Odbacivanje ustavne žalbe zbog nenadležnosti Ustavnog suda za ocenu zakonitosti akata
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio ustavnu žalbu jer nije nadležan da odlučuje. Podnosioci nisu ukazali na povredu ustavnih prava, već na nezakonitost osporene presude i povredu zakona, tražeći da Sud postupi kao instancioni sud, što je izvan njegove nadležnosti.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi Z. M. i B. M, obojice iz Ćuprije, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. februara 2023. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Z. M. i B. M. izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 15005/16 od 6. jula 2018. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. Z. M. i B. M, obojica iz Ćuprije, podneli su Ustavnom sudu, 22. novembra 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 15005/16 od 6. jula 2018. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi se navodi: da u osporenoj presudi navodi tužbe nisu ocenjeni, odnosno nisu dati „pravnologički argumenti zašto eventualno nisu osnovani“; da je Upravni sud prepričao sadržinu stavova stranaka i rešenja prvostepenog organa, citirao propise i „u dva kratka pasusa“ zaključio da je tuženi organ pravilno odbio žalbu tužilaca; da su podnosioci u toku postupka isticali da tadašnja Čehoslovačka Republika međunarodnim ugovorom nije preuzela obavezu vraćanja, odnosno obeštećenja svojih državljana; da pravilna primena odredbe člana 5. stav 3. tačka 1) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju zahteva da se analizira i ceni sadržina navedenog međunarodnog ugovora, odnosno da li je strana država „nešto i konkretno preduzela da obešteti svoje državljane“.
U ustavnoj žalbi se dalje ističe da se organi uprave ne osvrću na pravnosnažno rešenje Opštinskog suda u Ćupriji „O. 312/2000“, kojim je podnosiocima priznato pravo potraživanja imovine nacionalizovane od A. K. i koje „obavezuje sve druge organe“, te je u predmetnom upravnom postupku trebalo smatrati da je podnosiocima već priznato pravo da traže spornu imovinu.
Ustavnom žalbom se ukazuje i na to da u pogledu državljanstva pok. A. K. materijalno pravo nije pravilno primenjeno, jer je činjenica da je imenovana bila čehoslovačka državljanka utvrđena iz uverenja Opštinske uprave Ćuprija od 24. novembra 2014. godine, iako je u rešenju Opštinskog suda u Ćupriji O. 152/67-3 od 8. novembra 1967. godine navedeno da je državljanka SFRJ. Podnosioci, s tim u vezi, zaključuju da sudska odluka ima veću dokaznu snagu od isprava na koje se pozivaju upravni organi i da navedena činjenica nije „nesporno utvrđena“, kako je zaključio tuženi organ.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Rešenjem Agencije za restituciju – Područna jedinica Kragujevac (dalje u tekstu: Agencija) broj 46-005008/2012 od 8. aprila 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev Z. M. i B. M. (podnosilaca ustavne žalbe) za vraćanje stambenih i poslovnih objekata sa građevinskim zemljištem na katastarskim parcelama označenim u rešenju, oduzetih od bivše vlasnice A. K. iz Ćuprije. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je predmetni zahtev podnet 6. jula 2012. godine; da je iz rešenja Izvršnog odbora NOO Sreza ravaničkog u Ćupriji od 22. jula 1948. godine utvrđeno da je nacionalizovana nepokretna imovina A. K, državljanina Čehoslovačke Republike, kao imovina stranog državljanina; da je iz izvoda iz matične knjige umrlih, koja se vodi za matično područje Ćuprija, od 22. februara 2012. godine utvrđeno da je 3. avgusta 1967. godine preminula A. K, rođena u Pragu, državljanin Češke; da je iz uverenja Opštinske uprave opštine Ćuprija – Odeljenje za opštu upravu, skupštinske i zajedničke poslove od 24. novembra 2014. godine utvrđeno da A. K, rođena 1883. godine u Pragu, Češka, koja je preminula 3. avgusta 1967. godine, nije upisana u knjigu državljana koja se vodi za matično područje Ćuprija. Agencija je, polazeći od navedenog, zaključila da je nesumnjivo utvrđeno da je bivša vlasnica bila državljanin Čehoslovačke Republike, kako u momentu nacionalizacije, tako i u momentu zaključenja Sporazuma između FNRJ i Čehoslovačke Republike o regulisanju otvorenih imovinskih pitanja nastalih pre 19. februara 1955. godine. Pozivajući se na odredbe člana 2. stav 1. tačka b), stava 2. tog člana, kao i člana 5. stav 1. navedenog Sporazuma, Agencija je ocenila da je bivša vlasnica bila obuhvaćena dejstvom navedenog Sporazuma i ispunjavala uslove za ostvarivanje svojih prava njegovom primenom, zbog čega je predmetni zahtev neosnovan u smislu odredbe člana 5. stav 3. tačka 1) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.
Rešenjem Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 46-00-00957/2015-13 od 21. septembra 2016. godine odbijena je žalba podnosilaca ustavne žalbe izjavljena protiv predmetnog rešenja prvostepenog organa, iz razloga koji su navedeni u pobijanom rešenju. U vezi sa navodima žalbe da prvostepeni organ nije uzeo u obzir „jedinu javnu ispravu koja dokazuje da je bivša vlasnica bila državljanka SFRJ, a to je ostavinsko rešenje Opštinskog suda u Ćupriji O. 152/67-3 od 8. novembra 1967. godine“, drugostepeni organ je ocenio da je „nesporno utvrđena“ činjenica da je bivša vlasnica bila čehoslovačka državljanka, kako u trenutku oduzimanja imovine, tako i u trenutku zaključenja predmetnog Sporazuma između FNRJ i Čehoslovačke Republike. Drugostepeni organ je istakao da je navedena činjenica utvrđena ocenom svih dokaza zajedno, kao i uvidom u obrazac zahteva za vraćanje imovine u kome su sami podnosioci naveli da je bivša vlasnica bila čehoslovački državljanin. Ocenjujući navode žalbe da se iz predmetnog Sporazuma ne može utvrditi da je Čehoslovačka Republika preuzela bilo kakvu obavezu vraćanja imovine, odnosno obeštećenja prema svojim državljanima, drugostepeni organ je ocenio da su oni bez uticaja na drugačiju odluku, s obzirom na to da je u članu 5. stav 1. tog sporazuma predviđeno da čehoslovačka pravna i fizička lica neće isticati nikakva prava „ni obaveze“ regulisane Sporazumom prema jugoslovenskoj državi, što isključuje obavezu Republike Srbije na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za imovinu nacionalizovanu čehoslovačkim državljanima na području bivše Jugoslavije.
Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 15005/16 od 6. jula 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom su podnosioci ustavne žalbe pobijali zakonitost konačnog rešenja Ministarstva finansija. Upravni sud je prihvatio sve razloge na kojima su organi uprave zasnovali svoje odluke o predmetnom zahtevu, odnosno žalbi i ocenio da se navodima tužbe ne dovodi u sumnju zakonitost pobijanog rešenja.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, na čiju povredu podnosioci ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:
Sporazumom između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Čehoslovačke republike o regulisanju otvorenih imovinskih pitanja, zaključenim u Pragu 11. februara 1956. godine („Službeni list FNRJ - Međunarodni ugovori”, broj 14/56) predviđeno je: da su tim sporazumom regulisane i likvidirane sve obaveze čehoslovačke države u vezi sa zahtevima koji proističu iz čehoslovačkih mera nacionalizacije, eksproprijacije i drugih mera ograničenja ili oduzimanja prava vlasništva, kojima su bila podvrgnuta jugoslovenska dobra, prava i interesi u Čehoslovačkoj Republici do dana potpisivanja ovog sporazuma bez obzira da li su ti zahtevi danas poznati ili ne (član 2. stav 1. tačka a)); da su tim sporazumom regulisane i likvidirane sve obaveze jugoslovenske države u vezi sa zahtevima koji proističu iz jugoslovenskih mera nacionalizacije, eksproprijacije i drugih mera ograničenja ili oduzimanja prava vlasništva, kojima su bili podvrgnuti čehoslovačka dobra, prava i interesi u Federativnoj Narodnoj Republici Jugoslaviji do dana potpisivanja ovog sporazuma, bez obzira da li su ti zahtevi danas poznati ili ne (član 2. stav 1. tačka b)); da se kao čehoslovačka dobra, prava i interesi smatraju prava i interesi čehoslovačkih fizičkih i pravnih lica, koja su imala taj status na dan preduzimanja pomenutih mera od strane Federativne Narodne Republike Jugoslavije i koja, ili njihovi pravni naslednici imaju taj status na dan potpisivanja tog sporazuma (član 2. stav 2.); da po potpisivanju ovog sporazuma čehoslovačka pravna i fizička lica neće isticati nikakva prava ni zahteve, regulisane ovim sporazumom prema jugoslovenskoj državi, niti jugoslovenska pravna i fizička lica prema čehoslovačkoj državi, a da će Federativna Narodna Republika Jugoslavija i Čehoslovačka Republika urediti svojim unutrašnjim merama odnose koji proizlaze iz ovog sporazuma (član 5.) da će obe strane ugovornice u svim slučajevima u kojima je to moguće jedna drugoj predati sve isprave i potvrde u vezi sa obavezama kao i sa dobrima, pravima i interesima obuhvaćenim ovim sporazumom i da će pružati jedna drugoj svu pomoć u cilju utvrđivanja stanja obaveza koje se likvidiraju ovim sporazumom (član 6.).
Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik PC“, br. 72/11, 108/13 i 142/14) propisano je: da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje nema fizičko lice - strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, za koje je obavezu obeštećenja preuzela strana država po osnovu međunarodnog ugovora (član 5. stav 3. tačka 1)); da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje nema fizičko lice - strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, koji su i bez postojanja međunarodnog ugovora, obeštećeni ili im je pravo na vraćanje imovine priznato pravom strane države (tačka 3)); da zahtev sadrži podatke o bivšem vlasniku - lično ime, ime jednog roditelja, datum i mesto rođenja, prebivalište, odnosno boravište u vreme oduzimanja imovine i državljanstvo (član 42. stav 3. tačka 1)); da se uz zahtev prilaže, za podatke iz stava 3. tačke 1) ovog člana - izvod iz matične knjige rođenih, odnosno umrlih, kao i drugi dokazi na osnovu kojih se mogu nesumnjivo utvrditi traženi podaci (član 42. stav 4. tačka 1)); da u slučaju da Agencija utvrdi da ne postoji zakonski osnov za vraćanje ili obeštećenje, doneće rešenje o odbijanju podnetog zahteva (član 47. stav 12.).
Odredbama Zakona o državljanstvu Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 135/04 i 90/07) propisano je da se državljanstvo Republike Srbije dokazuje izvodom iz matične knjige rođenih, uverenjem o državljanstvu, a u inostranstvu - i važećom putnom ispravom (član 47.); da je uverenje o državljanstvu javna isprava kojom se dokazuje državljanstvo Republike Srbije i izdaje se na osnovu podataka iz evidencije državljana Republike Srbije, samo na lični zahtev (član 48. stav 1.); da se pod evidencijom iz stava 1. ovog člana podrazumeva matična knjiga rođenih, knjige državljana Republike Srbije vođene po propisima koji su bili na snazi do stupanja na snagu ovog zakona i druge evidencije državljana vođene u Republici Srbiji (član 48. stav 2.).
Saglasno odredbama člana 6. st. 1. i 2. Zakona o matičnim knjigama („Službeni glasnik RS“, br. 20/09, i 145/14), poslovi vođenja matičnih knjiga i rešavanja u prvostepenom upravnom postupku u oblasti matičnih knjiga poveravaju se opštinama, odnosno gradovima i te poslove izvršava opštinska uprava, odnosno gradska uprava.
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da isprava koju je u propisanom obliku izdao državni organ u granicama svoje nadležnosti, odnosno preduzeće ili druga organizacija u okviru zakonom poverenog javnog ovlašćenja (javna isprava), dokazuje ono što se u njoj potvrđuje ili određuje (član 154. stav 1.); da je dopušteno dokazivati da su u ispravi činjenice neistinito potvrđene ili da je sama isprava neispravno sastavljena (član 154. stav 3.); da ako je organ koji je za to bio nadležan neke činjenice ili okolnosti već utvrdio ili su one dokazane u javnoj ispravi (lična karta, izvod iz matične knjige i dr.), organ koji vodi postupak uzeće te činjenice i okolnosti kao utvrđene (član 156. stav 2); da organi izdaju uverenja, odnosno druge isprave (certifikate, potvrde i dr.) o činjenicama o kojima vode službenu evidenciju (član 161. stav 1.); da se uverenja i druge isprave o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija moraju izdavati saglasno podacima iz službene evidencije i da takva uverenja, odnosno druge isprave imaju značaj javne isprave (član 161. stav 2.); da ako stranka, na osnovu dokaza kojima raspolaže, smatra da joj uverenje, odnosno druga isprava o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija nije izdata u skladu s podacima iz te evidencije, može zahtevati izmenu ili izdavanje novog uverenja, odnosno druge isprave, da je organ dužan da donese posebno rešenje, ako takav zahtev odbije, a ako u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva ne donese rešenje, stranka može izjaviti žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 161. stav 5.).
5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo na pravično suđenje, zbog nedostataka u obrazloženju osporenog akta, kao i zbog toga što činjenica državljanstva bivše vlasnice nije utvrđena u skladu sa zakonom, a od značaja je za ostvarivanje njihovog prava na vraćanje imovine. Ustavnom žalbom se, takođe, ističe da nije pravilno primenjena odredba člana 5. stav 3. tačka 1) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, jer nije ocenjena sadržina međunarodnog ugovora na koji su se pozvali organi uprave i Upravni sud, a kojim, po mišljenju podnosilaca, Čehoslovačka Republika nije preuzela obavezu obeštećenja svojih državljana.
Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda. Ustavni sud, takođe, ukazuje da se jedna od garancija označenog ustavnog prava odnosi na obavezu suda da obrazloži svoju odluku (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava Ruiz Torija protiv Španije, od 9. decembra 1994. godine, § 29.). Prilikom davanja odgovora na pitanje da li obrazloženje sudske odluke zadovoljava standarde prava na pravično suđenje, trebalo bi voditi računa o okolnostima konkretnog slučaja i prirodi određene odluke. S obzirom na to da se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe, ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u tom postupku bili ocenjeni.
Ispitujući da li je osporeni akt obrazložen na način koji je prihvatljiv sa ustavnopravnog stanovišta, Ustavni sud je najpre konstatovao da se rešenje Agencije o odbijanju zahteva za vraćanje imovine zasniva na oceni da je bivša vlasnica bila obuhvaćena dejstvom Sporazuma između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Čehoslovačke republike o regulisanju otvorenih imovinskih pitanja (dalje u tekstu: Sporazum) i da je ispunjavala uslove za ostvarivanje svojih prava njegovom primenom, jer je iz dostavljenih dokaza utvrđeno da je bila državljanin Čehoslovačke Republike, kako u momentu nacionalizacije, tako i u momentu zaključenja Sporazuma. Drugostepeni organ je ocenio da je bez uticaja na drugačiju odluku navod žalbe da se uvidom u Sporazum ne može utvrditi da je Čehoslovačka Republika preuzela bilo kakvu obavezu vraćanja imovine odnosno obeštećenja prema svojim državljanima, s obzirom na to da je obaveza Republike Srbije na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje tim licima isključena Sporazumom. Upravni sud je prihvatio razloge koje su prvostepeni i drugostepeni organ naveli u svojim odlukama.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da su u postupku koji je okončan osporenom presudom bila sporna dva pravna pitanja:
- kojim ispravama se dokazuje državljanstvo bivšeg vlasnika u postupku po zahtevu za vraćanje imovine i obeštećenje i
- da li se u postupku pred Agencijom utvrđuje da je strana država preuzela obavezu obeštećenja svojih državljana po osnovu međunarodnog ugovora.
Ispitujući kako su organi uprave i Upravni sud odgovorili na prvo sporno pravno pitanje, Ustavni sud je razmotrio navedene odredbe Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i konstatovao da zahtev za vraćanje imovine, pored ostalog, mora da sadrži podatke o ličnom imenu, prebivalištu i državljanstvu bivšeg vlasnika, a da se kao dokaz o tome prilažu izvod iz matične knjige rođenih, odnosno umrlih, kao i drugi dokazi na osnovu kojih se mogu nesumnjivo utvrditi ti podaci. Saglasno odredbama Zakona o državljanstvu Republike Srbije, državljanstvo se dokazuje izvodom iz matične knjige rođenih i uverenjem o državljanstvu, koje se izdaje na osnovu podataka iz evidencije državljana Republike Srbije, samo na lični zahtev. Ta evidencija obuhvata matičnu knjigu rođenih, knjige državljana Republike Srbije vođene po propisima koji su bili na snazi do stupanja na snagu tog zakona i druge evidencije državljana vođene u Republici Srbiji. Prema odredbama Zakona o matičnim knjigama, poslove vođenja matičnih knjiga izvršava opštinska, odnosno gradska uprava. Iz ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi: da će organ koji vodi postupak uzeti kao utvrđene činjenice i okolnosti koje je organ koji je za to bio nadležan već utvrdio ili su one dokazane u javnoj ispravi (npr. izvod iz matične knjige); da je dopušteno dokazivati da su u javnoj ispravi činjenice neistinito potvrđene ili da je sama isprava neispravno sastavljena; da stranka može zahtevati izdavanje druge isprave, ako smatra da joj isprava o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija nije izdata u skladu s podacima iz te evidencije.
Ustavni sud je, polazeći od utvrđenih činjenica, konstatovao: da je iz izvoda iz matične knjige umrlih od 22. februara 2012. godine utvrđeno da je bivša vlasnica, rođena u Pragu, državljanin Češke, preminula 3. avgusta 1967. godine; da je iz uverenja Uprave opštine Ćuprija – Odeljenje za opštu upravu, skupštinske i zajedničke poslove od 24. novembra 2014. godine utvrđeno da bivša vlasnica nije upisana u knjigu državljana koja se vodi za matično područje Ćuprija; da su podnosioci u zahtevu za vraćanje oduzete imovine naveli da je bivša vlasnica bila državljanin Čehoslovačke. Ovaj sud je, takođe, konstatovao da iz predmetnog rešenja Agencije ne proizlazi da su podnosioci ustavne žalbe dostavili izvod iz matične knjige rođenih ili drugi dokaz o tome da je bivša vlasnica domaći državljanin, ni da su u skladu sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku osporavali činjenice utvrđene izvedenim dokazima - izvodom iz matične knjige umrlih, odnosno uverenjem nadležnog organa uprave izdatog na osnovu podataka iz evidencije državljana.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud nalazi da su upravni organi i Upravni sud na ustavnopravno prihvatljiv način utvrdili da je bivša vlasnica bila strani državljanin. Ovaj sud je imao u vidu da je u rešenju drugostepenog organa navedeno da je ta činjenica „nesporno utvrđena“, na šta se ukazuje i ustavnom žalbom, ali je ocenio da time podnosiocima ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje, budući da u postupku pred Agencijom ta činjenica nije smatrana nespornom, već je utvrđena u skladu sa zakonom.
U vezi sa navodima ustavne žalbe da je u rešenju Opštinskog suda u Ćupriji O. 152/67-3 od 8. novembra 1967. godine navedeno da je bivša vlasnica državljanin SFRJ, Sud konstatuje da se državljanstvo dokazuje javnom ispravom koju izdaje nadležni organ uprave na osnovu podataka iz službene evidencije, a ne sudskom odlukom donetom u ostavinskom postupku.
U vezi sa drugim spornim pravnim pitanjem, Ustavni sud je najpre konstatovao da iz odredbe člana 5. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju proizlazi da strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, nemaju pravo na restituciju ako je strana država preuzela obavezu njihovog obeštećenja po osnovu međunarodnog ugovora ili im je svojim propisom priznala to pravo, odnosno ako su obeštećeni nezavisno od postojanja međunarodnog ugovora. Polazeći od navedenih zakonskih odredaba, Ustavni sud je ocenio ustavnopravno neprihvatljivim stanovište drugostepenog organa, koje je prihvatio Upravni sud, da je bez uticaja na drugačiju odluku navod žalbe da se uvidom u Sporazum ne može utvrditi da je Čehoslovačka Republika preuzela bilo kakvu obavezu vraćanja imovine, odnosno obeštećenja prema svojim državljanima, s obzirom na to da je obaveza Republike Srbije na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje tim licima isključena Sporazumom. Ovaj sud, naime, smatra da prava stranog državljanina u postupku restitucije ne zavise od postojanja međunarodnog ugovora kao takvog, nego od činjenice da li je tim ugovorom strana država preuzela obavezu obeštećenja svojih državljana, na šta se i ustavnom žalbom ukazuje.
Ispitujući da li je navedeno stanovište drugostepenog organa uticalo na ostvarivanje prava podnosilaca ustavne žalbe u predmetnom upravnom postupku, Ustavni sud je imao u vidu da je FNRJ sa pojedinim državama zaključila međunarodne ugovore kojima se obavezala da drugoj strani ugovornici isplati određeni iznos na ime obeštećenja za dobra nacionalizovana u Jugoslaviji. U konkretnom slučaju, međutim, Sporazumom su regulisane i likvidirane sve obaveze jugoslovenske, odnosno čehoslovačke države u vezi sa zahtevima koji proističu iz mera nacionalizacije prema fizičkim licima, koja su bila državljani čehoslovačke, odnosno jugoslovenske države na dan preduzimanja navedenih mera i koja su, odnosno njihovi zakonski naslednici, imala taj status na dan potpisivanja Sporazuma. Takođe je predviđeno da čehoslovačka i jugoslovenska fizička i pravna lica neće isticati nikakva prava ni zahteve, regulisane tim sporazumom prema jugoslovenskoj, odnosno čehoslovačkoj državi. Strane ugovornice su se obavezale da urede svojim unutrašnjim merama odnose koji proizlaze iz tog sporazuma, predaju jedna drugoj sve isprave i potvrde u vezi sa dobrima obuhvaćenim Sporazumom i pruže svu pomoć u cilju utvrđivanja stanja obaveza koje se likvidiraju Sporazumom.
Posmatrajući navedene odredbe Sporazuma u celini, a imajući u vidu da su i Čehoslovačka Republika i FNRJ sprovodile na svojoj teritoriji mere nacionalizacije i druge mere oduzimanja prava vlasništva, Ustavni sud je ocenio da su te države, ugovaranjem međusobnog prestanka obaveza koje za drugu stranu ugovornicu proističu iz tih odnosa, preuzele i obavezu obeštećenja prema svojim državljanima čije su nepokretnosti nacionalizovane u drugoj državi i u tom cilju se obavezale na donošenje odgovarajućih mera i pružanje pomoći u utvrđivanju stanja tih obaveza. To, međutim, ne znači da u postupku restitucije Agencija utvrđuje da li je, na koji način i pod kojim uslovima, strana država ispunila navedenu obavezu, zbog čega Sud smatra da nemaju ustavnopravnog utemeljenja navodi ustavne žalbe da je Agencija bila dužna da utvrdi da li je strana država „nešto i konkretno preduzela da obešteti svoje državljane“.
U vezi sa navodima ustavne žalbe da predmetno rešenje o nsleđivanju Opštinskog suda u Ćupriji iz 1967. godine obavezuje sve druge organe, Ustavni sud ističe da je to rešenje dokaz da su podnosioci zakonski naslednici bivše vlasnice, ali da se pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za imovinu koja je od nje oduzeta ostvaruje na osnovu Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i u skladu sa odredbama tog zakona.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud nije utvrdio povredu prava podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje, uprkos određenim nedostacima u obrazloženju osporenog akta, jer je ocenio ustavnopravno prihvatljivim stanovište da u konkretnom slučaju postoji smetnja predviđena odredbom člana 5. stav 3. tačka 1) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju za ostvarivanje prava podnosilaca ustavne žalbe. Ustavni sud je stoga ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 i 10/23).
6. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković, s.r.
IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)
u odnosu na Odluku Ustavnog suda broj Už-13347/2018
Navedenom Odlukom Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu podnosilaca koja je izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 15005/16 od 6. jula 2018. godine
Iako smatram, da Ustavni sud imao osnova da odbije, ili čak možda i odbaci ustavnu žalbu podnosioca zbog ne postojanja stranačke legitimacije podnosilaca u upravnom postupku, ne slažem se sa odlukom Ustavnog suda zbog pogrešnog tumačenja relevantnog prava, na kojima je zasnovana odluka Ustavnog suda.
SPORNA PITANjA I ODGOVOR USTAVNOG SUDA NA SPORNA PITANjA
Ustavnom žalbom osporena je ustavnost rešenja Agencije za restituciju, čija zakonitost je potvrđena drugostepenim rešenjem Ministarstva finansija, i presudom Upravnog suda. Rešenjem Agencije je odbijen zahtev Z. M. i B. M za vraćanje oduzete imovine bivše vlasnice A. K. iz Ćuprije.
Prilikom rešavanja ustavne žalbe Ustavni sud je formulisao dva sporna pitanja, a od odgovora na sporna pitanja zavisi da li je podnosiocima povređeno pravo na pravično suđenje. Prvo sporno pitanje odnosilo se na to, sa kojim ispravama se dokazuje državljanstvo bivšeg vlasnika u postupku po zahtevu za vraćanje imovine i obeštećenje. Konkretno, da li je bivši vlasnik bio državljanin Jugoslavije (Srbije) ili državljanin Čehoslovačke, što predstavlja značajnu činjenicu, od koje umnogome zavisi da li je moguće vratiti oduzetu imovinu bivšeg vlasnika naslednicima.
Drugo sporno pitanje bilo je, da li se u postupku pred Agencijom utvrđuje da je strana država preuzela obavezu obeštećenja svojih državljana po osnovu međunarodnog ugovora, ili je dovoljno utvrditi, da postoji međudržavni ugovor koji reguliše međusobne obaveze i potencijalne zahteve u odnosu na oduzetu (nacionalizovanu) imovinu. Drugim rečima, i konkretno, da li je pravo na vraćanje oduzete imovine ili obeštećenje isključeno bilateralnim sporazumom Jugoslavije i Čehoslovačke, sa kojim je Čehoslovačka u ime svojih državljana odrekla od njihovih potraživanja za nacionalizovanu-oduzetu imovinu od strane Jugoslavije (Srbije), ili je pravo na vraćanje oduzete imovine isključeno samo ako se u postupku utvrdi da je Čehoslovačka bilateralnim sporazumom preuzela obavezu obeštećenja u odnosu na svoje državljane?
Kada je reč o prvom spornom pitanju, Ustavni sud je konstatovao da su postupajući organi na osnovu izvoda iz matične knjige umrlih od 22. februara 2012. godine, odnosno iz uverenja Uprave opštine Ćuprija – Odeljenje za opštu upravu od 24. novembra 2014. godine utvrdili da bivša vlasnica nije upisana u knjigu državljana koja se vodi za matično područje Ćuprija; da je ona bila državljanin Čehoslovačke, kako su to i podnosioci u zahtevu za vraćanje oduzete imovine i sami naveli. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da iz predmetnog rešenja Agencije ne proizlazi da su podnosioci ustavne žalbe dostavili izvod iz matične knjige rođenih ili drugi dokaz o tome da je bivša vlasnica domaći državljanin, ni da su u skladu sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku osporavali činjenice utvrđene izvedenim dokazima - izvodom iz matične knjige umrlih, odnosno uverenjem nadležnog organa uprave izdatog na osnovu podataka iz evidencije državljana.
Ovakvim odgovorom Ustavnog suda na prvo postavljeno sporno pitanje mogu da se složim.
PREUZIMANjE OBAVEZE OBEŠTEĆENjA OD STRANE ČEHOSLOVAČKE ZA OBEŠTEĆENjE SVOJIH DRŽAVLjANA
U vezi drugog spornog pitanje, da li je u postupku pred Agencijom potrebno utvrditi da je strana država preuzela obavezu obeštećenja svojih državljana po osnovu međunarodnog sporazuma, sa stavom Ustavnog suda se ne mogu složiti. Naime, Ustavni sud je, sa jedne strane, pravilno ocenio (za razliku od organa čije odluke se osporavaju ustavnom žalbom) da prema članu 5. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju prava stranog državljanina u postupku restitucije ne zavise od postojanja međunarodnog ugovora sa kojom je isključeno obeštećenje navedenih stranih državljana, „nego od činjenice da li je tim ugovorom strana država preuzela obavezu obeštećenja svojih državljana, na šta se i ustavnom žalbom ukazuje“. Međutim, sa druge strane, Ustavni sud je „ocenio da su te države, ugovaranjem međusobnog prestanka obaveza…preuzele i obavezu obeštećenja prema svojim državljanima čije su nepokretnosti nacionalizovane u drugoj državi i u tom cilju se obavezale na donošenje odgovarajućih mera i pružanje pomoći u utvrđivanju stanja tih obaveza.“
Smatram da je gore citirano tumačenje odredaba bilateralnog sporazuma od strane Ustavnog suda neodrživo, i nije u skladu sa načelom iz člana 18. stav 3. Ustava.
- Tekst odredaba sporazuma
U odluci Ustavnog suda su navedene relevantne odredbe bilateralnog sporazuma između Jugoslavije i Čehoslovačke iz 1956. godine. Tekst sporazuma ni na jednom mestu ne spominje bilo kakvo obeštećenje ili preuzimanje obeštećenja u vezi oduzete imovine u bilo kom kontekstu. Ono što se na više mesta navodi u sporazumu jeste „regulisanje“ i „likvidacija“ eventualnih zahteva. U sporazumu se navodi da će sporazumne strane po mogućnosti predati jedna drugoj isprave i potvrde u vezi sa obavezama kao i sa dobrima, pravima i interesima obuhvaćenim ovim sporazumom i da će pružati jedna drugoj svu pomoć u cilju utvrđivanja stanja obaveza koje se likvidiraju sporazumom. Regulisanje međusobnih obaveza i likvidacija je izvršena samim sporazumom, a ne obeštećenjem koja nije propisana sporazumom. Obaveze u vezi razmene isprava i podataka ni na koji način ne znače preuzimanje obaveze obeštećenje, one eventualno mogu značiti stvaranje uslova da se reguliše pitanje obeštećenja.
- Vreme i kontekst u kome je sklopljen sporazum.
Osim što jezičko tumačenje odredaba bilateralnog sporazuma ne podržava stav Ustavnog suda izražen u ovoj odluci, taj stav još manje podržava istorijski kontekst u kome je bilateralni sporazum nastao. Prilikom tumačenja relevantnih odredbi bilateralnog sporazuma iz 1956. godine, trebalo je sagledati i tumačiti osim teksta sporazuma, i širi istorijski kontekst u kome je sklopljen bilateralni sporazum, kao i slični sporazumi sa drugim državama. Trebalo je uzeti u obzir da je bilateralni sporazum sklopljen između socijalističkih država, čije je državno uređenje bilo zasnovano na jednopartijskom sistemu, na apsolutnoj vladavini komunističke partije i radničke klase, na drastičnom ograničenju privatne svojine i preduzetništva, na klasnoj borbi protiv kapitalista (svih imućnih i bogatih). Da su u ovim državama osnovna ljudska prava bila garantovana samo deklarativno i bez sistema zaštite istih. Imajući u vidu takav istorijski kontekst pravilan zaključak u vezi sadržine bilateralnog sporazuma bi trebao da bude da je cilj sporazuma bio da se međusobno likvidiraju svi postojeći i budući zahtevi država i subjekata države u vezi oduzimanja imovine nacionalizacijom, eksproprijacijom, konfiskacijom koja je izvršena u obe države, u duhu socijalističkog bratstva i klasne borbe. Cilj sklapanja sporazuma nikako nije bio da se reguliše preuzimanje obaveze obeštećenja od strane država ugovornica. Uostalom, socijalistička Jugoslavija je sklopila niz bilateralnih sporazuma sa sličnom sadržinom.
Beograd, 19. april 2023.g.
sudija Dr Tamaš Korhec (Dr.Korhecz Tamás)