Usvajanje ustavne žalbe zbog nezakonitog prestanka odborničkog mandata

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu odbornika kojima je mandat prestao aktiviranjem blanko ostavki. Sud utvrđuje povredu izbornog prava, jer je takva praksa, zasnovana na ranije neustavnim odredbama zakona, suprotna slobodno izraženoj volji i pravu na nesmetano uživanje mandata.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-1362/2010
23.06.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Damira Kurtovića i Sabine Bejtović, oboje iz Novog Pazara, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. juna 2011. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Damira Kurtovića i Sabine Bejtović i utvrđuje da je presudom Višeg suda u Novom Pazaru P. 16/2010 od 29. januara 2010. godine povređeno izborno pravo podnosilaca ustavne žalbe zajemčeno odredbama člana 52. Ustava Republike Srbije.

2. Nalaže se Upravnom sudu da u roku od 30 dana od dana dostavljanja ove odluke izmeni osporeni pojedinačni akt iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

1. Damir Kurtović iz Novog Pazara je 25. februara 2010. godine podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Višeg suda u Novom Pazaru P. 16/2010 od 29. januara 2010. godine, kojom je utvrđeno da podnosiocu prestaje mandat u Skupštini grada Novog Pazara. Podnosilac je ustavnu žalbu izjavio zbog povrede izbornog prava iz člana 52. Ustava Republike Srbije.

Istovetnu ustavnu žalbu podnela je Ustavnom sudu i Sabina Bejtović iz Novog Pazara. Ova ustavna žalba je u Ustavnom sudu zavedena pod brojem Už- 1363/2010. Imajući u vidu da su navedene ustavne žalbe podnete protiv presude Višeg suda u Novom Pazaru P. 16/2010 od 29. januara 2010. godine i da je sadržina ovih ustavnih žalbi identična, Ustavni sud je, radi efikasnijeg rešavanja ustavnih žalbi, doneo odluku o naknadnom spajanju predmeta, saglasno odredbama člana 42. st. 1, 2. i 4. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), te se ovom odlukom rešava o ustavnim žalbama oba navedena podnosilaca.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u konkretnom predmetu:

Šef odborničkog kluba izborne liste "Bošnjačka lista za Evropski Sandžak – dr Sulejman Ugljanin" je izjavio žalbu zbog propusta Skupštine grada Novog Pazara da donese odluku o prestanku mandata četiri odbornika, ističući da su se stekli svi zakonski uslovi za prestanak njihovih mandata.

Rešavajući o žalbi, Viši sud u Novom Pazaru je na sednici održanoj 29. januara 2010. godine doneo osporenu presudu P. 16/2010, kojom je žalba uvažena, utvrđen prestanak mandata, između ostalih, i podnosiocima ustavne žalbe i potvrđen mandat novim odbornicima sa izborne liste "Bošnjačka lista za Evropski Sandžak – dr Sulejman Ugljanin". U obrazloženju ove presude je, između ostalog, navedeno: da je uvidom u priložene ugovore o regulisanju međusobnih odnosa između podnosioca izborne liste i kandidata za odbornike u Skupštini grada Novog Pazara, a u svemu zaključeni u skladu sa odredbama člana 47. Zakona o lokalnim izborima, utvrđeno da su u ovim ugovorima navedena lica svoje mandate odbornika u Skupštini grada Novog Pazara stavila na raspolaganje podnosiocu izborne liste, da su na podnosioca izborne liste prenela pravo da u njihovo ime podnese ostavku na funkciju odbornika i da samostalno odluči da li će i kada podneti ostavku i da njihove ostavke preda predsedniku Skupštine grada Novog Pazara; da su, u konkretnom slučaju, bili ispunjeni svi uslovi da Skupština grada Novog Pazara stavi na dnevni red i donese odluku o prestanku mandata četiri odbornika, imajući u vidu da je ovlašćeno lice, u skladu sa svojim ugovornim ovlašćenjima podnelo zahtev za prestanak njihovih odborničkih mandata; da je žalba ovlašćenog predstavnika osnovana, jer Skupština grada Novog Pazara nije utvrdila prestanak mandata navedenih odbornika, između ostalih i podnosilaca ustavne žalbe.

4. Odredbama člana 52. Ustava, na čiju su se povredu pozvali podnosioci ustavne žalbe, utvrđeno je: da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i bude biran (stav 1.); da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično (stav 2.); da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (stav 3.).

Odredbama člana 61. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS", broj 109/07) propisano je: da svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donetim na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je Odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta (stav 1.); da se predlog za izmenu konačnog ili pravnosnažnog pojedinačnog akta, donetog na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je Odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, može podneti u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke u "Službenom glasniku Republike Srbije", ako od dostavljanja pojedinačnog akta do podnošenja predloga ili inicijative za pokretanje postupka nije proteklo više od dve godine (stav 2.).

5. Ustavni sud je na sednici održanoj 21. aprila 2010. godine doneo Odluku IUz - 52/2008, kojom je, između ostalog, utvrđeno da odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS", broj 129/07) nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Odredbama člana 47. Zakona o lokalnim izborima bio je uređen institut ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste, kojim se moglo predvideti pravo podnosioca izborne liste da u ime odbornika podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave i na osnovu koga je podnosilac izborne liste mogao da slobodno raspolaže mandatom odbornika, a uređen je bio i institut blanko ostavke.

Ustavni sud je ocenio da se navedenim odredbama Zakona, na osnovu kojih podnosilac izborne liste može, raspolažući mandatom odbornika, odlučivati i o dužini trajanja mandata odbornika, odnosno o prestanku mandata odbornika, ograničava ostvareno pravo građanina da bude biran, zajemčeno odredbama člana 52. Ustava. Naime, pravo građanina da bude biran utvrđeno Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, prema shvatanju Ustavnog suda, podrazumeva i pravo na zadržavanje i nesmetano uživanje odborničkog mandata u periodu na koji je odbornik izabran i garantovanu zaštitu od samovoljnog oduzimanja, odnosno prestanka mandata stečenog na izborima. S obzirom na to da se davanjem ovlašćenja podnosiocu izborne liste da slobodno raspolaže mandatom odbornika, faktički daje ovlašćenje da arbitrerno odlučuje o prestanku odborničkog mandata, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa navedenim odredbama Ustava.

Pored toga, institut blanko ostavke iz člana 47. Zakona, na osnovu koga podnosilac blanko ostavke prenosi ovlašćenje za podnošenje ostavke na podnosioca izborne liste, a podnosilac izborne liste samostalno odlučuje o tome da li će i kada će realizovati ovlašćenje da u ime odbornika podnese ostavku, prema oceni Ustavnog suda, nije u skladu sa osnovnim pravnim principom da izjava volje o ostavci treba da odgovara stvarnoj volji nosioca javne funkcije, niti ustavnom određenju da javna funkcija može prestati na lični zahtev nosioca javne funkcije. Ustavni sud smatra da funkcija odbornika, kao i druga javna funkcija, može uvek prestati voljom njenog nosioca, ali ta volja mora da odgovara stvarnoj volji odbornika u trenutku podnošenja ostavke i da bude slobodno izražena. U situaciji kada stavljanje na raspolaganje tzv. blanko ostavke može predstavljati uslov da neko bude kandidovan za odbornika i kada podnosilac izborne liste samostalno odlučuje o tome da li će i kada će aktivirati unapred potpisanu blanko ostavku, Ustavni sud je našao da takva ostavka ne predstavlja čin slobodne volje odbornika.

6. Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da je osporena presuda doneta na osnovu odredbe člana 49. stav 2, a u vezi odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima, kojima je bio uređen institut ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste, a kojim se moglo predvideti pravo podnosioca izborne liste da u ime odbornika podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave i na osnovu koga je podnosilac izborne liste imao pravo da slobodno raspolaže mandatom odbornika. Naime, Viši sud u Novom Pazaru je, odlučujući o žalbi izjavljenoj zbog nepostupanja Skupštine grada Novog Pazara po zahtevu za prestanak mandata odbornika, ovde podnosilaca ustavne žalbe, doneo osporenu presudu kojom je utvrdio prestanak njihovih mandata, sa obrazloženjem da su podnosioci ustavne žalbe zaključenjem ugovora o regulisanju međusobnih odnosa sa podnosiocem izborne liste, preneli na podnosioca izborne liste i pravo da slobodno raspolaže njihovim mandatima odbornika i da samostalno odluči da li će realizovati dobijena ovlašćenja i odredi vreme kada će to učiniti, pa imajući u vidu činjenicu da su ugovori zaključeni u skladu sa odredbama člana 47. Zakona o lokalnim izborima, da oni proizvode pravno dejstvo i da podnosilac izborne liste podnošenjem ostavke u ime odbornika, ovde podnosilaca ustavnih žalbi, ostvaruje svoje pravo iz ugovora.

Međutim, Ustavni sud ocenjuje da je osporeni pojedinačni akt donet u skladu sa tada važećim odredbama Zakona o lokalnim izborima, ali da je ovim aktom povređeno pasivno izborno pravo podnosilaca ustavne žalbe zajemčeno odredbama člana 52. Ustava. Činjenica da su sudovi ili drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja postupali i donosili odluke koje su bile u skladu sa tada važećim zakonom, ne znači da tim odlukama nisu mogla biti povređena ustavna prava onih lica o čijim pravima, obavezama ili na zakonu zasnovanom interesu je odlučivano. Naime, uređivanjem instituta ugovora koji za predmet ima raspolaganje odborničkim mandatom, zakonodavac je na posredan način izmenio Ustavom opredeljenu prirodu predstavničkog mandata i faktički uveo prikriveni imperativni mandat odbornika, ali ne u odnosu na one koje po Ustavu odbornik predstavlja – koji su ga izabrali i koji su mu poverili mandat, već u odnosu na političku stranku, odnosno drugog ovlašćenog predlagača na čijoj je listi kandidovan za odbornika. Ovo je za posledicu imalo da je ne samo podnosiocima ustavne žalbe, nego i velikom broju drugih lica povređeno pasivno izborno pravo, odnosno pravo da nesmetano uživaju odbornički mandat u periodu na koji su izabrani.

Po oceni Ustavnog suda, sama činjenica da stavljanje na raspolaganje tzv. blanko ostavke može predstavljati uslov da neko bude kandidovan za odbornika, dovodi do zaključka da to nije čin slobodne volje odbornika. Dalje, polazeći od toga da je podnosiocima ustavne žalbe, u suštini, mandat prestao na osnovu odluke podnosioca izborne liste da realizuje svoje pravo iz ugovora, to proizlazi da je podnosiocima ustavne žalbe povređeno pasivno izborno pravo, koje, pored toga što podrazumeva pravo svakog da bude biran, podrazumeva i pravo svakog da zadrži i nesmetano uživa odbornički mandat u periodu na koji je izabran i garantuje mu i zaštitu od samovoljnog oduzimanja, odnosno prestanka mandata stečenog na izborima.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je na sednici održanoj 21. aprila 2010. godine i doneo Odluku IUz - 52/2008, kojom je, između ostalog, utvrđeno da odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, na koji način je odredbe Zakona na osnovu kojih su doneti osporeni pojedinačni akti uklonio iz pravnog poretka. Međutim, zaštita ustavnog prava podnosilaca ustavne žalbe ne može se uskratiti samo zbog toga što su odredbe Zakona za koje je utvrđeno da nisu u saglasnosti s Ustavom prestale da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije". Ovo stoga što navedena Odluka Ustavnog suda, upravo suprotno, ukazuje na osnovanost tvrdnje podnosilaca ustavne žalbe o povredi njihovog Ustavom zajemčenog prava osporenim pojedinačnim aktom. U slučaju da podnosioci nisu ustavnom žalbom osporili akte o prestanku odborničkih mandata, imali bi pravo da, saglasno odredbama člana 61. Zakona o Ustavnom sudu, traže od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta.

7. Na osnovu izloženog i odredbe člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, i utvrdio da je osporenom presudom podnosiocima ustavne žalbe povređeno izborno pravo iz člana 52. Ustava, odlučujući kao u tački 1. izreke. Razmatrajući zahtev podnosilaca ustavne žalbe za otklanjanje štetnih posledica prouzrokovanih povredom njihovog Ustavom zajemčenog prava, Ustavni sud je ocenio da su u konkretnom slučaju posledice učinjene povrede takve prirode da ih treba otkloniti na način kojim se otklanjaju posledice nastale usled primene opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a to je izmena konačnog ili pravnosnažnog pojedinačnog akta. Stoga je Upravnom sudu, kao nadležnom organu, naloženo da u roku od 30 dana od dana dostavljanja ove odluke, izmeni osporeni pojedinačni akt kojim je utvrđen prestanak mandata podnosiocima ustavne žalbe, a u skladu sa stavovima Ustavnog suda izraženim u ovoj odluci. S obzirom na navedeno, primenom odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučeno je kao u tački 2. izreke.

8. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Usvajanje ustavne žalbe zbog nezakonitog prestanka odborničkog mandata

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti