 18. oktobra 2019. godine, zbog povrede prava na imovinu iz člana 58. Ustava.

U ustavnoj žalbi je navedeno: da je Upravni sud odbijanjem tužbe prihvatio da se izvrši razvrgnuće imovinske zajednice protivno zakonu, i to snimanjem i rušenjem objekta; da se iz dokumentacije koja je dostavljena vidi da je M . R, protivno sporazumima i ugovorima koje je zaključio sa pravnim prethodnikom podnosioca, sagradio dva objekta na spornoj parceli, uzurpirajući veći deo od onog koji mu pripada i da pokušava da ozakoni te objekte; da je osporeni postupak trajao punih osam godina.

Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava zajemčenih Ustavom i poništi osporeni akt. Podnosilac nije istakao zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, kopiju spisa predmeta Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Novi Sad 2 br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

3.1. M. R . iz Novog Sada podneo je 8. avgusta 2011. godine Republičkom geodetskom zavod u – Služba za katastar nepokretnosti Novi Sad prijavu promene na nepokretnosti – snimanje objekta na k.p. broj …/1 i …/2 KO Novi Sad 1. Navedena prijava zavedena je pod brojem 952-02-12042/11c. Isto lice podnelo je 2. marta 2012. godine prijavu promene na nepokretnosti – „poništavanje“ objekata br. 2 i 3 na k.p. broj …/1 KO Novi Sad 1, koja je zavedena pod brojem 952-02-2269/12c.

Rešenjem prvostepenog organa br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c od 24. jula 2012. godine dozvoljena je promena kulture i klase na k.p. broj …/1 , nosilaca prava korišćenja M. R . sa delom poseda 1/5 i podnosioca ustavne žalbe sa delom poseda 4/5, tako da je površina zemljišta pod zgradom povećan a sa 20+5 m2 na 66 m2, površina zemljišta uz zgradu smanjena je sa 339 m2 na 298 m2, a zemljište pod zgradom u površini od 188 m2 ostalo je nepromenjeno. Istim rešenjem izvršen je upis držaoca u korist M. R . na novoizgrađenom objektu – porodična stambena zgrada broj 4, sa zabeležbom da je objekat izgrađen bez dozvole i brisan je upis prava doživotnog plodouživanja i stanovanja na 4/5 dela nepokretnosti vlasništvo podnosioca ustavne žalbe u korist D . P . na pomoćnim zgradama br. 2 i 3 na istoj parceli. U obrazloženju rešenja je konstatovano da su kao dokaz o nastaloj promeni priloženi: skice održavanja premera br. 159/12 i 160/12, koje je izradio geodetski biro „L .“, zapisnik o izvršenom uviđaju od 5. marta 2012. godine i saglasnost od 26. jula 2011. godine

Podnosilac ustavne žalbe je 30. jula 2012. godine izjavio žalbu protiv navedenog rešenja prvostepenog organa, u kojoj je naveo da je saglasnost koju je priložio podnosilac zahteva dao plodouživalac, odnosno poklonodavac iz ugovora o poklonu zaključenog 13. maja 2012. godine, a da „on o tome nije obavešten“.

Podnosilac ustavne žalbe je 27. decembra 2013. godine podneo zahtev za priznavanje svojstva stranke u navedenom postupku, a podneskom od 16. januara 2014. godine predložio je da se zahtev M. R . odbaci, „odnosno da se odbaci žalba koju je on podneo, budući da je sazidao nelegalan objekat bez saglasnosti suvlasnika“.

Rešenjem prvostepenog organa br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c od 8. aprila 2013. godine, donetog na osnovu člana 225. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, izmenjeno je rešenje tog organa od 24. jula 2012. godine, tako da glasi: „Odbija se zahtev za sprovođenje rušenja objekata br. 2 i 3 i snimanja novoizgrađenih objekata na k.p. broj …/1 “. U obrazloženju rešenja je ocenjeno da navedena isprava ne ispunjava uslove iz čl. 84, 85, 86, 87. i 88. Zakona o državnom premeru i katastru, jer nije priložena saglasnost podnosioca ustavne žalbe, koji je upisan kao nosilac prava korišćenja na spornoj parceli i nosilac prava svojine na objektima br. 2 i 3.

Protiv novodonetog rešenja prvostepenog organa M . R . je izjavio žalbu 25. avgusta 2013. godine.

Prvostepeni organ je u dopisu upućenom Ministarstvu građevinarstva i urbanizma 27. februara 2014. godine naveo da dostavlja tom organu dopunu dokumentacije – zahtev za odbacivanje predmeta, koji je „podnosilac zahteva“ dostavio toj službi 16. januara 2014. godine.

Drugostepeni organ je rešenjem 07 broj 952-02-22-16808/2016 od 19. oktobra 2017. godine poništio rešenje prvostepenog organa br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c od 8. aprila 2013. godine (tačka 1. dispozitiva) i odbio žalbu podnosioca ustavne žalbe izjavljenu protiv rešenja prvostepenog organa istog broja od 24. jula 2012. godine (tačka 2. dispozitiva). U obrazloženju rešenja je navedeno da prvostepeni organ nije mogao primenom instituta iz člana 225. ranije važećeg Zakona o opš tem upravnom postupku doneti novo rešenje po žalbi jedne stranke, ako se time dira u prava koja su prvobitnim rešenjem priznata drugoj stranci. Drugostepeni organ je ocenio da je o zahtevu M . R . odlučeno u skladu sa odredbama člana 74. Zakona o državnom premeru i katastru i da su neosnovani navodi podnosioca ustavne žalbe u vezi sa razvrgnućem imovinske zajednice i saglasnosti sukorisnika za navedene promene, jer ne predstavljaju uslov za sprovođenje promene u smislu odredaba čl. 117, 118. i 74. navedenog zakona.

Podnosilac ustavne žalbe je 21. decembra 2017. godine podneo tužbu Upravnom sudu protiv navedenog rešenja drugostepenog organa, koja je osporenom presudom tog suda U. 19479/17 od 18. oktobra 2019. godine odbijena kao neosnovana. Upravni sud je prihvatio razloge tuženog organa na kojima je zasnovana odluka o odbijanju žalbe podnosioca ustavne žalbe i ocenio da nisu od uticaja navodi tužbe da on nije dao saglasnost za izvršenu promenu, budući da je podnosilac stekao 4/5 idealnih delova sporne nepokretnosti ugovorom o poklonu zaključenim 13. maja 2012. godine, a M. R . je zahtevao promenu na toj nepokretnosti 2011. godine, na osnovu saglasnosti tadašnjeg vlasnika D . P.

3.2. Izjavom overenom 26. jula 2011. godine u organ u za opšte poslove gradske uprave Novi Sad D . P . se saglasila sa rekonstrukcijom objekta na k.p. broj …/1 KO Novi Sad, čiji je ona suvlasnik, kao i sa tim da se dogradnjom objekta na parceli broj …/2 može jednim delom proširiti na k.p. broj …/1. U izjavi je navedeno da će te radove izvesti M. R, suvlasnik k.p. broj …/1 i vlasnik k.p. broj …/2 i da se izjava odnosi na podnete zahteve za legalizaciju.

U zapisniku o izvršenom uviđaju od 5. marta 2012. godine, sačinjenom po prijavi broj 952-02-2269/12c, konstatovano je da se uviđaj vrši radi poništavanja objekata br. 2 i 3 na k.p. broj …/1 KO Novi Sad 1, te da su navedeni objekti porušeni radi dobijanja dozvole za adaptaciju objekta broj 4 izgrađenog na toj parceli.

U listu nepokretnosti broj … od 24. jula 2012. godine upisani su na k.p. broj …/1 objekat broj 1 – porodična stambena zgrada i pomoćne zgrade br. 2 i 3.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se , pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok ( član 237. stav 1.).

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) u čl. 9. stav 2. i članu 174. sadrži suštinski iste odredbe o potrebi brzog i efikasnog odlučivanja u upravnom postupku i o roku za odlučivanje o žalbi.

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ( „Službeni glasnik RS “, broj 111/09) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ukazujući na povredu prava na suđenje u razumnom roku, podnosilac ustavne žalbe ističe da je osam godina trajao upravni postupak pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Sad 2 u predmetu br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta istaknute povrede prava iz člana 32. stav 1. Ustava, Sud je najpre konstatovao da je osporeni postupak pokrenut zahtevom M . R . iz Novog Sada od 8. avgusta 2011. godine i da je o predmetnom zahtevu odlučeno rešenjem prvostepenog organa od 24. jula 2012. godine. Imajući u vidu da je prvostepeni organ doneo odluku o žalbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv navedenog rešenja, Ustavni sud je postojanje povrede označenog prava ispitivao počev od 30. jula 2012. godine kao dana podno šenja žalbe, iako je podnosilac 27. decembra 2013. godine podneo zahtev za priznavanje svojstva stranke u navedenom postupku. Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 19479/17 od 18. oktobra 2019. godine, te da je u odnosu na podnosioca ustavne žalbe trajao sedam godina i nepuna tri meseca.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ukupno trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije bio činjenično kompleksan, niti su u njemu postavljena složena pravna pitanja.

Ustavni sud je našao da predmet osporenog postupka nije bio od egzistencijalnog značaja za podnosioca ustavne žalbe , ali da je on ima o legitiman interes da se u okviru standarda razumnog roka odluči o zahtevu trećeg lica za snimanje objekta izgrađenog na zemljištu na kome podnosilac ima pravo sukorišćenja i prijavi rušenja objekata na tom zemljištu .

Ustavni sud je dalje ocenio da je nepostupanje drugostepenog organa po žalbi podnosioca predmetnog zahteva u periodu od četiri godine prevashodno uticalo na dugo trajanje osporenog postupka.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da je on propustio da, u skladu sa tada važećom zakonom, u periodu od osam meseci podnese tužbu zbog nedonošenja rešenja o njegovoj žalbi izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa od 27. aprila 2012. godine. Ustavni sud ukazuje na to da u najvećem delu osporenog postupka podnosilac nije imao na raspolaganju procesnopravno sredstvo protiv ćutanja administracije, budući d a je, prema praksi nadležnog suda koja je bila zasnovana na tada važećem zakonu, tužbu zbog nedonošenja odluke o žalbi protiv rešenja prvostepenog organa od 8. aprila 2013. godine mogao podneti samo M. R, jer je on izjavi o žalbu protiv tog rešenja.

Ustavni sud je konstatovao da je odlučivanje Upravnog suda u predmetnom upravnom sporu trajalo godinu dana i deset meseci, čime taj sud nije značajnije odstupio od standarda postupanja u razumnom rok u.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ocenio da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Novi Sad 2 u predmetu br. 952-02-12042/11c, 952-02-2269/12c povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS “, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 , 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu i odlučio kao u prvom delu izreke.

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije istakao zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku adekvatan način pravičnog zadovoljenja podnosioca .

6. Ispitujući procesne pretpostavke za odlučivanje o ustavnoj žalbi u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 19479/17 od 18. oktobra 2019. godine, Ustavni sud je najpre konstatovao:

- da je M. R . 8. avgusta 2011. godine podneo zahtev za snimanje novosagrađenog objekta na k.p. broj …/1 KO Novi Sad 1, a 2. marta 2012. godine prijavu rušenja objekata br. 2 i 3 na toj parceli;

- da su u vreme podnošenja predmetnog zahteva M. R . i D . P . bili suvlasnici nepokretnosti na k.p. broj …/, na kojoj su bili upisani objekat broj 1 – porodična stambena zgrada i pomoćne zgrade br. 2 i 3;

- da se izjavom datom 26. jula 2011. godine D. P . saglasila sa rekonstrukcijom objek ta na spornoj parceli, kao i time da se dogradnjom objekta na parceli broj …/2 zauzme jedan deo sporne parcel e;

- da je u zapisniku o izvršenom uviđaju od 5. marta 2012. godine konstatovano da su objekti br. 2 i 3 na spornoj parceli porušeni radi dobijanja dozvole za adaptaciju objekta broj 4 izgrađenog na toj parceli;

- da je 13. maja 2012. godine zaključen ugovor o poklonu 4/5 nepokretnosti na spornoj parceli između D. P . kao poklonodavca i podnosioca ustavne žalbe kao poklonoprimca.

Ustavni sud konstatuje da je odredbama člana 74. Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 18/10), u tekstu koji je bio na snazi na dan podnošenja predmetnog zahteva, bilo propisano: da upis nepokretnosti jeste upis podataka o parceli, objektu i posebnom delu objekta ( stav 1.); da se podaci o parceli i objektu upisuju na osnovu elaborata premera, odnosno elaborata geodetskih radova (st. 2. i 3.), a kada za objekat, odnosno posebni deo objekta nije izdata građevinska ili upotrebna dozvola, upisuje se i odgovarajuća zabeležba (stav 5.) .

Ustavni sud je, polazeći od svega navedenog, ocenio ustavnopravno prihvatljivim zaključak Upravnog suda da j e o predmetnom zahtevu odlučeno na osnovu isprava priloženih u skladu sa navedenim odredbama zakona. Budući da je pomoćni objekat sporedna stvar koja prati sudbinu glavne stvari, sa rekonstrukcijom i dogradnjom objekata na spornoj parceli morala se saglasiti D . P, koja je u vreme podnošenja predmetnog zahteva bila sukorisnik k.p. broj …/1 i suvlasnik porodične stambene zgrade - objekta broj 1 na toj parceli. Sud, s tim u vezi, ocenjuje da saglasnost suvlasnika data u vreme izvođenja radova mora imati dejstvo i u odnosu na lice koje kasnije postane suvlasnik, jer je to u skladu sa načelom pravne sigurnosti.

U ustavnoj žalbi se u prilog tvrdnji o povredi prava na imovinu ističe da je u postupku koji je okončan osporenim aktom izvršeno razvrgnuće imovinske zajednice protivno zakonu , jer to što je M . R . podneo zahtev za rušenje objekata br. 2 i 3 ne znači da je on iste gradio, pa je , po mišljenju podnosioca, trebalo najpre rešiti suvlasničke odnose. Po oceni Ustavnog suda, ovi navodi nisu ustavnopravni razlozi za tvrdnju o povredi prava na imovinu, budući da su pomoćni objekti br. 2 i 3 srušeni pre nego što je podnosilac ustavne žalbe postao suvlasnik porodične stambene zgrade - obj ekta broj 1 na spornoj parceli.

Podnosilac ustavne žalbe, takođe, ističe da je M. R, protivno sporazumima i ugovorima koje je zaključio sa pravnim prethodnikom podnosioca, sagradio dva objekta na spornoj parceli, uzurpirajući veći deo od onog koji mu pripada i da pokušava da ozakoni te objekte. S obzirom na to da je u predmetnom upravnom postupku izvršen upis nepokretnosti – novoizgrađenog objekta broj 4 na spornoj parceli , sa zabeležbom da je izgrađen bez građevinsk e dozvole, zbog čega je navedeno lice upisano kao držalac tog objekta , Ustavni sud nalazi da se ovi navodi ustavne žalbe ne mogu dovesti u vezu sa sadržinom osporenog akta, već se odnose na postupak ozakonjenja upisanog objekta.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke .

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred katastrom

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti