Odbijanje ustavne žalbe zbog neizvršenja inspekcijskog rešenja o rušenju
Kratak pregled
Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu K. N. kojom je isticana povreda prava zbog neizvršenja rešenja građevinske inspekcije. Sud je utvrdio da kašnjenje u postupku administrativnog izvršenja nije dovelo do povrede ustavnih prava podnositeljke.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi K. N. iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. decembra 2025. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba K. N. izjavljena protiv radnje neizvršenja rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. K. N. iz Novog Sada podnela je Ustavnom sudu, 6. novembra 2023. godine, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 1. avgusta i 10. septembra 2024. i 30. jula 2025. godine, protiv radnje neizvršenja rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, čl. 36. i 58. Ustava Republike Srbije, kao i povrede prava iz čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Kako se označena prava garantovana Evropskom konvencijom, sa Protokolom jemče i odgovarajućim odredbama Ustava, to Ustavni sud postojanje povrede tih prava ceni u odnosu na odredbe Ustava. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava na dom iz člana 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U ustavnoj žalbi je navedeno da je osporena radnja neizvršenja započela 24. juna 2022. godine, danom izvršnosti rešenja kojim je naloženo rušenje objekta, „odnosno 30. decembra 2019. godine“, danom podnošenja zahteva za priznanje svojstva stranke u upravnom postupku koji se vodi pred Gradskom upravom za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada u predmetu broj V-351-10296/10 „ili 18. januara 2021. godine“, kada je podnositeljki priznato svojstvo stranke u tom postupku.
U ustavnoj žalbi je dalje navedeno: da je podnositeljka 4. oktobra 2022. godine podnela nadležnom inspekcijskom organu predlog za izvršenje rešenja kojim je naloženo uklanjanje bespravno izvedenih radova, a 18. jula iste godine žalbu zbog nepostupanja inspekcijskog organa po njenom zahtevu; da je drugostepeni organ 9. oktobra 2023. godine obavestio podnositeljku da se čeka izrada projekta rušenja i da su investitori podneli novi zahtev za ozakonjenje.
Podnositeljka ustavne žalbe je tvrdnju o povredi prava zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava obrazložila time da je sprovođenje predmetnog postupka administrativnog izvršenja od značaja za nju kao vlasnika dva stana u zgradi i po tom osnovu zajedničara „uzurpirane parcele dvorišta zgrade i pomoćnog objekta“, posebno imajući u vidu da je predmetni postupak ozakonjenja započeo 2010. godine. Podnositeljka je, s tim u vezi, istakla da prvostepeni organ „posebno u periodu od 24. juna do 19. septembra 2022. godine“, odnosno od konačnosti rešenja do podnošenja novog zahteva za ozakonjenje, nije sproveo predmetno rešenje. Po mišljenju podnositeljke, postupak administrativnog izvršenja se mora posmatrati kao celina „sa prethodnim postupkom ozakonjenja“.
Prema navodima ustavne žalbe, pravo na pravno sredstvo je podnositeljki povređeno time što je „ostala bez efekta“ tužba podneta Upravnom sudu zbog nepostupanja Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada u postupku po zahtevu za ozakonjenje pod brojem V-351-1673/22.
U ustavnoj žalbi je u prilog tvrdnji o povredi prava iz člana 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda navedeno da u predmetnoj zgradi podnositeljka i njena majka imaju prebivalište i dom, te da pripadajući deo stanova koje one koriste jesu dvorište zgrade na k.p. broj …/1 i pomoćni objekat u tom dvorištu, koje su onemogućene da koriste više od 13 godina zbog bespravne gradnje.
Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi da su neizvršenjem rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine povređena označena ustavna prava podnositeljki i naloži Gradskoj upravi za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije da preduzme sve mere radi izvršenja tog rešenja, kao i da naloži Gradskoj upravi za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada da preduzme sve mere radi okončanja postupka u predmetu broj V-351-1673/22. Podnositeljka je istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2000 evra u dinarskoj protivvrednosti.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu i dostavljenu dokumentaciju, kao i spise predmeta broj V-351-1673/22 Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada i predmeta broj XIV-356-39/22 Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
3.1. Činjenice koje se odnose na upravne postupke pokrenute zahtevom investitora za ozakonjenje spornih radova:
Zaključkom Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-10296/10 od 18. januara 2021. godine podnositeljki ustavne žalbe je priznato svojstvo stranke u predmetu ozakonjenja zatvaranja terase i pripajanja, zajedno sa ostavom, stanu u prizemlju stambeno-poslovnog objekta u Novom Sadu , na k.p. br. …/1 i …/2 Novi Sad II, čiji su investitori M.R. i N.R, oboje iz Novog Sada, jer je kao vlasnik stana u predmetnom objektu „suvlasnik navedene parcele“ neposredno zainteresovana da učestvuje u tom upravnom postupku.
Rešenjem Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-10296/10 od 26. januara 2022. godine odbačen je zahtev za ozakonjenje zatvaranja terase i pripajanja, zajedno sa ostavom, stanu u prizemlju stambeno-poslovnog objekta u Novom Sadu , na k.p. br. …/1 i …/2 Novi Sad II, čiji su investitori M.R. i N.R, oboje iz Novog Sada. U obrazloženju rešenja je navedeno da su investitori 5. marta 2010. godine podneli zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za legalizaciju objekta označenog u dispozitivu rešenja i da u roku koji im je ostavljen nisu dostavili overenu saglasnost sukorisnika parcela, izveštaj o zatečenom stanju i elaborat geodetskih radova. Investitori M.R. i N.R. podneli su 19. septembra 2022. godine Gradskoj upravi za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada zahtev za ozakonjenje bespravne gradnje, koji je zaveden pod brojem V-351-1673/22.
Zaključkom Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-1673/22 od 28. novembra 2022. godine podnositeljki ustavne žalbe je priznato svojstvo stranke u predmetu ozakonjenja dogradnje terase, stepeništa i ostave, sa pripajanjem stanu broj 1 u prizemlju stambeno-poslovnog objekta u Novom Sadu, na k.p. br. …/1 i …/2 Novi Sad II, čiji su investitori M.R. i N.R, jer je kao sukorisnik tih parcela neposredno zainteresovana da učestvuje u tom upravnom postupku.
Podnositeljka je Gradskoj upravi za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada 30. decembra 2022. godine dostavila podnesak označen kao „naknadni zahtev i opomena pred tužbu“, tražeći donošenje odluke o odbacivanju predmetnog zahteva za ozakonjenje.
Podnositeljka ustavne žalbe je 14. februara 2023. godine podnela Upravnom sudu tužbu zbog nedonošenja zaključka o priznavanju svojstva stranke u postupku, u kojoj je kao tuženi organ označila Gradsku upravu za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada.
Podnositeljka je 27. februara 2023. godine dostavila Upravnom sudu podnesak označen kao „tužba“, u kome je navela: da je 14. februara te godine podnela tužbu protiv Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada zbog ćutanja administracije u predmetu broj V-351-1673/22; da je „navedeni tekst tužbe poslat greškom“, jer joj je zaključkom tuženog od 28. novembra 2022. godine priznato svojstvo stranke u tom postupku; da „povlači taj podnesak i ispravlja podnesak tužbe“, tako što traži da Upravni sud donese presudu kojom se odbacuje (odbija) predmetni zahtev za ozakonjenje spornih radova.
Podnositeljka ustavne žalbe je 20. jula 2023. godine dostavila Gradskoj upravi za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada podnesak, u kome se izjasnila u vezi sa predmetnim zahtevom za ozakonjenje i zamolila da se u najkraćem roku donese odluka o odbacivanju tog zahteva.
Pokrajinski sekretarijat za energetiku, građevinarstvo i saobraćaj (dalje u tekstu: drugostepeni organ) je dopisom od 24. jula 2023. godine obavestio podnositeljku da je njen podnesak od 20. jula te godine, kojim urgira postupanje u predmetu Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-1673/22, dostavio tom organu, „uz devetu urgenciju“, da u roku od osam dana postupi u smislu člana 173. Zakona o opštem upravnom postupku.
U podnesku koji je podnositeljka ustavne žalbe 2. avgusta 2023. godine dostavila drugostepenom organu navedeno je: da je aktom od 24. jula te godine obaveštena da je taj organ njenu „žalbu od 20. jula 2023. godine, kojom urgira donošenje rešenja“ o predmetnom zahtevu za ozakonjenje, dostavio prvostepenom organu; da kako je „rok dat u devetoj urgeniciji istekao“, moli da se njena deseta urgencija ne dostavlja prvostepenom organu.
Podnositeljka ustavne žalbe je 22. septembra 2023. godine Upravnom sudu dostavila podnesak, u kome je navela: da je 27. februara 2023. godine podnela ispravku tužbe od 14. februara te godine; da „tuženi organ Gradska uprava za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada“ nije odlučila u predmetu broj V-351-1673/22, uprkos urgencijama i nalozima drugostepenog organa: da „ostaje kod navoda tužbe“.
Podnositeljka ustavne žalbe je 3. oktobra 2023. godine dostavila drugostepenom organu podnesak označen kao „naknadni zahtev i opomena pred tužbu“, kojim je tražila da taj organ u roku od osam dana postupi po „žalbi od 2. avgusta 2023. godine“ i donese odluku umesto prvostepenog organa.
Rešenjem drugostepenog organa od 3. novembra 2023. godine odbačena je žalba podnositeljke ustavne žalbe podneta 30. decembra 2022. godine protiv ćutanja administracije, odnosno zbog nepostupanja Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada u predmetnom postupku ozakonjenja, kao izjavljena od neovlašćenog lica. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo da je predmetni postupak pokrenut po službenoj dužnosti, na osnovu obaveštenja Republičkog geodetskog zavoda o vidljivosti objekata, a uzimajući u obzir i zahtev M.R. i N.R. Polazeći od toga da je postupak ozakonjenja javni interes Republike Srbije i u interesu je stranke, taj organ je ocenio da podnositeljka nije ovlašćeno lice koje može izjaviti žalbu zbog ćutanja administracije.
Investitori M.R. i N.R. su podneskom od 20. decembra 2023. godine proširili zahtev za ozakonjenje, tako da se odnosi i na pretvaranje stana broj 1 u optičarsku radionicu. Uz podnesak su dostavili saglasnost vlasnika poslovnog prostora br. 1 i 3, koji se nalaze u prizemlju predmetne stambene zgrade.
Podnositeljka ustavne žalbe se podnescima upućenim prvostepenom organu 3. aprila, 7. maja i 30. jula 2024. godine izjasnila o predmetnom zahtevu za ozakonjenje.
Postupajući po zahtevu prvostepenog organa, nvestitori M.R. i N.R. su podneskom od 24. septembra 2024. godine dostavili saglasnost vlasnika poslovnog prostora broj 2 i stanova br. 2, 3, 4 i 6 u predmetnoj stambenoj zgradi.
Podnositeljka ustavne žalbe je 31. jula 2024. godine izjavila drugostepenom organu žalbu zbog ćutanja administracije, u kojoj je navela da je taj organ dostavljao prvostepenom organu devet požurnica, sa nalogom da postupi u skladu sa članom 173. Zakona o opštem upravnom postupku, ali da još nije doneta odluka o predmetnom zahtevu.
Podnositeljka ustavne žalbe se u podnescima od 19. februara i 5. maja 2025. godine izjasnila o dopunjenom zahtevu za ozakonjenje i ponovila svoje navode da postupak ozakonjenja predugo traje i da je prethodni zahtev investitora odbačen.
Drugostepeni organ je dopisom od 23. maja 2025. godine zatražio od prvostepenog organa da ga izvesti o postupanju u ovom predmetu.
Podnositeljka ustavne žalbe je 5. maja 2025. godine izjavila drugostepenom organu novu žalbu zbog ćutanja administracije.
Rešenjem drugostepenog organa od 28. maja 2025. godine odbačene su žalbe podnositeljke ustavne žalbe izjavljene 31. jula i 13. decembra 2024. i 5. maja 2025. godine zbog ćutanja administracije, odnosno zbog nepostupanja Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada u predmetnom postupku ozakonjenja. Drugostepeni organ je istakao da je predmetni postupak pokrenut po službenoj dužnosti, u cilju zaštite javnog interesa, a ne po zahtevu zainteresovanog lica, te je ocenio da su predmetne žalbe izjavljene od neovlašćenog lica.
Iz dopisa kojim je drugostepeni organ 5. septembra 2025. godine zatražio dostavljanje spisa predmeta, proizlazi da je podnositeljka ustavne žalbe protiv navedenog rešenja drugostepenog organa od 28. maja 2025. godine pokrenula upravni spor.
3.2. Činjenice koje se odnose na postupak administrativnog izvršenja:
Rešenjem Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine, koje je postalo izvršno 24. juna 2022. godine, naređeno je investitorima M.R. i N.R. da, u roku od 20 dana od dana prijema rešenja, uklone radove na zatvaranju terase i pripajanju terase, zajedno sa ostavom, stanu u prizemlju stambeno-poslovnog objekta u Novom Sadu, na k.p. br. …/1 i …/2 Novi Sad II. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je taj organ 23. maja 2022. godine primio pravnosnažno rešenje Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-10296/10 od 26. januara 2022. godine, kojim je odbačen zahtev za ozakonjenje spornih radova. Imajući u vidu odredbe člana 38. st. 2, 3. i 4. Zakona o ozakonjenju objekata, građevinski inspektor je ocenio da su se time stekli uslovi za uklanjanje izvedenih radova.
Zaključkom Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 29. juna 2022. godine podnositeljki ustavne žalbe je priznato svojstvo stranke u postupku koji se vodi pod navedenim brojem.
Podnositeljka ustavne žalbe je 4. oktobra 2022. godine podnela Gradskoj upravi za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije predlog za izvršenje rešenja tog organa broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine, u kome je navela da „bespravni objekat“ nije uklonjen četiri meseca nakon donošenja navedenog rešenja.
Podnositeljka ustavne žalbe je 18. jula 2023. godine dostavila drugostepenom organu podnesak označen kao „žalba na postupanje Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada u predmetu broj XIV-356-39/22“, u kome je navela: da nije postupljeno po njenom zahtevu od 4. oktobra 2022. godine za izvršenje rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine; da se žali na prekomerno trajanje tog postupka i moli drugostepeni organ da preduzme sve radnje iz okvira svoje nadležnosti kako bi se administrativno izvršenje u tom predmetu što pre realizovalo. Podnositeljka je 20. jula 2023. godine obavestila drugostepeni organ da je prvostepeni organ prihvatio predračun za izradu projekta rušenja i podneo zahtev za izradu tog projekta.
Drugostepeni organ je dopisom od 24. jula 2023. godine obavestio podnositeljku da je njena žalba izjavljena zbog nepostupanja po njenom zahtevu od 4. oktobra 2022. godine dostavljena prvostepenom organu, da u roku od 15 dana postupi u smislu člana 173. Zakona o opštem upravnom postupku.
Podnositeljka je 22. septembra 2023. godine izjavila žalbu drugostepenom organu, kojom je tražila da taj organ „upravnu stvar reši u najkraćem roku“ i izvrši rešenje Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine.
Drugostepeni organ je dopisom od 3. oktobra 2023. godine obavestio podnositeljku da je njen „podnesak od 22. septembra 2023. godine, kojim urgira postupanje po žalbi izjavljenoj zbog ćutanja administracije“ dostavio prvostepenom organu, da postupi u smislu člana 173. Zakona o opštem upravnom postupku.
Podnositeljka ustavne žalbe je u podnesku upućenom drugostepenom organu 10. oktobra 2023. godine istakla da nije odlučeno o njenoj žalbi, da ona nije tražila da se preko tog organa informiše o radu prvostepenog organa i upozorila drugostepeni organ o merama koje će preduzeti u slučaju da se „na žalbu ne odgovori u skladu sa zakonom“.
Rešenjem drugostepenog organa od 22. januara 2024. godine odbačena je žalba od 18. jula, dopunjena 20. jula 2023. godine, koju je podnositeljka ustavne žalbe izjavila zbog ćutanja administracije, odnosno nepostupanja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije u predmetu inspekcijskog nadzora. Drugostepeni organ je, polazeći od toga da je predmetni postupak pokrenut po službenoj dužnosti, a ne po zahtevu podnositeljke kao zainteresovanog lica, ocenio da je žalba izjavljena od neovlašćenog lica. Iz dopisa od 17. aprila 2024. godine, kojim je drugostepeni organ zatražio dostavljanje spisa predmeta, proizlazi da je podnositeljka ustavne žalbe protiv navedenog rešenja drugostepenog organa od 22. januara 2024. godine pokrenula upravni spor.
Rešenjem o izvršenju Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 22. jula 2024. godine utvrđeno je da je rešenje građevinskog inspektora od 24. maja 2022. godine postalo izvršno 16. juna 2022. godine, te je dozvoljeno izvršenje istog (tačka 1. dispozitiva) i naloženo izvršenicima M.R. i N.R. da do 4. septembra 2024. godine izvrše obavezu uklanjanja spornih radova (tačka 2. dispozitiva).
Rešenjem Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 2. septembra 2024. godine odloženo je izvršenje dozvoljeno rešenjem o izvršenju od 22. jula 2024. godine, dok drugostepeni organ ne odluči o žalbi izvršenika izjavljenoj 15. avgusta 2024. godine protiv tog rešenja. U obrazloženju rešenja je navedeno da su izvršenici u žalbi naveli da bi izvršenje na spornoj nepokretnosti prouzrokovalo nenadoknadivu štetu i ugrozilo obavljanje delatnosti za koju su registrovani u Agenciji za privredne registre. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da odlaganje nije zakonom zabranjeno, ni protivno javnom interesu, prvostepeni organ je odlučio kao u dispozitivu rešenja.
Rešenjem drugostepenog organa od 17. decembra 2024. godine uvažena je žalba podnositeljke ustavne žalbe izjavljena 10. septembra 2024. godine, poništeno rešenje Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 2. septembra 2024. godine i predmet vraćen tom organu na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je ocenio pogrešnim zaključak prvostepenog organa da su ispunjeni uslovi za odlaganje izvršenja rešenja o izvršenju, budući da „bespravna gradnja predstavlja krivično delo, pa je odlaganje izvršenja predmetnog rešenja o izvršenju suprotno javnom interesu.“
Rešenjem drugostepenog organa od 18. decembra 2024. godine odbijena je žalba izvršenika M.R. i N.R. izjavljena protiv rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 22. jula 2024. godine. Iz dopisa od 15. septembra 2025. godine, kojim je drugostepeni organ zatražio dostavljanje spisa predmeta, proizlazi da je izvršenik M.R. podnela tužbu Upravnom sudu protiv navedenog rešenja drugostepenog organa.
4. Odredboama Ustava, na čiju povredu podnositeljka, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.).
Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:
Odredbama Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 96/15, 83/18, 81/20 - Odluka US, 1/23 - Odluka US i 62/23) predviđeno je: da se rušenje nezakonito izgrađenog objekta, u smislu ovog zakona, sprovodi na osnovu konačnog rešenja o ozakonjenju kojim se odbija ili odbacuje zahtev za ozakonjenje (član 37.); da se konačnim rešenjem kojim se odbacuje ili odbija zahtev za ozakonjenje, stiču uslovi za rušenje nezakonito izgrađenog objekta, odnosno dela objekta (član 38. stav 2.); da je građevinski inspektor dužan da odmah po prijemu akta iz stava 2. ovog člana, a najkasnije u roku od tri dana, donese rešenje o rušenju nezakonito izgrađenog objekta, odnosno dela objekta, ako takvo rešenje nije doneto (član 38. stav 4.).
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US) propisano je: da je stranka u upravnom postupku fizičko ili pravno lice čija je upravna stvar predmet upravnog postupka i svako drugo fizičko ili pravno lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka (član 44. stav 1.); da organ rešenjem odbacuje zahtev kojim je pokrenut postupak ako je o istoj upravnoj stvari već pravnosnažno odlučeno rešenjem kojim je stranci priznato pravo ili naložena neka obaveza (član 92. stav 1. tačka 5)); da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka, odnosno u roku od 60 dana kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja (član 145. st. 2. i 3.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, pa ako nađe da rešenje nije izdato iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (član 173. stav 2. ); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173. stav 2. ); da se rešenje koje je doneto u upravnom postupku izvršava kad postane izvršno (član 190. stav 1.); da se izvršenje koje je u interesu stranke sprovodi na predlog stranke - tražilac izvršenja (član 192. stav 2. ); da se izvršenje sprovodi po službenoj dužnosti ako to nalaže javni interes (član 192. stav 3.); da organ koji je nadležan za sprovođenje izvršenja izdaje rešenje o izvršenju po službenoj dužnosti ili na predlog tražioca izvršenja, u roku od osam dana od podnošenja predloga (član 196. stav 1.); da je protiv rešenja o izvršenju u postupku upravnog izvršenja dozvoljena žalba, koja ne odlaže izvršenje rešenja i da je žalba dozvoljena i ako rešenje o izvršenju nije doneto u roku od osam dana od podnošenja predloga za njegovo donošenje (član 202. stav 1.); da izvršenje može, na predlog izvršenika ili tražioca izvršenja, da se odloži ako je protiv rešenja koje se izvršava ili rešenja o izvršenju izjavljena žalba ili drugo pravno sredstvo, a izvršenje bi izazvalo nenadoknadivu štetu, pod uslovom da odlaganje izvršenja nije zakonom zabranjeno, niti protivno javnom interesu (član 202. stav 4.); da se izvršenje odlaže dok se ne odluči o žalbi ili drugom pravnom sredstvu (član 202. stav 5.).
Saglasno odredbi člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09), ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.
5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je neizvršenjem rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, kao i pravo na mirno uživanje imovine iz člana 58. stav 1. Ustava.
Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione personae, Ustavni sud je Ustavni sud je imao u vidu da Zakon o opštem upravnom postupku određuje kao stranku fizičko ili pravno lice čija je upravna stvar predmet upravnog postupka i svako drugo fizičko ili pravno lice na čija prava, obaveze ili pravne interese može da utiče ishod upravnog postupka i da je zaključkom Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 29. juna 2022. godine podnositeljki ustavne žalbe priznato svojstvo stranke u postupku inspekcijskog nadzora koji se vodi u vezi sa spornim radovima.
Polazeći od toga da organ nadležan za sprovođenje izvršenja izdaje rešenje o izvršenju po službenoj dužnosti ili na predlog tražioca izvršenja, a imajući u vidu da je podnositeljka ustavne žalbe 4. oktobra 2022. godine podnela Gradskoj upravi za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije predlog za izvršenje rešenja tog organa od 24. maja 2022. godine, Ustavni sud je ocenio da je navedenog datuma započeo period merodavan za ocenu o istaknutoj povredi prava na suđenje u razumnom roku.
Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je imao u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom slučaju, ponašanja podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanja upravnih organa, kao i od značaja prava o kome je rešavano za podnosioca.
Ustavni sud ukazuje na to da je postupak administrativnog izvršenja po svojoj prirodi hitan i da ne spada u složene postupke. Naime, izvršenje se sprovodi na osnovu izvršnog rešenja, pri čemu žalba izjavljena protiv tog rešenja ne zadržava njegovo izvršenje.
Ustavni sud nalazi da je sprovođenje administrativnog izvršenja u ovom predmetu od značaja za podnositeljku ustavne žalbe i da ona kao tražilac izvršenja ima pravni interes da se to izvršenje okonča u razumnom roku.
Ustavni sud je konstatovao da inspekcijski organ o predlogu podnositeljke za donošenje rešenja o izvršenju nije odlučio u zakonom propisanom roku, već nepune dve godine po proteku tog roka. U vezi sa postupanjem drugostepenog organa, Sud je utvrdio da je taj organ žalbu podnositeljke ustavne žalbe izjavljenu zbog nepostupanja po njenom predlogu dostavio prvostepenom organu, radi postupanja u skladu sa odredbama člana 173. Zakona o opštem upravnom postupku, ali je propustio da, po proteku rokova propisanih odredbama tog člana zakona, sam odluči o predlogu podnositeljke.
Ispitujući doprinos podnositeljke ustavne žalbe trajanju osporenog postupka, Ustavni sud ukazuje na to da tražilac izvršenja ima na raspolaganju žalbu ako rešenje o izvršenju nije doneto u roku od osam dana od podnošenja predloga za njegovo donošenje, a potom, ako je potrebno, može podneti tužbu Upravnom sudu zbog ćutanja administracije. Sud je utvrdio da je podnositeljki ustavne žalbe priznato svojstvo stranke u osporenom postupku, ali da je ona tek posle devet i po meseci izjavila žalbu zbog nepostupanja inspekcijskog organa po njenom predlogu za izvršenje rešenja kojim je naloženo uklanjanje spornih radova. Ustavni sud, takođe, ukazuje da korišćenje pravnih sredstava zbog ćutanja administracije u skladu sa zakonom znači da lice koje je iz navedenog razloga izjavilo žalbu ima, ne samo mogućnost, već i obavezu da podnese tužbu Upravnom sudu ako drugostepeni organ nije odlučio o toj žalbi u roku propisanom zakonom, ni u naknadnom roku od sedam dana od pozivanja da to učini. Ukoliko tužbu ne podnese odmah po nastupanju uslova za njeno podnošenje ili je podnese na način koji ne omogućava odlučivanje Upravnog suda, to lice se ne može pozivati na to da nije imalo na raspolaganju delotvorno pravno sredstvo za okončanje postupka u razumnom roku. Ustavni sud je, naime, utvrdio da podnositeljka nije podnela tužbu zbog ćutanja administracije iako drugostepeni organ nije odlučio o žalbi koju je izjavila 18. jula 2023. godine zbog nepostupanja prvostepenog organa, već je tužbom osporila rešenje od 22. januara 2024. godine, kojim je drugostepeni organ odbacio njenu žalbu izjavljenu zbog ćutanja administracije. Po nalaženju Ustavnog suda, ispitivanje zakonitosti rešenja kojim je odlučeno o navedenoj žalbi, u konkretnom slučaju, nije uticalo na ostvarenje prava na suđenje u razumnom roku ni u pogledu trajanja, niti ishoda upravnog spora, s obzirom na to da je prvostepeni organ rešenjem od 22. jula 2024. godine dozvolio izvršenje rešenja kojim je naloženo uklanjanje spornih radova, čime je okončan period neaktivnosti tog organa. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da je inspekcijski organ rešenjem od 2. septembra 2024. godine odložio izvršenje rešenja od 22. jula 2024. godine do okončanja postupka pred drugostepenim organom po žalbi investitora izjavljenoj protiv tog rešenja i da je drugostepeni organ u zakonom propisanom roku odlučio o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv tog rešenja.
Ustavni sud je, takođe, imao u vidu da se podnositeljka ustavne žalbe obratila Ustavnom sudu radi zaštite prava na suđenje u razumnom roku trinaest meseci nakon podnošenja predloga za dozvolu izvršenja, pri čemu u tom periodu devet i po meseci nije koristila pravna sredstva za ubrzavanje postupka.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da u postupku administrativnog izvršenja koji se vodi pred Gradskom upravom za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije u predmetu broj XIV-356-39/22 nije povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu.
Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na mirno uživanje imovine, Ustavni sud je konstatovao:
- da je pravnosnažnim rešenjem Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-10296/10 od 26. januara 2022. godine odbačen zahtev investitora za ozakonjenje spornih radova;
- da je postupak administrativnog izvršenja rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine pokrenut na predlog podnositeljke ustavne žalbe i da je o tom predlogu odlučeno posle više od dve godine, iz razloga koji se mogu pripisati podnositeljki kao stranki u tom postupku;
- da je pravna mogućnost za sprovođenje predmetnog izvršenja postojala od 22. jula 2024. godine do 2. septembra 2024. godine, kada je inspekcijski organ odložio izvršenje rešenja o izvršenju do donošenja odluke drugostepenog organa o žalbi investitora izjavljenoj protiv rešenja o izvršenju;
- da je navedeno rešenje inspekcijskog organa poništeno 17. septembra 2025. godine, ali da je narednog dana doneto rešenje drugostepenog organa o odbijanju žalbe izvršenika izjavljene protiv rešenja o izvršenju, o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu.
U vezi sa navodima ustavne žalbe kojima se ukazuje na povezanost postupka administrativnog izvršenja sa postupkom u kome se odlučuje o zahtevu za ozakonjenje radova koji su predmet izvršenja, Ustavni sud nalazi da se ta povezanost prevashodno odnosi na situacije kada je tokom postupka administrativnog izvršenja odlučivano o ispunjenosti uslova da se ti radovi upodobe zakonito izgrađenim u smislu propisa o prostornom uređenju i izgradnji, odnosno propisima o legalizaciji objekata. Sud, međutim, ističe da je u konkretnom slučaju zahtev investitora za legalizaciju spornih radova smatran zahtevom za ozakonjenje – koji je odbačen i da je taj postupak pravnosnažno okončan pre otpočinjanja postupka administrativnog izvršenja. Sud je, takođe, imao u vidu da podnositeljka ustavne žalbe učestvuje i u upravnom postupku koji se vodi u predmetu Gradske uprave za urbanizam i građevinske poslove grada Novog Sada broj V-351-1673/22, po novom zahtevu investitora za ozakonjenje spornih radova, ali da ni u tom postupku nije koristila pravna sredstva za ubrzavanje postupka u skladu sa zakonom. Naime, podnositeljka je u periodu od 30. decembra 2022. godine do 5. maja 2025. godine podnosila urgencije i žalbe zbog nepostupanja prvostepenog organa po predmetnom zahtevu. Drugostepeni organ je rešenjem od 3. novembra 2023. godine odbacio žalbu podnositeljke izjavljenu 30. decembra 2022. godine, a rešenjem od 28. maja 2025. godine odbacio je njene žalbe izjavljene 31. jula i 13. decembra 2024. i 5. maja 2025. godine. Imajući u vidu da je podnositeljka propustila da nakon izjavljivanja žalbi zbog ćutanja administracije podnese tužbu Upravnom sudu, u skladu sa zakonom, te da je posle dve i po godine podnela tom sudu tužbu protiv rešenja drugostepenog organa o odbacivanju njenih žalbi, Ustavni sud nalazi da ishod tog upravnog spora nije mogao uticati ni na ostvarenje prava podnositeljke na imovinu.
U vezi sa navodima ustavne žalbe da je novi zahtev investitora identičan ranije podnetom zahtevu za ozakonjenje, Ustavni sud ukazuje na to da materijalnu pravnosnažnost stiče samo ono rešenje u upravnom postupku kojim je stranci priznato pravo ili naložena neka obaveza, te organ rešenjem odbacuje zahtev kojim je pokrenut postupak o istoj upravnoj stvari. Sud, međutim, naglašava da je podnositeljka, bez obzira na ishod prethodno vođenog upravnog postupka, imala mogućnost da utiče na brže okončanje postupka po novom zahtevu za ozakonjenje spornih radova.
Polazeći od navedenog, a posebno imajući u vidu da je predmetno rešenje o izvršenju doneto osam meseci nakon podnošenja ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da nesprovođenjem izvršenja rešenja Gradske uprave za inspekcijske poslove grada Novog Sada – Sektor građevinske inspekcije broj XIV-356-39/22 od 24. maja 2022. godine podnositeljki ustavne žalbe nije povređeno pravo na mirno uživanje imovine iz člana 58. stav 1. Ustava. Ustavni sud je stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio ustavnu žalbu i u ovom delu kao neosnovanu.
Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da podnositeljka povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi vezuje za istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, te nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava iz člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava i člana 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
6. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.